제81회 제주도의회 (임시회)
제주도개발특별법시행조례안심사특별위원회회의록
- 제1호
- 제주도의회사무처
일 시 : 1993년 2월 15일(월) 14시 07분
장 소 : 소회의실
의사일정
1. 제주도개발특별법시행조례안
심사된 안건
1. 제주도개발특별법시행조례안
(14시07분 개의)
○ 위원장 양금석 : 좌석을 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제81회 제주도의회 임시회 제1차 제주도개발특별법시행조례안 심사 특별위원회 회의를 개의하겠습니다.
(의사봉 3타)
위원님 여러분 안녕하십니까? 우리 도의회는 도민이 지대한 관심을 가지고 지켜보고 있는 가운데 제주도개발특별법시행조례안에 대한 심사를 계속하고 있습니다.
지난 제80회 임시회에서는 제주도개발특별법 시행조례안 심사특별위원회가 구성되고, 본 특별위원회가 조례안 심사에 따른 활동계획을 정하여 제주도로부터 동 조례안에 대한 제안설명과 내용을 들은 바 있습니다.
또한 본 특별위원회 활동의 일환으로 도민의견수렴 창구는 지난 1월 20일 부터 2월 13일까지 의회사무처에 개설하여 신문광고, 현수막부착, 101개 기관 단체에 협조요청 문서를 발송한 바 있습니다.
이에 따라 총 12건의 의견을 접수하게 되었으며, 그 결과에 대해서는 별도 유인물로 위원님들에게 배부해 드리겠습니다. 공개토론회 개최는 별도 간담회를 갖고 구체적인 안을 보고드린 후 이를 확정짓도록 하겠습니다.
이번 회기에 당 위원회 의사일정에 대해서는 전문위원으로 하여금 보고토록 하겠으며, 앞으로도 심사과정을 한단계 한단계 착실히 밟아 가면서 심사에 당하도록 위원장으로서도 각별히 노력하겠아오니 위원님들이 의사진행에 많은 협조를 해 주시고 조례안의 심도있는 심사에 당하여 주시기 바랍니다.
그러면 전문위원은 발언대에 나오셔서 이번 회기중 의사일정을 보고하여 주시기 바랍니다.
○ 전문위원 정수현 : 전문위원 정수현입니다. 이번 제81회 제주도의회 임시회 제주도개발 특별법시행조례안 심사특별위원회의 의사일정을 보고 드리겠습니다.
오늘 14시 부터 김승석 변호사를 모시고 2시간에 걸친 배경설명을 듣고 그 다음 윤양수 교수를 모시고 2시간 설명을 청취하도록 하겠습니다. 그 다음에 18일날, 목요일입니다.
오후 2시에 개의가 되는데 18일날은 전문위원의 검토보고, 그 다음 도청 소관 국장을 상대로 한 조례안에 대한 질의 토론을 전개하겠습니다.
그 다음 19일도 마찬가지로 14시에 개의하게 될 것이며, 20일은 토요일이기 때문에 오전 10시에 개의를 해서 조례안 질의토론을 당하게 되겠습니다.
이상으로 의사일정에 대한 보고를 모두 마치겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 전문위원 수고하셨습니다.
1. 제주도개발특별법시행조례안
(14시 11분)
○ 위원장 양금석 : 그러면 의사일정 제1항 제주도개발특별법시행조례안을 상정합니다.
(의사봉 3타)
오늘은 전문가를 초청하여 배경설명을 듣도록 하겠습니다. 오늘 배경설명 순서에 대하여 말씀드리면, 처음 2시간은 법조계의 김승석 변호사를, 다음 2시간은 제주대학교 법정대학 윤양수 교수님을 초청하여 듣도록 하겠습니다.
오늘 특별법 시행조례안에 대한 배경설명을 하기 위하여 바쁘심에도 불구하고 이 자리에 나와주신 김승석 변호사님께 위원회를 대표하여 진심으로 감사를 드립니다.
김승석 변호사님께서는 발언대로 나오셔서 설명하여 주시기 바랍니다.
○ 변호사 김승석 : 변호사 김승석입니다. 존경하는 양금석위원장님을 비롯하여 도의회 의원 여러분과 도청 실 국장님, 그외 언론 방송사 여러분들이 참여를 해 주셨습니다.
제가 부덕합니다마는, 제주도개발특별법을 기초한 위원의 한 사람으로서 도조례 제정을 앞두고 이 법의 입법취지라든가 그 배경, 특성, 기능 등 도의회 의원 여러분들의 조례 제정에 법적 안목을 넓히는데 조금이나마 보탬이 되고자 이 자리에 나왔습니다.
제가 배경을 설명하기 위해서 미리 원고를 작성해 왔습니다. 원고를 참고하면서 말씀을 드리겠습니다.
지난 수년간 제주도개발특별법의 입법과정을 둘러싼 찬반논의는 우리 모두가 제주도를 진심으로 아끼고 사랑하고자 하는 애향심과 21세기 제주사회의 전망에 대한 명암에서 비롯되었다고 볼 수 있습니다. 이 특별법령이 제정 공포된 현 시점에서도 이 법령을 개폐하여야 한다는 견해가 우리의 시선을 끌고 있습니다.
그렇지만 변화하는 제주사회를 규범적으로 통제하기 위하여 그 모습을 드러낸 이 특별법은 천혜의 자연환경을 보존하고 전통문화를 계승, 발전시키며, 도민의 인간다운 생활을 할 수 있는 생활공간의 질적 향상을 도모하는데에 필요 불가결한 수권기능으로서의 순기능을 가지고 있습니다.
다른 한편 과거의 개발방식이 초래한 제주경제의 식민화 현상이라든가 관광개발 중심의 물량적, 가시적인 개발로 인한 자연환경의 훼손과 향락적 관광문화의 유입으로 인한 전통문화의 파괴, 관광산업 종사자에 비하여 농림축수산업 등의 1차 산업 종사자의 상대적 소득감소로 인한 계층간의 갈등 등을 해소시키거나 그 발생을 경계하는 기능을 갖고 있으므로 이 법령의 시행을 서둘러야 할 것입니다.
도지사께서 도의회에 제출한 이 법 시행조례안에 대한 설명에 앞서서 우리 헌법에 규정된 경제질서와 지역개발법으로서의 이 법의 입법취지를 살펴보아야 하며, 의원 여러분의 법적 안목을 넓히고 이해를 돕기 위하여 이 법의 특성과 기능을 먼저 설명을 하겠습니다.
그 다음에 이 법령에서 조례에 규정하도록 위임한 사항이 무엇인가, 그 조례규정사항의 법적 성질은 어떠한가, 그 조례의 입법한계는 어디까지인가, 이 법에 대한 도의회의 위상과 역할을 마지막으로 말씀드리고자 합니다.
먼저 지역개발과 법적 의지는 어떠한가, 우리 헌법상 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자본주의적 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 복지국가 경제 민주화를 실현하기 위하여 공익상 필요가 있을 때는 법률로써 권리 및 자유를 제한, 규제, 조정할 수 있게 하는 한편, 경제정서, 환경정서를 국가의 책무로 규정하고 있습니다.
따라서 이러한 국가의 책무를 이행하기 위하여는 우선적으로 경제개발의 청사진의 종합계획을 수립하고 규제 등 권력적 수단을 주축으로 하면서도 지침적인 행정계획이나 조정, 금융 및 조세의 감면혜택, 행정지도, 공공사업의 경영등 비권력적인 수단등을 포함한 각양각색의 법적수단을 동원하고 있습니다.
그러한 수단들은 입체적이고 유기적으로 상호 관련을 맺으면서 전체로써 개발의 목적을 달성하는 것입니다.우리 헌법상 지역개발에 대한 국가의 책무는 헌법상 농어업을 보호 육성할 농어촌 종합개발과 농어민 지원을 위한 계획의 수립 및 시행, 농수산물의 수급 균형, 유통구조의 개선등을 통한 가격안정 도모, 농어민의 자주조직의 육성과 그 자율성 보장, 지역간 균형경제의 육성등의 규정에 제도적으로 장치가 돼 있습니다.
헌법의 규정에 따른 제주개발에 대한 정부의 법적 의지는 1989년 한국개발원이 "제주도 종합개발계획의 재검토" 라는 연구보고서를 정부에 제출하면서 제주도의 지역경제가 안정적 성장을 기하고 지역특성에 맞는 관광산업의 육성과 아울러 제주지역의 상태, 환경 면에서 구조적인 변화를 가져오는 장기적, 종합적 개발과정에서는 이론적으로 통합된 개발계획을 수립하여야 하고 그 수립 및 추진과정을 법적으로 보장할 특별법 제정의 필요성을 강력히 주장하고 나서자 중앙정부가 이를 받아들여 제주도개발을 위한 특별법 제정으로 표출됐던 것입니다.
물론 이러한 제정 과정에서 여러가지 오해의 소지도 있었고 도민갈등도 있었습니다마는, 법적 의지의 최초의 표현은 바로 제가 말씀드린 바와 같이 나타났던 것입니다. 21세기 제주사회의 미래상에 대한 과학적인 전망의 어려움, 또는 대내외적 경제여건의 유동성, 개발목표의 접근방법의 제시 곤란성 등으로 인하여 입법기술상 이 특별법에 직접 소상하게 장차하기가 어렵기 때문에 법률에는 골격만 세우고 시행령, 조례 등 상위법령에서 살을 붙이도록 규정을 하였던 것입니다.
특히 이 법에 의한 종합개발계획은 목표 년도인 2001년의 제주 인구, 관광객, 지역경제 등의 지표를 제시하고 이에 적합한 경제기반시설의 확충, 쾌적한 자연, 생활환경의 조성 등을 포함하는 계획의 기조를 세우고 구체적인 개발전략을 마련하게 될 것입니다.
그러면 제주도개발특별법의 특성을 보겠습니다. 첫째로 이 특별법은 우리 도민이 달성하려고 하는 이상적인 생활공간의 상태에 관한 지표를 정하고 그 실현을 위한 제반조건을 형성하는 것을 목적으로 하는 수단의 총체를 뜻하기 때문에 제주경제의 정서에 관한 행정법이라 말할 수 있습니다.
둘째, 이 특별법은 제1조 목적의 규정에 비추어 보아 지방자치시대에 부응하는 지역개발의 3원칙, 즉 주민참여의 원칙, 지역적합성의 원칙, 복지향상의 원칙을 선언하고 있다고볼 수 있습니다.
세째, 이 특별법은 지역개발계획의 수립과 집행에 관한 단행법으로서 우리나라에서는 최초의 법률입니다. 과거의 제주개발계획은 30여년전에 제정된 국토건설종합계획법과 한시법인 특정지역종합개발촉진에 관한 특별조치법에 근거하여 중앙정부의 잣대로 수립되어 왔으나 이 특별법에 의한 종합개발계획의 수립과 집행은 "법으로 부터 자유로운 영역"이 아니라 이 특별법의 기속하에 이루어지고 주민대표기관인 지방의회의 민주적 통제를 받기 때문입니다.
네째, 이 특별법은 우리나라에서는 처음으로 지역개발행정의 종합화와 계획화의 토대를 마련한 법률입니다. 과거의 제주개발행정은 건설부에 의해서 수립된 제주도개발계획을 그 지침으로 삼고 있었는데, 그 세부계획의 하나인 토지이용계획에는 건설부의 기술과 경험이 잘 반영되고 있었지만, 사회 및 경제개발 또는 환경보전계획에는 전문성이 없어서 그러한 계획과 관련있는 경제기획원, 재무부, 교통부, 환경처 등 중앙부처의 의견반영 및 조정이 잘 안되었을 뿐만 아니라 도민생활과 관련이 깊은 부분등이 계획수립 과정에서 경시되거나 무시된 사례가 있었고, 또한 투자일정이나 개발사업의 우선 순위가 제주지역의 실정에 맞게 종합적으로 조정되지 못하였으며, 나아가 도시개발은 도시계획법에 의하여 농어촌 개발은 국토이용관리법에 의하여 각 규제를 받는 등으로 개발 관련 법률이 다원화 되어 제주개발의 방향이 왜곡되어 왔다는 것은 주지의 사실입니다.
또한 개발계획의 수립과 통제에 관한 권한의 중앙정부 독점화는 의회주의, 법치주의, 권력분립, 지방자치와 같은 입헌민주국가의 기본적 장치를 실질적으로 붕괴시킨다는 비난을 받고 있었습니다.
따라서 자연환경의 보전이나 지역산업의 육성 등과 같은 우리 사회의 경제적 문제들은 기존의 할거적 종신적인 행정조직에 의한 산발적인 대응 노력만으로는 효과적인 해결을 기대하기 어렵다는 반성에서 이러한 문제들을 극복하기 위한 종합조정기능을 지방자치 단체에 이양하는 법적 장치가 마련되어야 한다는 것이고, 이러한 시대적 당위성의 필연적 결과로서 이 법의 탄생을 보게 되었던 것입니다.
다섯째, 이 특별법은 2001년 12월 31일까지 효력을 지닌 한시법입니다. 그리고 투자재원의 조달에 관한 특별법이기도 합니다. 이 특별법에 근거하여 중앙정부는 제주도의 종합개발에 필요한 투자재원을 공급하여 줄 법적 의무를 부담합니다. 그 의무의 끝나는 시점이 향후 9년간이므로 도의회는 이를 효과적으로 활용하기 위한 지혜를 짜내야만 합니다.
다음 이 특별법의 기능을 보겠습니다. 특별법은 도민에게 21세기 제주사회의 미래상에 대한 예측가능성을 부여하고 개발계획의 수립 및 시행에 이르는 일련의 과정에 있어서 직접 또는 지방의회를 통한 간접적인 방법으로 도민의 주체적 참여를 인도하여 그 개발 계획의 민주적 정통성을 살리고 경제적 민주화를 이룩하고, 또한 천혜의 자연환경을 보호하는 기능과 지역경제의 기반을 활성화 시키는 기능등을 수행하리라고 예상됩니다.
첫번째, 정당화 기능은 어떤 것인가, 이 특별법 제1조에는 지방자치시대에 걸맞게 지역사회의 개발은 도민이 주체가 되어서 우리의 현실과 이상에 적합하게 시행되어야 한다는 정신을 담고 있습니다. 이러한 취지에서 도지사가 수립한 종합개발계획은 도의회의 동의를 얻도록 하였고, 시장 군수가 수립하는 1차산업 등 분야별 실시계획은 시 군의회의 동의를 얻도록 하여 그러함으로써 각 그 정당성을 부여받도록 하였습니다. 나아가 제주도 개발사업 특별회계의 편성과 운용에 관한 필요한 사항을 도 조례로 정하도록 함으로써 국회의 예산심의권에 비견되는 도의회의 법적 결단이 요구되고 있습니다. 민주화 기능입니다.
제주지역개발에 있어서 본 도와 타 도간 또는 개발지역에 속한 주민들과 그 주변에 속한 주민들 사이에 이해관계가 얽혀 있습니다. 특히 토지 소유자의 의사에 반하여 절대상대 보전지역을 지정하는 등으로 토지규제권을 발동하는 경우에는 이익과 이익이 대립이 된다든가 개발사업자와 비개발사업자간에 이익이 첨예하게 대립됩니다.
따라서 계획수립의 합리성이나 정당성과 이해관계인의 권리보호를 담보하기 위하여는 무엇보다도 계획수립에 관한 절차적 보장(전문적 심의회의 설치, 주민참가, 계획의 공표, 지방의회의 심의 등)이 분명히 지켜져야 됩니다.
그래서 특별법은 종합계획 등의 수립단계에 있어서 주민참여의 제도적 장치를 마련하였고,
개발계획의 시행단계나 그 개발의 성과가 주민들에게 환원될 수 있도록 하기 위하여 농어민 단체에 대한 개발사업시행권의 우선 부여, 인근 지역주민의 우선고용, 환경영향 평가에 대한 주민의 의견개진권, 농어촌소득원개발사업, 특별개발우대사업, 조세의 감면 등을 제도적으로 장치를 하게 되었던 것입니다.
그 이외에도 간접적으로 주민의 개발참여를 쉽게 하는 제도적 장치로서는 제3섹타 방식에 의한 개발에 참여, 개발사업자금의 융자 혜택 등을 들 수 있습니다. 그런데 지역개발에 있어서 주민참여의 내실화를 기하려면 주민 상호간의 신뢰회복을 통한 도민자본의 형성이라든가 지방공기업과 민간단체의 공동 출자로 제3섹타를 설립하여 기능별, 사업별로 역할 분담하고 이러한 사업을 수행하고자 하는 적극적 의지와 결단이 절실히 요구되고 있습니다. 환경관리적 기능을 보겠습니다.
이 특별법 제5조 제2항에는 토지, 기타 자원의 보존 및 이용, 자연환경의 보전과 오염 방지대책, 생활환경개선 및 사회환경의 개선 등에 관한 종합계획을 수립하고 동법 제14조에는 개발사업의 시행자에게 환경영향평가를 받도록 하여 이 법 제19조 내지 제 23조에는 절대 및 보전 지역의 지정, 특별관리지구의 지정, 보존자원의 지정, 경관 영향평가 등에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
이러한 규정등은 자연 및 생활환경에 영향을 미치는 개발행위 내지는 경제활동을 규제, 즉 명령, 금지함으로써 개발수요에 미치지 못하는 제한된 자연환경을 관리하고 분배하는 환경관리기능을 갖고 있다고 볼 수 있습니다.
다음에 경제활성화 기능입니다. 지난 1970년대 이후에 추진된 제주지역개발은 도민들의 자유로운 개발욕구를 외면했고 개발성과가 불균점 했다, 불평등 했다 등의 폐해를 가져온 중앙정부 주도하의 하향식 개발방법이었습니다. 그리고 투자 재원을 도외로 부터 충당시키는 외발적 개발방법이었습니다.
중문관광단지의 개발과 같은 불균형적 개발방법등을 채택해 왔기 때문에 도민의 개발사업에의 참여가 부진하였고 개발이익의 도외 유출, 개발의 균형분산 효과가 미흡했고, 관광산업과 1차 산업과의 연계성 미흡등의 문제점으로 나타나게 되었던 것입니다. 이 특별법은 지역경제활동을 규제하고 조장하고 보호하고 유도하는 경제규범으로서 중앙집권적 경제행정의 권한을 이양받아 자율적으로 지역경제질서, 경제기반, 건강하고 문화적인 생활환경, 자연환경을 일정한 방향으로 보전하고 정비하고 개선하고 궁극적으로 이를 형성함으로써 지역경제의 발전과 도민의 복지향상의 목적을 달성하리라고 봅니다.
끝으로 이런 특별법의 특성과 기능에 비춰 봐서 도의회는 앞으로 어떤 위치에 있고 어떤 역할을 해야 될 것인가 하는 점을 말씀을 드리고자 합니다. 이 특별법이 도의회에 주어진 권한으로는 크게 종합개발계획 및 절대상대보전지역의 지정에 대한 동의권이 있습니다. 법 제6조 제1항, 제20조 제1항, 제21조 제1항이 바로 그 규정입니다. 지역개발채권발행 및 지방공사에 대한 출자를 승인할 수 있는 권한을 갖고 있습니다.
법 제31조 제1항, 제32조 제1항입니다. 조례제정권입니다. 입법권입니다. 입법권을 크게 두가지로 나눌 수 있습니다. 법규적 사항, 법규 의미는 나중에 말씀 드리겠습니다. 그리고 행정규칙적 사항, 절차적인 사항입니다. 법규적 사항은 예시한 제2조, 제4호, 제8조 제1항 등등이 있고 행정규칙적 사항은 유인물에 기재된 여러가지 사항들입니다.
그러면 이러한 도의회의 동의권, 승인권, 조례제정권등은 어떻게 행사를 해야 될 것이냐, 이에 대해서 법률 전문가의 한 사람으로서 말씀을 드리겠습니다. 조례제정권의 행사에 대해서 말씀드리겠습니다. 조례라는 것은 지방자치단체가 법령의 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로서 제정하는 법을 말합니다. 지방자치법 제15조의 규정이 되겠습니다. 조례는 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항, 이것이 법규적 사항입니다. 주민의 권리를 제한한다든가 주민에게 어떠한 의무를 부과하는 사항은 법규적 사항이기 때문에 이 법규적 사항이 아닌 행정규칙적 사항, 즉 법령을 시행하기 위한 절차적인 사항과는 좀 구별이 됩니다. 이렇게 조례는 법규적 사항과 행정규칙적 사항으로 나눠지고 있습니다마는, 그 법적 성질이 다르기 때문에 법규적 사항의 경우에는 상위 법령의 수권이 있어야만 조례를 제정할 수 있게 됩니다.
따라서 행정규칙적 사항인 경우에는 상위 법령의 규정 등이 없더라도 도의회에서 법 시행을 위해서는 제한없이 제정을 할 수가 있게 됩니다. 그럼 이 제주도개발특별법의 시행조례안은 어떤 특성을 갖고 있느냐, 시행조례안은 모법인 특별법에서 시행령의 중간 매체를 거치지 않고 직접 조례로써 규정하도록 위임한 사항이 있습니다.
아까 제가 말씀드린 부분입니다.
두번째, 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로서 규정하도록 위임한 사항이 있습니다. 이것은 법 제22조 제3항, 제24조 제2항입니다. 다음에 시행령이 조례에 재위임한 사항으로 나눌 수 있습니다. 이상 특별법에서 시행령을 거치지 않고 직접 조례로서 규정하도록 위임한 사항, 그리고 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로서 규정하도록 위힘한 사항, 시행령이 위임한 사항, 이것을 필요적 조례규정사항이라고 말씀드릴 수 있습니다. 다음에 이 특별법령이 없더라도 규정이 없더라도 즉, 법적 시행령의 규정이 없더라도 이 특별법을 시행하기 위해서 일반적인 재량에 의해서 조례로서 정하는 절차적 사항들이 있습니다. 이것을 임의적 조례규정사항이라고 합니다. 이렇게 해서 이 시행조례안도 역시 필요적 조례규정 사항과 임의적 조례규정사항으로 구별을 할 수 있겠습니다. 입법기술상 임의적 조례규정사항에 대해서는 조례에 규정하지 않고 조례가 도지사가 정하는 규칙에 위임할 수도 있습니다. 그런데 이 시행조례안에는 도지사가 제정할 수 있는 규칙적 성질을 가진 규정이 많이 포함되어 있는 것이 또한 특징이라고 말할 수 있습니다. 시행조례의 입법한계, 여기선 주로 필요적 조례규정사항을 심의하는데 참고가 되는 입법한계입니다. 이 특별법 시행조례는 헌법과 제주도개발특별법령에 위반할 수가 없습니다.
헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제15조에 규정이 돼 있습니다. 따라서 도의회가 필요적 조례규정 사항을 심의함에 있어서는 법령의 위임범위를 숙지하고 개별 규정과의 상충 모순이 되지 않도록 신중을 기하여야 합니다.
법을 제정하는 과정에서는 그 개별 조문에 위임의 범위에 한계가 있기도 합니다마는, 그 특별법이나 특별법 시행령 각기 조문간에 우열이 있습니다. 우열도 있고 서로 모순되는 경우도 있습니다. 이런 경우에 법 해석을 통해서 어느 조문이 우선돼야 할 것이냐 하는 점을 숙지해야 한다는 것입니다.
또한 도의회가 토지이용의 규제권한, 예를 들어서 절대상대보전지역의 지정에 대한 동의권을 발동함에 있어서 그 규제목적이 헌법에 위반돼서는 안됩니다. 그리고 그 규제수단, 방법이 특별법의 입법취지인 제1조의 목적에 위반돼서도 아니 됩니다. 그리고 토지규제권을 발동함에 있어서는 최소 침해를 해야 됩니다. 비례의 원칙이 적용이 돼야 한다는 것입니다. 이러한 규제 목적의 합헌성, 규제수단의 합목적성, 비례의 원칙등을 고려해서 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배돼서는 아니된다는 것입니다. 그 다음에 종합개발계획등에 대한 도의회의 동의권은 어떻게 행사돼야 될 것이냐 하는 점입니다.
우선 종합개발계획은 형식적 의미에서는 목적 제1조를 달성하기 위하여 도지사가 수립하는 종합적이며 기본적인 중장기계획을 뜻합니다. 이것은 법 조문에 나와있는 그 말 그대로 입니다. 그러나 실질적 의미에서는 법 제1조 목적의 취지를 우리가 머리속에 염두에 둬서 도민이 주체가 되어 도민의 복지향상을 위한 목표를 설정하고 상호 관련성 있는 개발 정서행정의 수단의 조정과 종합화의 과정을 통하여 그 목표를 정한 21세기에 있어서 향토문화의 창조와 계승, 자연 및 자원의 보호, 1차 산업 및 관광산업 등의 보호 및 육성, 생활환경의 개선 등 각 분야에 걸쳐 보다 나은 질서를 유도, 창조할 것을 목적으로 하는 지침이나 그 지침을 설정하는 행위로 정의 지을 수 있습니다. 이 법에 의한 종합개발계획은 국토종합건설계획의 기본방향을 수용하면서 도민의 주체적 개발의지와 지역적 특성을 강조하는 제주도의 장기적이고 발전적인 종합계획이고 또한 시장 군수에 의하여 수립되는 실시계획의 지침이 된다는 데에 그 특색이 있다고 할 수 있습니다.
이 종합계획은 예컨대 건설부가 주관하는 도시기본계획과 도시재정비계획, 경제기획원이 주관하는 경제사회발전 5개년 계획, 농림수산부가 주관하는 농어촌 지역의 정주생활권 개발계획, 교통부가 주관하는 관광지 조성계획 보다 우선적 지위를 가진다는 점에서 또 하나의 특색을 갖고 있습니다.
그러면 개발과 환경보전에 관한 문제가 항상 제주도 개발에 관하여 가장 핵심적인 문제로 떠 오르는 점인데 개발과 환경보전에 관해서 도의회가 어떻게 통제권을 행사하면 바람직한 것인가, 이것은 제가 이 법을 기초한 사람의 한 사람으로서 저의 느낌을 좀 말씀드리겠습니다. 그러면 도의회의 통제의 기본 구도는 어떻게 설정했으면 하는가 하는 점입니다. 첫째로, 도의회는 도지사가 제출한 종합개발계획의 장기적 안목에서 과학적이고 합리적인 판단에 의하여 수립되었는가를 살피고 만일 그 판단에 잘못이 있거나 사정 변경이 발생한 경우에는 그 목표에 수정을 가하여 이에 대응할 수 있는 유동성과 탄력성을 부여하는데 주저하지 말아야 한다는 것입니다.
두번째, 과거의 제주개발의 문제점을 겸허하게 반성하여 앞으로는 과거의 전철을 답습하지 않겠다는 결단을 내리고 그 토대 위에 도민의 공감대를 형성할 수 있는 미래의 제주사회가 나아갈 방향과 비전을 제시해야 된다는 것입니다. 그리고 이를 위한 전략이 또 두로 갖추어져 있는가를 살펴 보아야 한다는 것입니다. 세번째로, 한 사회의 변화는 주로 경제의 성장과 발전을 기초로 하여 이루어지고 있는데, 제주사회 역시 계속 변화할 뿐만 아니라 그 변화의 속도나 질적 변화의 내용도 제주인이 일찌기 경험하지 못했을 정도로 심각합니다.
이러한 경제사회의 변화에 상응하는 종합개발계획인가를 검토, 분석하려면 최근 언론에서 보도된 제주지역경제의 대내외적 여건을 우선 살펴 보아야 한다는 것입니다. 세계는 지금 지난 반세기 동안 소련, 미국 등 군사 강대국들이 주도하는 냉전체제가 붕괴되고 경제 중심의 새로운 국제질서가 재편되고 있습니다.
관세 및 무역에 관한 일반 협정(GATT)의 주도하에 진행되고 있는 우르과이라운드(UR)가 더딘 진척을 보이고 있지만, 그런 와중에서도 더욱 강화된 EC경제통합체의 출현과 새로운 북미 자유무역협정(NAFTA)의 탄생을 목격하게 되었습니다. 이러한 국제환경의 새로운 변화는 한국의 대외 경제정책을 지금까지 수동적이고 방어적인 대응의 차원을 넘어서 전환과 개혁의 수준으로 변화할 것을 요구하고 있습니다. 따라서 협상력이 약하고 해외시장 의존도가 높은 우리의 입장에서는 우르과이라운드(UR)와 같은 다자간 교역질서 체제의 강화야 말로 보호무역주의의 경향과 경제블럭화 현상을 타개하여 장기적으로는 우리 경제에 보탬이 되리라고 예상들을 하고 있는 것이 일반적인 견해입니다. 반면에 단기적으로는 농산물과 서비스산업의 시장개방을 초래하여 많은 어려움을 가중 시킬 것으로도 예측이 되고 있습니다. 그 동안 제주의 경제성장의 지렛대가 되어 온 농업은 최근 농수산물 수입개방의 압력을 받아 1991년에 파인애플이나 바나나 등 시설재배업의 생산기반의 붕괴를 시작으로 1990년대 중반에 이르러서는 감귤생산 까지 악영향을 미치리라고 예견되고 있습니다. 한편 관광산업의 경우는 시장개방 압력에 의하여 일시적 타격을 받겠지만, 제주도가 지정학적으로 태평양 경제권의 중심에 위치하여 장기적인 안목에서는 태평양의 국제 관광지 및 국제회의, 국제금융의 구심점으로 성장할 잠재력이 충분함으로 이런 국제 경쟁력을 충분히 확보하여 나갈 수 있도록 보고 있습니다.
이러한 대내외적 경제여건의 변화와 우리 제주지역의 특성을 고려해 봤을 적에 그러면 어떤 개발전략을 선택해야 할 것인가 하는 점입니다.
첫째로, 개발전략을 수립함에 있어서 지역산업 구조의 조성과 고도화가 우선적으로 고려되어야 한다는 점에서는 대부분의 견해가 일치된다고 저는 보고 있습니다. 도의회에서는 수립된 종합개발계획이 관광산업을 주축으로 한 지역경제구조에로의 점진적 전환과 1차산업의 보호 및 생산성의 지속적 증대라는 두마리의 토끼중에 어느 쪽을 몰고 있는가 또는 동시에 몰고 있는가를 면밀히 검토하여 신중한 선택을 하여야 한다는 것입니다. 우리 농민들이나 언론에서는 제주대학교에서 만든 제주도종합개발계획의 중간보고서에는 농어촌개발과 소득증대에 대한 기대 이상의 비전이 없다고 하는 그런 비판을 가하고 있는 것을 최근에 저도 많이 보고 들었습니다.
중앙정부도 최근 수년간 농어촌발전에 많은 힘을 쏟아 1987년부터 1992년까지 연평균 농수산부분의 예산을 27.9%씩 증가시켜 온 것으로 통계가 나와 있습니다. 그러함에도 불구하고 농어촌 사정이 나아지지 아니한 이유는 우리 농어촌이 안고 있는 구조적인 문제점 때문입니다.
정부가 농수산물 시장개방에 따르는 어려움을 이겨내고 풍요로운 농어촌을 만들기 위해 1992년부터 2001년까지 10년간 사이에 추진하고 있는 농어촌 구조개선대책은 전문농업 인력의 육성이라든가 생산기반의 정비, 농업기계화, 유통구조의 개선, 농공단지의 지정 등을 통한 농외 소득의 증대가 그 핵심입니다.
정부가 추진하고 있는 농어촌 구조개선대책은 우리 제주의 농어촌에 반드시 적합하다고만 볼 수가 없습니다. 예컨대 우리의 농어민들은 정부의 농업진흥지역의 지정확대에 반대하는 입장이 있었고, 나아가 농공단지의 조성 및 확대가 제주환경을 오염시킨다는 이유로 제주 지역에는 적절하지 않다는 그런 의견을 많이 내놓고 있는 것도 목격할 수 있었습니다. 그렇다면 이에 따라 제주의 1차산업을 진흥시키기 위하여는 이 특별법에 의한 농 림 축 수산업진흥계획(법 제35조 1항, 2항)에 중앙정부 차원의 농어촌구조개선대책의 취지를 제주의 풍토에 맞게 수용하고 또한 제주 농어촌의 특색을 살리는 방안이 포함되어야 한다는 것입니다. 바꿔 말하면, 최근에 공감대를 많이 갖고 있는 농외 소득에 획기적 증대를 가져올 1차 산업과 3차산업을 연계시키는 구체적이고 실천적인 방안을 마련하여야 한다는 것입니다. 현재 한국 농가의 농외소득률이 43%로 제가 최근에 정부 자료에서 보았습니다. 그런데 이웃 일본의 경우에는 82%라는 사실을 보고 농외소득율을 제고시키기 위한 농어촌 특산 단지의 조성이라든가 농어민이 주체가 되는 농어촌 관광휴양단지의 개발이라든가 각종 농어촌 소득원 개발사업 등의 종합개발계획, 농 림 축 수산업 진흥계획에 잘 반영되어 있는가를 도의회는 감시하여야 된다는 결론에 이르렀습니다.
그리고 그 계획수행에 따르는 농어촌 개발기금의 설치가 또 완벽하게 잘 되어 있는지 도의회에서 감시해야 된다는 그런 결론에 이르렀습니다.
두번째, 자연환경의 보존강화와 개발수요에 따른 토지이용이라는 두 마리의 토끼를 어떻게 쫓아잡을 것인가라는 문제가 종합개발계획에 어떻게 반영되었는가를 살펴보아야 할 것입니다.
물론 종합개발계획이 아직 도의회에 제출되어 있지는 않았습니다. 제출된 경우를 가상하고 제가 말씀드리는 겁니다. 제주도의 면적은 전국토의 1.8%인 1,825㎢이고, 제주도의 인구 약 52만명 중 90%가 살고 있는 해발 200m 이하는 전체면적의 약 55%가 됩니다. 그중 농경지가 83%이고 해발 200m 이상부터 600m 이하까지에 이른바 중산간 지대는 전체면적의 약 31%에 해당됩니다. 이 중산간 지대에 제주 특유의 자연초지 및 영구방목지의 대부분이 분포되어 있다는 사실을 우선 주목하여야 할 것입니다.
금세기 말에 제주도를 찾아오는 관광객 수가 얼마인지 정확히 저도 모르겠습니다. 약 600만명으로 추산된다고 언뜻 얘기를 들었습니다. 그래서 600만명으로 추산된다면 그 숫자를 수용하기 위한 복합적인 기능을 가진 관광기반시설을 만든다. 그렇게 된다면 600만명을 수용하기 위해서는 그 관광시설에 따른 개발토지에 대한 수요가 급증하게 될 것이고, 그만큼 경관이 수려한 지역에 대한 토지수요도 점증해 질 거라고 예상이 됩니다. 그러나 이런 수요적 측면을 고려한 개발방법을 따를 적에는 이 특별법이 지닌 환경관리적 기능을 망각하게 됩니다.
그래서 이 특별법이 환경관리적 기능을 고려한다면 절대 상대보전지역과 특별관리지구에 해당되는 곳에는 아무리 지역수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정하는데 도의회가 동의권을 행사해서는 안된다는 것입니다.
이 특별법의 제정 이전까지 우리 제주의 토지이용에 법적 규제를 살펴보면 도시지역은 도시계획법에서, 농어촌 지역은 국토이용관리법에서, 국립공원지역은 자연공원법에서, 문화재 지역은 문화재 관리법에서 각 규정하고 있는데다가 기타 70여개의 특별법에 의해서 용도지역지구제를 세분하여 지정하도록 하고 있습니다.
그런데 동일한 토지에 이중 삼중으로 중복 지정한 경우 용도지역지구의 지정권한의 할거성, 지정절차에 있어서의 주민참여의 배제등이 문제점으로 나타났습니다. 게다가 중산간 지역에 대한 외지인의 토지소유율이 63% 정도에 달한다는 확증없는 통설때문에 토지개발에 대한 도민의 불신감이 아주 팽배해 왔던 것이 사실입니다. 관광산업을 주축으로 한 지역경제구조에로의 전환을 모색해 본다면 이에 대한 토지 이용의 급증이 나타나게 됩니다. 따라서 농경지가 많이 중산간 지역을 그 개발 가능 지역으로 보기에는 중산간 지역이 지닌 지방증진의 토대, 지하수의 원천, 경관보전적 기능에 비추어 긍정하기가 어렵습니다.
반면에 농경지의 83%가 위치한 해발 200m 이하의 해안지역을 그 개발가능한 지역으로 본다면 농어민들의 반발, 농경지의 감소등의 부작용을 낳게 됩니다. 그렇다고 해안경관을 훼손하면서까지 공유수면을 매립하여 충당할 토지를 마련할 수도 있습니다. 결국 제주도의 지도를 펼쳐놓고 자연환경기본방침을 존중하고 법 제20조, 21조, 22조의 규정에 의하여 절댁 상대보전지역, 특별관리지구 등을 지정하고 나서 그 이외의 토지중에 농경지, 기존 시가지 등을 제외한 토지를 그 개발대상지로 배치시키는 방법 밖에 없다고 생각이 들었습니다.
나아가 그러한 결단은 도지사와 지방의회간의 조화된 의견에 따라야 하겠지만 도민 대다수의 반응이 환경보존 및 1차산업의 육성에 치중한다면 개발수요에 부응하는 토지의 공급은 상대적으로 감소될 수 밖에 없고, 관광개발에 필요한 토지의 공급은 크게 부족하여 관광기반시설의 확충은 어려움에 부딪칠 것으로 예상이 됩니다.
이러한 입장에서 향후 제주개발을 시행해 나간다면 수요적 측면을 강조하는 피동적 개발이 아니라, 공급적 강조하는 능동적 개발방법을 탐색해야 한다는 것입니다. 예컨대 2000년도 입도 관광객이 600만명이라고 예측하여 이를 수용하기 위한 각종 관광 시설을 설치하고 사회간접자본에 투자하게 된다면 개발위주로 흘러 수려한 자연환경은 크게 훼손될 것이고, 이와는 달리 지방정부가 자주적 입장에서 환경보전에 힘쓰면서 그 보전에 덜 영향을 미치는 지역을 개발지구로 설정하여 그곳에 다양한 기능을 지닌 관광시설을 갖추는 점진적인 개발방법을 채택한다면 비록 2000년도에 관광객을 수용할 능력이 400만명 정도에 불과하다고 하더라도 이는 환경보전에는 진일보하는 개발방법이기 때문에 더 바람직한 개발방법이 아니냐는 생각입니다. 결국 도의회는 환견보전과 개발은 양쪽 모두 중요한 것으로서 어느 하나를 택하는 것은 아니고, 조화를 이루어서 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발이 되는 개발전략이 수립되었는가를 검증하여야 될 것입니다.
여기에서 제가 덧붙여서 한두가지 말씀드리겠습니다.
최근에 관절이론이라는 말이 있습니다. 우리가 팔인 경우에 손목관절과 팔꿈치가 있고, 어깨관절이 나누어집니다. 이러한 관절부분은 상처를 입게 되면 회생이 불가능 하답니다. 원래 상태로 돌아오기가 어렵다 이거죠.
그런데 관절을 제외한 팔등이라든가 어깨선 이런 쪽은 상처를 입어도 크게 신체기능이 영향을 안받고 또 언제든지 회생이 가능하다. 그래서 제주도의 환경도 아주 생태적으로, 또는 경관적으로 취약한 환경에서는 개발지역으로 손대지 말자 이겁니다. 손 대놓고 나중에 잘못되면 회생 불가능하니까. 이런 곳은 가급적 기초조사도 잘하고 면밀한 과학적인 검토를 통해서 접근해 나가고 쉬운 곳, 팔에서는 팔등이라든가 어깨선, 이런 쪽으로 우선 개발을 접근해 가자. 관광개발에 필요한 토지는 이런 쪽으로 공급을 해 나가자 하는 이런 이론들이 새롭게 제기되고 있습니다.
위원님 여러분들도 앞으로 절대 상대보전지역이라든가 관광개발지구 지정에 있어서 이런 관절이론을 많이 연구하시고 검토해 주셨으면 하는 생각입니다. 환경정책기본법이나 자연환경보전법이 규정보다 강화된 환경영향평가와 우리나라에 최초로 도입된 경관영향평가를 적절하게 시행해 나간다면 개발속도의 완급을 조정할 수가 있어서 천혜의 자연환경은 잘 보호될 것이라고 생각이 됩니다. 따라서 국가가 제주도에서 예컨대 신공항을 건설하는 경우에도 제주도지사의 자연영향 평가를 받아야 되는 결과가 되어 항간에 심각한 논란이 있었던 영종도 신공항 건설의 환경영향평가와 같이 중앙정부의 잣대로 평가의 타당성이 결정될 수는 없다고 봅니다. 바꿔 말하면 제주도에 신공항이 건설된다면 제주도개발특별법에 의해서 환경영향평가를 받아야 한다는 입장입니다.
또한 대규모 관광지구의 개발이나 중 소규모의 관광지구의 개발에는 관광객에게 제공하여야 할 물이 선결문제로 부각됩니다. 생활용수를 지하수에 의존하고 있는 제주의 경우에는 지하수 부존량이 많다고 조사된 지역에서는 특색보존지구로 지정하여 관광지구로 지정하는 과오를 범하지 말아야 할 것입니다.
최근에 제가 간접적으로 들은 이야기입니다마는, 모골프장 지층에는 상당한 양의 지하수가 매장돼 있다는 말을 들은 적이 있습니다. 그런 골프장을 인가하면서 지층에 있는 지하수를 조사 안했기 때문에 아마 그 지역에 그런 골프장 인가가 나온 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
앞으로 이런 데는 상당히 신중하고 과학적으로 조사하여 그와 같은 과오를 범하지 말아야 된다고 생각이 됩니다.
끝으로 우리는 외생적 개발과 이에 따른 소득의 도외유출로 인한 지역경제의 몸살과 피폐가 아니라 자연환경을 보전하고 1차산업과 3차산업이 연계된 균형발전을 이루는 지속적인 생존과 번영이 가능한 자유롭고 평등하고 복지로운 시대를 희구하고 있습니다. 이러한 시대적 상황에서 우리는 어떠한 이념적 가치와 국가적 또는 지역적 목표를 가져야 하며, 구체적이고 전문적으로 어떤 전략과 방법을 채택해야 할 것인가에 대하여 난상 토론을 하고, 거기서 나온 선택가능한 서너개의 정책대안 중 도민의 공감대를 가장 많이 형성하는 대안이 도지사와 도의회간의 조율을 거쳐 향후 제주개발의 비전과 지침으로 기능하리라고 여겨집니다.
도조례의 제정과 동의권 행사는 이 특별법에 기속하에 놓이게 되어 특별법을 일탈할 수가 없습니다. 법 제1조의 목적이나 입법정신에 위배할 수가 없다는 점을 유의하시고 앞서 제가 말씀드린 이 법의 특성과 기능을 최대한 반영하는 쪽으로 위원 여러분들이 앞으로 그런 숙고가 있었으면 하는 생각입니다.
감사합니다.
○ 위원장 양금석 : 김변호사님 감사합니다.
그러면 김승석 변호사님이 설명한 내용에 대해서 의문나거나 자세한 설명을 듣고자 하는 위원께서는 질의하여 주시기 바랍니다.
(윤태현위원 발언신청)
예, 윤태현위원님 말씀하세요.
○ 윤태현 위원 : 윤태현위원입니다.
설명해 주시느라고 고생많으셨습니다.
우선 법에 대해서는 문외한이다 라는 것을 전제로 해서 좀 답답한 질문이라도 이해를 하고 헤아려 주시면서 답변을 해 주시면 고맙겠습니다. 상당히 상세한 자료도 여러가지로 호석됐고, 그런데 이게 법 적용이 똑같은 법이면서도 제주도민에게 적용하는 법과 아니면 힘있고 권력있는 사람에게 적용하는 법들이 지금 국민감정이 그렇건데 이게 좀 달리 해석되지 않나하는 그런 조바심에서 몇말씀 여쭙겠습니다. 과연 그런 상황이 정부 형태라면 급하게 특별법까지 만들면서 제주도개발을 해야 되겠느냐 하는 그런 의구심에서, 실제 특별법 목적에도 나와 있습니다마는, 1차산업 내지는 그 근간을 이루는 제주도민의 복지향상 운운해서 모든 걸 개발하는 것을 목적으로 했는데 현실적으로 학계에서나 지식층에서의 얘기는 주민참여의 기회가 거의 없을 수 밖에 없지 않느냐?
첫째는 자본이 영세하다. 둘째는 경영방법이 미숙하다 하는 등등의 이유로 해서 주민 참여기회가 거의 없을 게 아니냐 하는 그런 의아심을 갖고 있기 때문에 이 법을 2001년 12월 31일까지, 앞으로 향후 시행령이 만들어지고 조례가 만들어져서 심의가 끝나고 그러다 보면 아마 올해 말까지 간다고 치더라도 거의 6년여에 걸쳐서 이 법이 적용이 돼야 되는데 과연 6년이라는 그 짧은 시간동안 우리 제주도를 이 법에 의해서 홀랑 뒤집어 놔야 하느냐 하는 문제하고 제가 서두에 김변호사님께도 말씀을 드렸습니다마는, 지금 현제 제주도의회 열일곱분의 구성원이 어느 쪽에 치우칠 수 있는 가능성이 있느냐에 따라서 대통령이 정하는 바에 의한 도조례를 우리가 만든다라고 말씀을 해 주셔서 그게 법의 유리한 점이 아니냐라고 말씀을 하셨는데 사실은 단 4,5,6,7년 동안의 한시법인데 도의회 구성원이 어느 쪽에 비중이 있느냐에 따라서 조례자체가 그 쪽으로 많이 기울어져 버릴 염려가 있다 이 말이죠. 정말 천년을 두고 만년을 두고 우리 조상 대대로 물려왔던 또 우리 후손들에게 물려 줘야 될 것들이 지금 현재 도의회에 솔직히 얘기해서 저희들도 인간이기 때문에 특수한 분야에 어떤 집단이 만든 조례에 의해서 혹시 잘못될 수 있는 소지는 어떻게 생각을 하시는지, 그 점에 대해서 간략하게 설명을 해 주셨으면 고맙겠습니다.
또 하나 마지막으로 지금 환경파손이라든가 이런 기타 등등의 것들은 환경영향평가 라는 법과 경관영향평가라는 어떤 기존의 규칙을 가지고 막을 수 있다라고 말씀 하셨는데, 현실적으로 지금 특별법이 적용이 되지 않고서도 1차적으로 지금 피해를 입고 있는 게 1차 산업 종사자들이 피해를 입고 있어요. 이전에 소, 돼지를 기르고 우마를 기르면서 환경영향평가를 받고 안 받고의 그런 문제는 전혀 없었는데, 이제 경관영향평가라는 더 복잡한 규정까지 넣는다면 과연 우사를 짓거나 축사를 짓는데 경관을 해치지 않고 그걸 지을 수는 난 도대체 없다라고 봅니다. 그렇다면 1차 산업 종사하는 사람들이 축사 내지는 우사, 돈사를 거의 지을 수 없게 돼 버린 게 이 법 아니냐는 생각이 들어지고, 경관영향평가라는 자체가 결국은 제주도민의 어떠한 특수성을 감안해서 만들어진 기관에 의해서 하는 것이 아니라 제가 알기로는 우리 나라에도 경관영향평가를 할 수 있는 능력이 갖춰진 그런 데가 서너군데 밖에 없다라고 생각이 되는데, 그 사람들이 어떻게 그런 영향평가를 할 때 제주도 1차 산업 종사자들의 마음을 헤아리고 제주도 1차 산업 종사자들의 법의 목적과 같이 제주도민의 어떤 근간을 이루는 1차 산업 종사자들에게 어울리는 평가를 내려 주겠느냐 하는 얘기입니다. 전혀 제주도를 모르는 이 법의 기본 모토를 모르는 사람들의 평가를 받아서 그 평가에 의해서 모든 사업이 집행이 된다면 마치 그 사람들이 유리한 쪽으로 갈 수 밖에 없지 않느냐, 그래서 이 법은 환경영향평가, 경관영향평가 운운하는 것은 결국엔 1차 산업 종사자들을 진짜 말살하는 그런 악법이 되지 않겠느냐 하는 생각이 들어져서 질문을 드렸습니다. 이상입니다.
○ 김승석 변호사 : 제가 말씀을 드려도 괜찮겠습니까?
○ 위원장 양금석 : 예, 말씀하십시오.
○ 김승석 변호사 : 우선 윤태현위원님의 질문을 몇가지로 정리를 해서 말씀을 드리겠습니다. 도민의 자주적인 개발참여의 능력이 아직은 미흡한데, 이 법이 조속히 실행된다면 결국은 도민 주체의 개발은 허구에 불가한 것이 아니냐 하는 질문이 첫째 질문입니다.
물론 개발의 3대 요소는 자본과 기술과 토지입니다. 그 외에 복지를 더 들 수 있습니다. 그러면 개발의 3대 요소인 이러한 세가지 요소가 없는데도 불구하고 어떻게 도민 주체 개발이 실현될 수 있을 것인가, 그러면 이러한 3대 요소를 갖출 때 까지 기다려야 되는가 하는 점이 상당히 어려운 문제입니다.
저도 이 법을 기초하면서 이 점에 대해서 상당히 심사숙고를 했습니다마는, 자본이 없고 큰 토지가 없고 경험이 없다고 해서 마냥 기다린다면 더욱 더 아무런 법에, 국토 건설종합계획법이 있습니다마는, 그 법에는 특정지역 종합개발을 만들 수 있는 근거만 만들어 왔지 어떠 어떠한 개발계획을 만들라고 해서 내용적으로 통제해 놓은 것은 없었습니다. 그런 국토건설종합계획법에 의한 제주도 종합개발계획이 중앙정부의 협조로 수립이 돼서 집행된다면 더욱 더 제주도민은 경제식민화 현상이 될 수 있고 관광개발 위주로 개발방식이 가속화 될 거라는 불안과 우려가 있었습니다.
그래서 자본, 토지, 경험이 부족하기 때문에 이런 것을 제고시키면서 개발로 인한 복지혜택이 제주도민에게 과거 보다는 좀 더 많이 돌아 간다면 이것이 좀 더 점진적이고 자주적인 개발방법이 아니겠느냐 하는 생각이 들어서 이 법안의 기초에 참여했던 것입니다.
두번째 한시법인 이 법에서 도의회의 역할에 대해서 의문이 간다는 질문이 있습니다. 도의회 구성원이 특정지역의 집단이라든가 또는 정당이라든가 특정 어떤 이익단체의 이익을 대변한 쪽으로 도 조례가 만들어진다면 입법 취지를 몰각하는 것이 우려가 있고 결국은 이 법이 주장하고 있는 도민주체개발과 복지향상이라는 것도 물 건너간 것이 아니냐 하는 말씀이었습니다. 저는 어느 국가사회에도 특정집단이라든가 특정정당이 입법활동에 관여해 온 것은 어쩔 수 없는 역사적 사실이라고 보고 있습니다.
그런 점이 바로 이 법의 조레 제정에서 역기능으로 작용할 우려가 있습니다마는, 저는 도의회 위원 여러분들이 정말 허심탄회하게 제주도민의 이익을 위해서 입법취지에 맞는 조례제정권을 행사하리라고 믿고 있기 때문에 이런 의구심은 별로 갖고 있지 않습니다.
그 다음에 이 법에 규정된 환경영향평가와 경관영향평가에 관한 규정이 우리 1차 산업 종사자들의 경제활동을 위축시키는 결과를 가져온다 하는 말씀이었습니다. 물론 법은 만인에게 적용되는 것이기 때문에 그런 윤위원님의 질문도 이 법이 갖고 있는 하나의 역기능으로 볼 수도 있습니다. 그렇지만 다른 환경정책기본법이나 자연환경기본법과는 달리 이 법에 환경영향평가 제도를 강화했고 특히 경관영향평가를 새로 도입한 것은 종합개발계획에 의한 모든 개바사업은 당연히 이 법에 의해서 환경영향평가를 받게 되지만, 그러한 종합개발계획사업에 포함되지 아니한 건축물이나 공장물의 설치인 경우 제주도의 자연경관에 미치는 영향이 크기 때문에 이러한 경우에는 경관영향평가제도를 도입을 해서 제주도의 경관을 보존해 보자, 보다 나은 가치, 비록 경제활동의 규모라든가 경제활동의 어떤 범위를 축소시키는 결과를 초래할 수는 있겠지만, 보다 나은 자연환경을 보존하는 측에서 이러한 제도적 장치를 강화했던 것입니다.
일부 생활의 불편을 느낄 수는 있지만, 후손들을 생각한다면 환경영향평가라든가 경관 영향평가가 아까 들었음으로 인해서 그 절차를 밟기에도 저의 생각으로는 1 2년이 걸린다고 봅니다. 1 2년이 걸린다고 보면 그 만큼 개발의 속도가 지연이 된다고 봅니다. 이런 점에서는 이 법이 갖고 있는 환경관리기능을 활성화 시킬 수 있다, 물론 경제활성화 기능은 약간 축소되지만, 환경관리기능을 활성화 시킬 수 있기 때문에 환경영향평가 라든가 경관영향평가는 필요불가결한 것이다 라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.
○ 윤태현 위원 : 잠깐 보충질문 한마디만 하겠습니다.
○ 변호사 김승석 : 예.
○ 윤태현 위원 : 지금 제 질문의 요지는 제주도 환경을 지키자는데 동의하지 않겠다는 얘기가 아니고 1차 산업이라는 기준자체를 김변호사님께서 너무 소홀하게 넘어가는 것이 아닌가 하는 생각이 들어지는데 사실은 제주도를 보호하느냐 마느냐하는 것보다 더 소중한 것은 지금 우루과이라운드다 뭐다, 여러가지 조항들이 계속 나오는데 문제는 제주도 환경을 지키기 이전에 우리가 살고있어야죠. 우리가 다 죽고나면, 먹고 살게 없이 직업없이 다 쫓겨 난 다음에 제주도 지켜서 누구 줄 겁니까? 법 목적에 보면 중간 란에 자연 및 자원을 보호하며 농업, 임업, 축산업, 수산업, 기타의 산업을 보호 육성함과 동시에 쾌적한 생활환경 및 관광 여건을 조성함으로서 제주도 복지향상에 이바지함을 목적으로 하는, 최소한 1차산업이라는 것은 자연을 그대로 이용해서 먹고 사는 산업입니다. 그런데 거기다 `자연영향평가며 환경영향 평가를 받아라'하는 얘기는 그것은 아무것도 안된다하는 얘기하고 똑 같아요. 자연을 그대로 이용하고, 농업이라는 것이 뭡니까? 땅을 그대로 이용하는 겁니다. 밭을 갈고 김을 매고 소를 기르고 이런다는게 자연을 이용해서 먹고 사는게 바로 1차산업이예요. 그런데 그 자체를 막아버리면 1차산업 종사자가 다 죽고 난 다음에 과연 제주도 보호해서 누굴 줄것이냐 하는 얘기죠.
○ 변호사 김승석 : 제가 말씀을 드리겠습니다. 1차산업에 필요한 직접적인 시설이라든지 또는 1차산업을 가공하기 위한 제조가공 시설등 이 법에 의해서 환경영향평가의 대상이 되는 경우가 거의 없을 것이라는 생각입니다. 두번째로 경관영향평가의 대상물인 건축물에도 거의 포함이 안된다고 생각을 합니다. 그리고 마지막으로 제가 말씀드릴 것은 우루과이라운드등 여러가지 대외 경제의 여건을 고려하자는 것이므로, 그렇기 때문에 제주도의 1차산업에 대해서는 관심을 두지말자는 그런 취지가 아닙니다. 제가 말씀을 드린 것은 요즘 농업은 1차산업과 3차산업의 연계방안이라 말씀을 하는데 관광농업이라고도 말씀을 하고 농업관광이라고도 말씀을 합니다. 아직도 개념정립이 안됐습니다마는 농업관광이라는 것은 현재 있는 그대로 생산된 농산물을 관광객에게 판다는 겁니다. 과거에 말하면 제주도에 오는 관광객에게 제주도에서 재배되는 바나나를 팔고 또는 금감을 팔고 하는 것을 일부 학자들이 농업관광이라는 말로 표현하고 있습니다. 관광농업이라는 것은 뭐냐? 농업 종사자들이 여가시간을 이용해서 민박업을 한다든지 승마장업을 한다든지 또는 유람선업을 한다든지 그런 식입니다. 이런 것이 관광 농업이라고 하는 말을 제가 들었습니다마는 제가 전문가가 아니라서 정확한 개념정립은 못 하겠는데요. 제가 말씀드린 것은 이런 관광농업, 농업관광 양쪽 측면으로 앞으로 제주도 종합개발계획이든 또는 농림축산업 진흥계획을 하는데 좀더 면밀하고 과학적인 계획을 수립을 해서 농가의 근로소득이라든지 농외소득을 증진시키는 쪽으로 계획을 세워줘야만 한다는 쪽으로 말씀을 드렸던 것입니다. 제가 혹시 너무 빨리 말씀을 드리는 과정에서 일부 설명이 부족했습니다만 저의 취지는 그런 것이 아닙니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 감사합니다.
○ 김창구 위원 : 김변호사님, 제가 간단하게 질문을 하겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 잠깐, 한말씀 드리고요. 지금 시간이 많이 지났습니다마는 김변호사님의 사정에 의해서 쉬는 시간을 갖지않고 계속해서 진행하겠습니다.
김창구 위원님 말씀하세요.
○ 김창구 위원 : 지금 주신 유인물 11페이지 중간쯤에 보면 도의회가 토지이용의 규제권한을 발동함에 있어서 그 규제목적의 합헌성, 그 규제수단의 합목적성, 최소침해가능성등을 고려하여 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니된다. 이렇게 한계점을 우리 도의회에 그어주시고 17페이지에 절대, 상대보전지역과 특별관리지구에 해당되는 곳에는 아무리 토지 수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정하는 데에 도의회가 동의를 하여서는 안된다 이렇게 되어 있습니다. 그리고 18페이지 상단에 보면은 절대, 상대, 특별관리지구 등을 지정하고 나서 그 이외의 토지중에 농경지, 기존 시가지 등을 제외한 토지를 그 개발 대상지로 배치시키는 방법밖에 없다고 본다. 그래서 이 세가지만이 김변호사님으로서 이것을 하면서 고심했던 부분이 아닌가 저는 그렇게 생각이 됩니다마는 서로 모순되는 주장이라서 어떻게 하면은 여기서 17페이지에는 도의회가 동의를 해서는 안된다. 그렇게 나와있고, 11페이지는 법에 위법이 없고 그것이 개발해야 되는 것이라면 도의회는 손대지 말아야 된다. 또 18페이에 보면 절대, 상대, 특별관리지구를 빼고나서 개발대상지를 배치시켜야 되겠다하는 이런 얘기들이 제가 해석이 잘 안돼서 그럽니다.
○ 변호사 김승석 : 예, 제가 말씀을 드리겠습니다. 우선 우리 헌법상 국민의 재산권 행사를 제한할려면 법률에 규정을 해야 됩니다. 법률에 규정을 하는 경우에도 재산권 행사에 본질적인 것은 침해할 수는 없습니다. 이것이 바로 비례의 원칙입니다. 헌법상 말하면. 침해를 해도 최소한 정도를 해야지 공익목적과 어떤 공용수용을 위해서 개인의 토지를 수용을 하는 경우에도 공공목적에 필요한 최소한도의 범위에서만 토지수용을 해야지 공익의 목적을 넘어서 과잉하게 토지수용을 해가지고 국민의 재산권 행사를 침해하지 말라는 뜻입니다. 이게 최소침해 가능성의 원칙, 또는 바꿔 말하면 과잉금지의 원칙입니다. 절대, 상대보전지역에 관한 동의권을 행사 하면서 도지사가 그지역 지구지정을 과소하게 하는 경우도 있을 것이고 과대하게 하는 경우도 있습니다. 이런 경우에 도지사가 지정한 절대보전지역, 상대보전지역에 들어가는 범주가 너무 지나치게 들어갔다. 지나치게 들어갔다는 것은 물론 면밀히 과학적인 조사하고 기초 조사를 해봐야 되겠죠. 그러나 이런 경우에 너무 지나치다. 이것은 도민의 재산권 행사를 하는데 너무 제약적인 요소가 된다. 이런 경우는 헌법에 규정된 과잉금지 원칙에 위배되니까 이런 경우에는 도의회에서 동의권을 행사하는데 규제를 해야된다. 이런 취지로 말씀을 드리는 것이고 두번째로 17페이지에 환경관리지역 기능을 고려해서 절대, 상대보전이나 특별관리 지구에 해당하는 곳에는 아무리 토지수요가 급증하더라도 관광개발지구로 지정해서는 아니된다 하는 말씀은 우리가 제주도 개발특별법 제20조 절대보전지역에 의하면 절대보전지역은 어떤 경우에 이렇게 절대보전지역으로 지정해야 되느냐 하면 제20조 1항 1호에 보면 한라산, 기생 화산, 계곡, 하천, 호수, 폭포등 자연경관이 뛰어난 지역, 수자원 및 문화재의 보호를 위해 필요한 지역, 또는 야생동물의 서식처, 이렇게 여기에 열거해 놨습니다. 그럼 만약에 기생 화산이 있고, 계곡이 있고, 폭포가 있는 자연경관이 뛰어난 지역에 제주도에서 관광개발지구로 지정을 하겠다해서 종합개발계획에 올려놨다 이겁니다. 과연 이게 법 제20조 절대보전지역 제1항의 취지에 이게 과연 타당한 것인가 하는 말입니다. 그리고 자연림 지역에도 생태학 적으로 중요한 지역은, 제주도에서 말하면 비자림일 것입니다 예를 들어서. 비자림이 현재 문화재 보호법에 의해서 보전된다든지 해가지고 비자림에 보호지역으로 해서 책정된 그 구역내에서 바로 인접을 해서 거기에 바로 관광개발지구로 지정을 한다면 과연 이런 개발 지구지정이 타당한 것인가. 그 말은 제가 바꿔 말하면 그런 자연림 지역의 옆에 관광지구로 지정을 한다고 하게되면 관광지구로 찾아오는 사람들만이 아니고 교통량으로 인한 매연, 생활하수, 폐기물들이 우리 눈에 보이지않게 자연림 지역에 바로 영향을 미친다는 겁니다. 직접적으로 영향을 안줘도 간접적으로 영향을 미친다는 것입니다. 그럼 관광지구로 지정하는 경우에도 비자림 바로 옆에서 지정할 것이 아니라 비자림과 관광지구안에 어느 정도 완충지역을 두어서 조금 떨어진 곳에 관광지구를 지정해야지 그렇게 자연림 바로 옆에 가서 관광숙박 지구같은 것을 지정하면 모법에 지정된 절대보전지역이라든가 환경보호기능에 위배가 된다는 말씀입니다. 그리고 예를 들어서 경관이 아주 뛰어난 어떤 지역의 일부를 관광지구로 지정한다. 이것도 좀 곤란하다는 입장입니다. 이것은 바로 자연의 일부 경관이 뛰어난, 월라봉을 예로 듭시다. 화순항 옆에 있는 월라봉 지역을 예를 들면 그 월라봉 지역에 경관이 뛰어난 단위 지역이 있습니다. 이러한 지역을 관광지구로 지정을 해서 거기에 관광시설을 한다면 이것은 절대보전지역의 규정인 제20조 1항의 취지에 위배된다는 것입니다. 만약에 관광시설지구로 지정을 할려면 월라봉을 지정할 것이 아니고 월라봉 옆의 군산지역에 있는 아랫마을 같은 경관에 영향을 덜미치고 거기에서 벗어난 지역에 가서 관광지구로 지정을 해야지 월라봉 자체에 거기서 관광시설 지구로 지정을 해서 여러가지 시설 설치를 할 가 없다는 것입니다.
제가 말씀드리는 것은. 그리고 18페이지에 자연환경 기본방침을 존중하고 절대, 상대, 특별관리지역 규정에 의해 이런 절대, 상대보전지역, 특별관리지구를 지정하고 난 다음에그 외의 토지중에서 농경지나 기존시설을 제외한 지역에서 개발대상지를 배치시키는 방법을 해야된다는 말씀은 바로 제가 말씀드린 바와 같습니다. 개발지구를 관광개발지역만이 아니고 기타개발지구를 선택하는 경우에 제20조 1항이나 21조 상대보전지역등 이런 지역에는 가능한 한 피하라는 것입니다. 이것은 이 법 취지가 20조나 21조가 개발에 관한 것보다 20조, 21조가 더욱더 상위규정이라고 보기때문입니다. 따라서 한라산국립공원지역에서 국립공원 지역에 일부 입구라든가 이런 지역에서 관광위락지구로 지정을 해서 우리 생태계, 또는 자연환경에 영향을 미치는 그러한 개발방법을 채택해서는 아니된다는 그런 뜻입니다.
○ 김창구 위원 : 예, 마치겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 감사합니다. 다음...
○ 이영길 위원 : 제가 질의를 좀 하겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 이영길 위원님 말씀하세요.
○ 이영길 위원 : 제주도 개발특별법이 처음에는 제주도민의 의사와 관계없이 중앙 정부에 의해서 시작된 것은 틀림없습니다. 제주도가 제주도를 개발함에 있어서 국가사업 계획의 일환으로서 시작되었습니다. 그런데 아까 김승석 변호사님께서 관절이라는 것을 비유하면서 개발에 대해서 해야될 곳과 안해야될 곳을 분명히 해야 된다고 했는데 제주도는 지금 이것을 개발법을 만들어 놓고 통과된, 또 종합개발계획을 수립하고 있는 그러한 처지고, 우선 순위에 매김이 소홀히 되어있지 않느냐? 왜냐하면 그것이 제주도 개발에 대해서 중요한 이슈가 된다면 제주도에 대해서 여러가지 과학적 진단이 필요하다. 그런 연후에 개발할 것과 개발하지 말아야 될 것을 분명히 알고서 이것을 해야된다. 그러나 장기적인 것이 아니고 단기적으로 개발계획을 해 놓고 있습니다. 못해야 1년 사이에 제주도를 온통 개발하겠다 해서 법적시한, 그래서 도에 관계된 사람들을 보면 이러한 기초과학적 진단에 대해서는 상당히 외면합니다. 이제야 조금씩 인식하고있습니다. 제주도 지하수 문제같은 것을 해서 3월달에 용역에 의한 여러가지 결과가 나온다 이렇게 하는데 지금 도에 이러한 지하수에 대한 정책이 하나도 없습니다.
이것을 하는데 있어서 제주도 개발을 하는데 행정관리들이 이런데에서 어떠한 견해를 갖고 있고 지금부터 그러한 기초적인 행정력을 짜임새있게 해나가느냐 이런것들이 전혀 없습니다. 이런게 상당히 문제입니다. 그리고 지하수 문제에 대해서 조례에는 공개념적 차원이 하나도 들어가있지 않습니다. 그냥 돈만 내면 마음대로 반출할 수 있게끔 되어있습니다. 지하수를 마음대로 써버리면 나중에 지하수 문제에 자연균형이 깨졌을 때는 누가 책임을 집니까?
이러한 문제에 대해서 조례에 내용이 들어가있지 않습니다. 공개념적 차원에 의해서 이것이 관리가 되어야 된다하는 것을 우리가 지적하지 않을 수 없습니다. 이것은 상당히 중요한 문제이기 때문에 아까 김변호사님께서도 얘기했지만 공개념적 차원에 조례, 법, 시행령, 이런것이 나와야 된다. 이 문제에 대해서 생명수와 마찬가지이기 때문에 이것이 만일에 고갈되거나 자연의 균형이 깨졌을 경우에 회복이 안되는 겁니다. 염수의 침범이라든지 지하수의 오염문제라든지 이런것을 규제하고 또 어느 정도 지하수를 팔아먹지 말아야, 이것을 확실한 과학적 기초의 진단에 의해서 자연의 균형을 유지할 수 있는 그러한 범위내에서 지하수를 사용해야 되는데 이렇지않고 있습니다. 여기서는 그것을 팔아먹자는 식이에요. 우리나라에서는 외국가서 물도 수입하고 여러가지 그러한 것을 해서 우리나라 지하수가 심각하게 오염되어있지 않느냐하는 것을 지금 실증하고 있는 겁니다. 이런 문제에 대해서 제주도 지하수 보전적 차원에서 어떠한 법적장치가 결여되어있다. 이렇게 볼 수가 있습니다. 이런것에 대해서 조례자체가, 시행령 자체에도 문제가 있지않느냐 공개념적 차원에서?
○ 변호사 김승석 : 이영길 위원님 질문에 답변을 해 드리겠습니다. 좋은 질문이십니다. 우선 종합개발계획을 수립할려면 제주도의 환경에 대한 과학적인 기초조사가 선행되어야 된다는 것은 좋은 말씀입니다. 과거에는 그런 과학적인 기초조사가 없이 제주도 개발계획이 시행 되었기 때문에 많은 문제가 나왔었습니다. 과학적인 기초조사가 1, 2년의 기간동안에 이루어질 수도 없는 것이고 수년이 걸려서 이루어져야 되는 그러한 조사인데 지금 종합개발계획 수립은 목전에 와있고 과연 그런 과학적인 기초조사 위에서 종합개발계획이 만들어졌느냐에 대해서도 의문이 갑니다. 제가 들은 바에 의하면 미국의 `벡텔사'라고 이런 곳에서는 이미 제주도에 대한 과학적인 기초조사를 받고 있는 그런 자료가 있다는 말을 언뜻 들었습니다.
가능한한 외국기업같은데서 조사해놓은 기초자료를 이용할 수 있다면 좋은 방법이라고 생각이 됩니다. 특히 최근에, 작년에 도에서 제주도 수자원에 대해서 용역을 조사의뢰해서 지금 조사결과가 나올 것으로 보고있습니다. 지금 제주도 개발특별법의 지하수 규정은 단적으로 말해서 미시적이고 단발적인 방법입니다. `이용하지 말라, 이용하는 경우에도 규제를 하겠다'하는 것이지 종합적으로 제주도 수자원을 관리하기 위한 관리규정은 아닙니다. 그래서 저도 그런 생각을 해봤습니다. 사람이 많으면 물을 많이 사용하게 됩니다. 그리고 관광지도 대규모 관광단지를 만든다면, 최소한도 중문관광단지 같은 단지를 하나 만들려고 하면 그에 따른 이 문제를 해결할 수 있는 방안이 제시되어야 됩니다. 그럼 물을 어떻게 끌어쓰느냐가 상당히 중요합니다. 그래서 그런 생각을 해봤습니다. 제동목장의 지하수를 저도 봤습니다마는 지하수를 파서 저수지처럼 만들어놓은 물탱크가 있었습니다. 만약에 제동목장같은데서 그 물이 있기때문에, 물이라는 아주 좋은 이점이 있기 때문에 거기를 관광 단지를 만든다했을 적에 우선 경제적으로 접근하기가 쉽습니다. 물이 있기 때문에. 그리고 개인 사유지로서 많은 땅을 갖고 있기 때문에 여러가지 개발할 수 있는 용이한 요소들이 많이 있는데 만약에 거기서 개발을 함으로서 물을 건드려서 동부지역 일부의 지하수를 고갈시키는 그러한 문제가 생겼다면 이것은 큰 문제죠. 이런 경우에 그 쪽을 관광지구로 지정하는데는 삼가해야 될 것이 아니냐하는 생각입니다. 그래서 관광지구 지정을 법적으로 제약할 수 있는 방법은 제20조 1항 2호 수자원 보호지역으로 지정하는 방법밖에 없습니다. 지하수 매장율이 아주 많은 지역은 관광지구로 개발하지말고 그 인접지역을 관광지로 개발해서 그 물을 조금 끌어쓰는 방법을 선택하든가, 이런 방법 아니면 현재로서는 이 물 문제는 거시적인 입장에서 물이용 문제를 제어할 방법은 이 법에 없다고 생각이 됩니다. 수자원 보호지역으로 지정하는 방법밖에 없지않느냐 하는 생각입니다.
○ 이영길 위원 : 예, 마치겠습니다.
○ 김영훈 위원 : 제가 좀 말씀하겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 말씀하세요.
○ 김영훈 위원 : 김영훈 위원입니다. 역시 재산권 행사문제와 관련한 겁니다. 이 자리가 김 변호사님을 모시고 특별법 시행조례에 대한 의견을 듣는 자리이기 때문에 어떤 추궁을 하거나 무슨 문제를 제기하거나 그런 것은 아닙니다. 다만 제주도 주민이 갖고있는 토지매각에 소유주가 있는데 이 소유주에 대한 재산권 행사문제입니다. 도지사가 도의회에 동의를 얻어서 절대보전 지역이나 상대보전지역을 지정을 할 때 엄청난 파문이 또한번 예상은 됩니다. 이게 국유지라든지 국공유지라고 하면 지구지정을 별것을 하더라도 무슨 문제가 있겠습니까? 그러나 사유지, 개인의 사유지를 지정하는 문제가 들어간단 말입니다. 짐은 어쩌면 도의회에 떠맡겨지는 겁니다. 어떤지역을 어떻게 보전지역으로 하겠다. 절대보전지역으로 하겠다. 상대보전지역 으로 하겠다. 그랬을 때 도지사는 우리한테 동의만 요구를 합니다. 우리가 안된다 해버리면 문제가 아니겠습니다마는 어떻든 동의절차가 있어 동의가 됐을 때 단 한 평의 땅이라도 우리 원주민의 땅이 들어가는 수가 있습니다. 이 땅에 대해서 사실은 지역안으로 편입되는 개인의 사유지 재산이야말로 진짜 헌법에 보장된, 물론 헌법에 보장되더라도 공익을 위해서라면 한다고 하지만, 잘알고 계시겠습니다마는 그린벨트 같은게 그렇습니다. 지난 20년 동안 제주시 전체 면적의 약 33%를 묶어놨다 이겁니다. 20년 동안 정부가 해준 것은 하나도 없다 이겁니다. 그 안에 있는 사람 결국은 재산권 행사를 못하도록 하고는, 지금 조금씩 간헐적으로 완화시켜 주고 특별법에서도 그렇고 앞으로 정부에서, 건설부에서 조치하는 것도 그렇다 이겁니다.
그래서 우리가 토지소유자에 반해서 절대, 상대보전지역으로 지정하는 경우에는 분명히 김 변호사님도 사익과 공익, 개발사업자와 비개발 사업자간에 첨예한 대립이 예상된다는 것을 지적을 하셨습니다. 그러나 물론 이것을 해소하기 위해서 원주민에게는 순기능적인 면, 특별법에 의한 순기능적인 면, 종합개발계획에 의한 순기능적인 면, 그래서 개발의 성과를 주민에게 환원시키기 위한 방안을 여러가지 조치를 하고있습니다. 원주민 우선 고용의 문제 라든지 농어촌 소득원개발 문제등을 제시는 하고있습니다. 실지 거기에 대해서 동의를 안했을 때는 그 문제를 어떻게 해결해 나갈 것이냐 하는 우려가 있기 때문에 변호사님께 한번 여쭤보는 겁니다.
○ 변호사 김승석 : 저도 제주도 토지소유 실태에 관해서는 정확한 정보를 갖고 있지는 않습니다.
다만 자연환경이 수려한 곳이라든가 경관이 아름다운 곳에는 주로 외지인들이 많은 땅을 소유하고 있는 것으로 들었습니다. 결국 이 법 취지에 따르면 절대보전지역, 상대보전지역이 있습니다마는 그렇게 자연환경이 수려하고 경관이 뛰어난 지역은 이 법에 의하면 절대보전 지역, 상대보전지역으로 지정될 가능성이 많습니다. 또 그러한 지역의 토지소유주들이 외지인이 많고 오히려 자투리 땅이라든가 1, 2정보 미만의 토지소유자들이 지역주민이라면 재산권 행사하는데 큰 영향을 미치지않지 않겠느냐 하는 생각입니다. 그외에 제가 특별히 더 생각해 본 적은 없습니다.
○ 김영훈 위원 : 예, 알겠습니다.
○ 변승호 위원 : 위원장님! 제가 좀 말씀을 하겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 변승호 위원님 말씀하십시오.
○ 변승호 위원 : 한가지만 여쭤보겠습니다. 질의로 생각하지 마시고 자문으로 생각을 하셔서,
상식을, 지식을 얻고자 하는 사항입니다. 지금까지 우리 제주도 개발은 특정지역 종합개발 촉진법에 관해서 중앙정부가 개입이 되고 개별법에 의해서 개발이 돼왔던 형태로 알고있습니다. 그런데 아까 변호사님께서도 좋은 지적을 해주셨는데 개발은, 지역의 3대 원칙을 들으시면서 개발하도록 이렇게 해야된다. 이것을 지키기 위해서 지금까지 여러가지 법률들을 배제하고 제주도의 특별법의 당위성을 변호사님께서 설명을 하시면서 중문관광단지를 예로 들으셨습니다. 그래서 중문관광단지가 관광진흥법에 의해서 허가가 되고 조성계획이 작성이 되어서 현재 계획에 의해서 사업이 진행되고 있고 앞으로 개발계획도 또한 방대하게 세워있는 것으로 알고있습니다. 그래서 제가 중문지역 출신이고 그에 대한 관심이 남다르기 때문에 이 부분에 대해서 법률적인 유권해석을 얻고자 하는 것입니다. 지금 1단계 계획은 이미 개발이 80 90% 되어있습니다마는 2단계 계획이 관광 진흥법에 의해서 교통부장관이 조성계획을 승인한 것으로 알고있습니다. 그럼 특별법에 의해서 조례가 제정이 되고 모법인 특별법이나 시행령이 공포가 되어있습니다. 국회에 통과가 되어 있는데 이에 대한 관광진흥법에 의해서 관광지 조성계획이 승인이 난 부분과 특별법에 의해서 상위법인 특별법이 시행되게 되면 어떤 어떤 역학관계가 있는지 이에 대해서 지식을 얻고자 합니다.
○ 변호사 김승석 : 제가 지난번에 모방송사에서 변위원님과 비슷한 질문을 받고 한번 생각을 해 봤습니다. 한국관광공사 측에서는 관광진흥법에 의해서 단지가 만들어지고 단지내에서 여러가지 개발사업이 이루어지고 있기 때문에 종전사업의 연계성은 있다. 연속성의 일환으로 이루어지는 것이니까 1단계 사업이든 2단계 사업이든 그 근거법인 관광진흥법에 의해서 개발을 해나가겠다는 그런 주장이었고 제가 평한 것은 특별법이 제정, 시행되고 있으니까 이것은 속지성 아닙니까? 제주도에서 이루어지는 모든 관광개발은 이 법에 적용받도록 되어있고 또 이것이 특별법이고 신법이라 이거죠. 구법보다 신법이 우선하고 일반법보다 특별법이 우선한다면 특별법에 있는 제규정의 적용을 받아야 된다. 이 법이 시행되는 '92년도 부터 봤을 적에는. 그럼 관광공사 측에서 주장하는 것은 법률상 맞지않다. 계획에 불과한 것이지 그것은. 그 계획의 근거는 관광진흥법 밖에 없는거 아닙니까? 관광진흥법에서 계획을 세워서 관광사업을 하라고만 해 놨지 관광사업에 질의 내용이 어떻다. 양적으로 어떻게 하라하고 구체적으로 컨트롤 않고 있습니다. 이런 관광사업에 질과 양에 어떤 식으로 되어야 된다는 것은 특별법에 규정이 되어 있기 때문에 특별법의 정신을 따라야 된다 이거죠. 그렇게 생각합니다.
○ 변승호 위원 : 예, 고맙습니다. 계속해서 한 가지만. 조례에 대해서, 조례시안이 나와있는데 조례에 대해서 변호사님의 견해를 얻고자 하는 사항이 있습니다. 제가 많이는 읽어보지 않았습니다마는 두차례쯤 조례시안에 대해서 읽어봤는데 도조례는 7조입니다. 그리고모법에는 9조가 되는데 계획의 폐지 내지 실효 및 피해구제에 대한 대책입니다. 그러면 도의 모법에 보게되면 도지사는 실시계획 또는 사업계획을 변경 또는 폐지할 경우 관련 주민의 재산상의 손실을 방지하기 위한 예방대책을 강구해야 된다고 이렇게 규정을 해뒀습니다. 그럼 예방대책이라고 하는 것은 애매모호하단 말입니다. 예방대책을 구체적으로 어떻게 얼마만큼 손해가 갔을 경우에는 어느 정도 보상을 해준다는 규정이 시행령이나 조례안에도 되어있지 않습니다. 그래서 이 조례에 보게되면 제일 마지막, 2항입니다. 2항에 의하여 재산상 손실이 예상되는 자는 열람기간 30일 이내에 그 구체적인 의견을 도지사에게 서면으로 제출한다고만 되어있습니다. 이랬을 경우에 상당히 앞으로 문제의 요소가 있다. 사실상으로 어떤 피해대상자가 있다고 그러면 어떤 법률에 의해서 어떻게 보상으로 해주어야 된다고 하는 이러한 확실한 명문규정이 있어야지, 이것은 모법이나 시행령이나 조례에 없습니다. 그런데 모법이나 시행령에 구체적인 것이 안나오더라도 조례에서 어떻게 보상으로 해주어야 된다고 하는 방법으로 문안을 만들수가 없는지 이에 대해서 여쭤보고자 합니다.
그리고 또 한가지 곁들여서, 이것은 참고 해주시고. 그 다음에 지난번에 변호사님한테도 전달이 되어서 자문을 얻은 바가 있습니다마는 본 법 12조, 임의적이고 선언적인 의미다. 이렇게 변호사님께서 저한테 설명을 해주셨는데 변호사님한테 이것은 협조나 자문을 얻고자 하는 사항입니다. 애초에 특별법 시한이 나왔을 때는 토지매도인에 대한 개발이익 환원 차원에서 지역주민들의 참여차원에서, 참여의 폭을 넓히는 차원에서 토지매도인에게는 획기적인 대책이 시안에는 마련이 되어있습니다. 그런데 중앙 국회에서 다루다보니까 이렇게 모법이 제정이 되어있는지 모르겠습니다마는 내용을 보게되면 도지사는 제11조의 규정에 의해서 개발 사업의 승인을 얻은 자로 하여금 개발사업에 필요한 토지를 매도한 자에 대해서 각 호에 원조를 강구하도록 권장할 수 있다. 이 권장이라고 하는 의미가 우리에게는 상당히 켕기는 문구다 이겁니다. `이것을 강구해야 된다.' 이렇게 놔도 될텐데 왜 권장해야 되는지 이것은 권장하면, 임의규정으로 해도 좋고 말아도 좋다. 그러면 토지를 수용할려고 하면 팔기 싫어도 주위 환경에 적응하기 위해서 팔 경우에 토산품 하나라도 자기가 하고자 한다고 하면 중앙부처나 허가권자는 권장해서 토산품이라도 하나 하게끔 만들어 달라고 하급 시행자에게 사정을 하게 하는 법이다 이겁니다. 이러한 이 법제정인데 이것을 우리 도의회 차원에서 중앙의 국회나 중앙 정부에 이것을 구체적으로 시행령도 만들어내게끔 하고 우리 도조례도 만들수 있게끔 해서 법 개정을 할 수 있게끔 되는지 안되는지 이것을 변호사님께 여쭤보고자 합니다.
○ 변호사 김승석 : 예, 말씀드리겠습니다. 우선 일반적으로 법에는 물론, 민법이라든가 형법처럼 법규정 자체로 국민에게 권리를 제한한다든가 의무를 부과하는 그런 법령이 있는가 하면 선언적 이고 훈시적인 규정이 있습니다. 헌법에 예를 들어서 우리가 인간다운 생활을 할 권리를 가진다는 인간은 존엄과 가치를 가진다는 규정들 이런것들도 직접적인 효력규정이라기 보다는 일종의 선언적 규정이라고 해석을 하고있습니다. 그럼 변위원님이 아까 질문을 하신 법 제9조, 계획을 폐지하거나 실효된 경우에 피해규제에 대한 예방대책을 강구하라 그랬는데 이런 규정은 쉽게 말해서 선언적이고 훈시적인 규정입니다. 이 법을 제가 기초했을 적에 이걸 예방대책을 하지 말고 손실배상을 하는 쪽으로 해서 직접적 효력규정으로 만들려고 했는데 중앙쪽에서는 우리나라 행정법규상 계획의 폐지나 실효로인한 경우에는 아직도 손실보상을 해주는 경우가 없다.
이것은 획기적인 새로운 제도이기 때문에 도저히 받아들일 수 없다 그래서 상당히 거부적인 그런 반응을 제가 받았습니다마는 그래서 이게 긍극적으로 선언적 훈시규정으로 바꿔버렸고 다만 절차적인 의미에서 시행규정과 도조례에 주민들이 계획의 실효나 폐지에 관해서 의견을 개진할 수 있는 그런 절차적 권리만 보장을 해주고 실질적인 원리라는 보상이 빼져버렸습니다.
보상이 빼져버린데 대해서는 저도 상당히 안타깝게 생각을 합니다마는 실정법이 이렇게 되어있는데 실정법에 위반되면서 조례에 보상규정을 삽입시킨다는 것은 법 논리적으로는 불가능한 생각입니다.
○ 변승호 위원 : 아까 설명한 가운데에서 조금 의문나는 것이 있어가지고 그 부분에 대해서 여쭤보렵니다. 9조 시행령 3항에 보게되면 도지사는 제2항의 규정에 의한 변경승인을 함에 있어서 필요하다고 인정되는 경우에는 주민의 재산상에 손실을 방지하기 위한 예방대책을 강구할 것을 명할 수 있다고 이랬단 말입니다. 명할 수 있다고 하는 의미는 강제성이 있는 겁니다. 구속력이 있다. 이렇게 해석이 되어서 하위 조례인 도조례에서 강력하게 부각을 시켜가지고 할 수 있지않느냐 하는 생각도 들어지기 때문에 여쭤보는 겁니다. 강구하는 것을 명할 수 있다고 하는 시행령에 명시가 되어있다 말입니다. 그럼 강구를 명한다 그러면 명을 받은 사람은 틀림없이 의무를 이행을 해야 될 게 아닙니까. 명을 받은 자는? 그렇게 되면 도조례로서 이것을 규정을 할 수가 있지않느냐 이렇게 저는 잘모르겠습니다마는 그렇게 생각이 되기 때문에 가능하면 손실보상 문제를 가시화 시키고 명문화 시키기 위해서 우리는 노력하는 입장이기 때문에 말씀을 여쭈는 겁니다.
○ 변호사 김승석 : 그런데 변위원님 말씀대로 예방대책을 강구할 것을 명령한다는 것은 도지사의 명령이기 때문에 이 법에 의한 명령으로 볼 수 있습니다. 이 명령으로 보게 되면 명령을 이행하지 않는 경우에는 어떻게 할 것이냐? 어떤 제재를 가할 것이냐 하는 문제가 대두가 됩니다. 그런데 이것에 대해서 명령을 이행하지 않는 경우 도지사가 어떠한 권한을 행사할 수 있느냐...
○ 변승호 위원 : 됐습니다. 그것은 나중에...
○ 변호사 김승석 : 이 부분에 대해서는 일반적인 도지사의 명령에 대한 명령불리행 문제가 생깁니다. 그래서 거기에 관해서는,
○ 변승호 위원 : 처벌규정이 있습니까, 없습니까?
○ 변호사 김승석 : 처벌규정은 없는데요. 그 명령불리행에 대해서 제재조치를 가할 수 있다고 하는 생각이 됩니다. 행정명령 불리행에 관해서는.
○ 변승호 위원 : 이것을 행정명령으로 봅니까?
○ 변호사 김승석 : 예, 이것도 행정명령으로 볼 수가 있죠. 명령을 할 수 있기 때문에. 이 법에 의한 명령이니까.
○ 변승호 위원 : 예, 알겠습니다.
○ 변호사 김승석 : 그 다음에 12조에 관해서는 저도 지금 변위원님 질문을 받고 처음으로 이것이 생각이 납니다마는 법 12조에는 토지매도인에 대한 지원규정이 되어있었는데 시행령이나 조례에 아무런 규정이 없는 것을 처음으로 저도 오늘 발견했습니다. 이것을 구체화하기 위해서 도조례 에서 새로이 도의회에서 이 부분에 대해서 검토를 하시는 게 좋을 것 같습니다.
○ 변승호 위원 : 도조례의 위임사항이 아니더라도 도조례를 검토할 수가 있습니까?
○ 변호사 김승석 : 예, 이것을 구체화하기 위해서, 실시하기 위해서 도조례로 구체화 할 수가 있습니다.
○ 변승호 위원 : 그렇습니까. 감사합니다.
○ 한성담 위원 : 제가...
○ 위원장 양금석 : 잠깐요. 제가 한 말씀드리겠습니다. 시간 제한없이 질문을 하도록 했으면 좋겠습니다마는 사정에 의해서 이미 한 분에게 두 시간씩 시간을 제한하도록 되어있습니다. 시간이 거의 되고있기 때문에, 한성담 위원님 질문을 하시되 간단하게 해주셨으면 고맙겠습니다.
○ 한성담 위원 : 예, 알겠습니다. 김승석 변호사님, 시간관계로 공식석상이기 때문에 제가 하나 개인적으로 부탁을 드리겠습니다. 오늘 특별법 시행령 및 조례안에 대해서 개인적으로 가지고 있는 수정안에 대한 견해를 우리 김승석 변호사님하고 교환했으면 좋겠는데 시간관계로 개인적으로 협조를 요청하겠습니다. 응해줄 수 있습니까?
○ 변호사 김승석 : 예, 서면으로, 또는 구두로 언제든지 의문나실 때는 출석을 하든지 또는 인편을 통해서든 언제든지 질문에 응해드리겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 고맙습니다.
○ 한성담 위원 : 예, 감사합니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 대단히 죄송합니다. 시간 관계로 김승석 변호사님에 대한 질문을 마치도록 하겠습니다.
김승석 변호사님 정말 수고하셨습니다.
○ 변호사 김승석 : 예, 감사합니다.
(일동박수)
○ 위원장 양금석 : 그럼 다음 진행을 위해서 10분간 16시까지 정회를 하고자 합니다. 정회를 선포합니다.
(의사봉 3타)
(15시52분 정회)
(16시07분 속개)
○ 위원장 양금석 : 좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 회의를 속개하겠습니다.
(의사봉 3타)
그럼 다음은 윤양수 교수님으로 부터 특별법 시행조례안에 대한 배경설명을 청취하도록 하겠습니다. 오늘 특별법 시행조례안에 대한 배경설명을 하시기 위하여 바쁘심에도 불구하고 이 자리에 나와주신 윤양수 교수님께 위원회를 대표하여 진심으로 감사를 드립니다.
그럼 윤양수 교수님께서는 나오셔서 설명을 하여주시기 바랍니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 안녕하십니까? 제주대학교 법학과에 근무하는 윤양수입니다.
우선 별로 많이 알지도 못하는 저를 이 자리에 불러주셔서 저의 생각의 일단을 말씀드릴 수 있는 영광된 기회를 주신데 대하여 감사를 드립니다.
그리고 먼저 양해를 구하고 싶은 것은 오늘 이 자리는 특별법 시행조례안의 배경설명을 듣는 그런 자리로 알려져 있습니다. 그런데 특별법의 제정취지라든지 배경설명에 대해서는 앞에 말씀하신 김승석 변호사님이 충분히 말씀을 드린 것으로 생각을 합니다. 그래서 저는 오늘 이 자리에서 특별법 배경설명이 아니라 특별법에 내재되어 있는 문제등 특별법의 시행조례에 내재된 문제점이나 미비점 이런것을 말씀드리고자 하는데요. 위원장님 어떻습니까? 그렇게 해도 괜찮겠습니까?
○ 위원장 양금석 : 예. 앉아서 말씀하세요.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 예, 감사합니다. 저는 당초 이 자리에 나오면서 여러 위원님들이 저한테 배경설명 혹은 특별법이나 시행조례안의 취지를 설명해 줄 것을 요구하는데 제가 이 조례안 어떤 문제점이나 미비점을 지적을 하게되면 이게 동문서답격이 되지않을까해서 마음 속으로는 조금 걱정을 하면서 나왔습니다. 그러나 아까 위원장님이 그 점에 대해서는 저한테 흔쾌히 승인을 해주셨기 때문에 가벼운 마음으로 제가 말씀을 드리겠습니다.
그럼 앉아서 말씀을 드리겠습니다.
특별법 시행조례안에 관해서 살피기 전에 이 시행조례안의 모법이 되고있는 특별법에 대해서 잠깐 말씀을 드리겠습니다. 사실 우리 제주도 개발특별법은 1990연, 그리고 1991년 2년간에 걸쳐서 제주도에서 최대의 지역현안이었습니다. 그리고 이 특별법을 둘러싸고 제주도 지역 사회에서는 상당한 논쟁과 사회적 갈등이 야기되었던 것이 사실인 것입니다. 왜 그동안 특별법에 관해서 제주사회에서 그런 논쟁이나 갈등이 야기되었는지 한번 생각해 보는 것도 의의가 있는 것으로 생각이 되어집니다. 여러분들이 알다시피 1990연에 제주도 개발특별조치 법안이라고 해서 제주안, 국회 중앙안, 이 중앙안은 건설부안이라고 불려지는 것입니다.
그리고 국회의원 보좌관안 이렇게 세개의 법안이 공표된 바있고, '91년 5월에는 소위 기초 소위원회에서 성안한 제주도 개발특별법안이 공표된 바가 있습니다. 이 기초 소위원회안은 5월에 공표된 후에 10여차례에 걸쳐서 수정안이 또 보도되었습니다. 그런데 이러한 여러가지 제주도 개발특별법 혹은 특조법안들에 여러가지 문제조항들이 있었습니다. 그러한 것은 여러 위원님들이 어느정도 짐작을 하실 줄 믿습니다마는 제가 볼때 그 중에서 가장 중요한 문제가 무엇이 있느냐? 두 가지로 생각을 합니다. 첫째는 특별법안에서는 부칙에 이런 것이 있었습니다. 즉 1992년 부터 시행하는 제2차 제주도 종합개발계획을 이 법에 의한 최초의 기본 계획으로 본다. 이러한 규정이 있었구요. 또 하나는 특별법에 의한 개발사업을 시행을 하면서는 소위 국토이용관리법상의 용도지역 지구제를 적용하지 아니하는 이런 내용이 들어 있었습니다. 그 외에 다른 문제조항이 있었습니다마는 제가 볼때는 이 두가지가 가장 큰 문제조항이라고 생각을 합니다. 왜냐? 제2차 제주도 종합개발계획을 이 특별법에 의한 최초의 개발계획으로 본다는 이런 부칙조항을 인정해 버린다고 하면 그 당시에 국토개발 연구원이 용역을 받아서 성안하고 있었던 제2차 제주도 종합개발계획, 이것이 1992년 부터 1996년까지 시행할 그런 계획이었던 것입니다. 그런데 그것을 특별법에 의한 최초의 개발 계획을 인정하면 결국은 제2차 종합개발계획의 시행종료기인 1996년에 가서야 비로서 특별법에 의한 소위 새로운 제주도 종합개발계획을 수립할 수 있지, 그 전에는 특별법이 만들어져도 특별법에 의한 종합개발계획을 도민의 의사에 기초해서 수립하는 것이 사실상 어려워 진다는 것입니다. 그럼 이것은 뭡니까? 주민의 주체개발이다 이렇게 특별법 제정취지에서 강조를 하고 있지만 부칙조항에, 이것을 그 당시 부칙조항에 있었던 부칙조항을 인정해 버린다면 '96년까지는 도민 의사에 기초한 종합개발계획이 수립을 해 볼 수 있는 기회마저 봉쇄당하는 격이 되는 겁니다. 두번째의 문제조항으로 제가 생각하는 국토이용관리법상에 용도지역 지구지정의 적용배제 문제입니다. 여러분들도 잘아실 겁니다. 우리 국민, 혹은 도민들이 토지를 이용하는 경우에는 여러가지 무슨 지역, 예컨대 경지지역이다. 혹은 산림보전지역이다.
혹은 자연환경보전지역이다. 혹은 녹지지역이다 등등 이런 지역, 혹은 지구 이러한 것에 의해서 상당한 제한을 받는 것입니다. 그런데 이러한 용도지역 지구제는 전국에 시행되고 있고, 외국에서도 소위 토지의 합리적 이용을 위해서는 이러한 제도의 시행이 필요하다고 해서 전반적으로 용도지역 지구제가 시행이 되고있는 것입니다. 그런데 제주도 개발특별법을 만들면서 이것을 적용하지 아니한다하는 것은 어떤 결과를 초래할 수 있느냐. 예컨대 중산간의 산림보전지역이 있습니다. 거기든 어디든 환경을 보전할 만한 이런 지역에라도 제2차 종합개발계획에서 관광시설을 할 것으로 결정만 해놓으면 얼마든지 할 수 있다는 얘기입니다. 이것은 뭡니까? 그러니까 과거에는 용도지역 지구제에 의해서 어떤 시설을 할 수 없게 되었던 그런 지역에다가 시설을 짓게 할 수 있다라고 하면 그 지역의 토지소유자 에게는 엄청난 불로소득이 돌아갑니다. 그러면서 결국 이 지역에 환경 이런 것은 훼손, 오염될 가능성이 많은 것입니다. 그래서 상당한 문제점을 내포한 것이라고 보지않을 수 없었던 것입니다. 그외 많은 문제조항들이 내포되었던 특별법안에 대해서 그 동안에 도내 각계각층의 지역주민들의 다양한 방법으로 특별법안을 비판하고 반대하는 이러한 주민운동을 전개함으로서 이 특별법안에 들어있었던 토지수용규정이라든가 혹은 토지강제매수규정, 이 토지강제매수규정이라는 것은 소위 선매입권 규정이라고 하는 것입니다. 안팔아주면 몇년 이하의 징역에 처한다든지 이러한 소위 독소조항들이 점차 줄어들었고 또 '91년 10월에는 제2차 종합개발계획과 특별법과의 연계고리가 단절되었습니다. 그리고 동년 11월에는 소위 국토이용관리법상의 용도지역 지구제의 적용배제규정까지 삭제시키는 이러한 단계에 이르렀다는 것은 우리가 모두 주지하는 사실인 것입니다. 지금 우리가 생각해보면 특별법안이 당초에 제2차 종합개발계획과 연계되고 제2차 종합개발계획이 도민들의 기대에 부응하는 내용으로 수립될 수 있을지에 대해서 많은 도민들이 의문을 가질때에 제주도 당국에서 제2차 종합개발계획의 최종안을 신속하게 도민들에게 공개하고 그 계획내용에 대해서 도민의 이해를 얻었더라면 제2차 종합개발 계획도 수용이 되고, 또 제주도 개발특별법의 위법문제도 쉽게 해결이 될 수 있을 것으로 생각이 되었더랬습니다. 그러나 여태껏 제2차 제주도 종합개발계획은 공개되지 않고있습니다. 그리고 제가 종전에 말씀드린 두가지 문제조항이 너무 오랫동안 시정되지 않음으로서 특별법을 둘러싼 지역사회적 갈등이 증폭돼진 것으로 볼 수가 있습니다. 당초 제2차 종합개발계획상의 관광개발은 효율적으로 추진하기 위한 의도를 가졌던 제주도 개발특별법이 그간에 도민저항으로 인해서 당초의 입법취지나 의도가 선회된 모습으로 만들어졌고, 또 얼마전에는 특별법 시행령이 제정 공포되었습니다. 그리고 이 즈음에 도의회에서 특별법 시행조례안을 심의하는 이런 단계에 이르게 된 것입니다.
그럼 제가 이제부터 특별법 시행조례안에 대해서 말씀을 드리겠는데요. 먼저 어떤 입장에서 말씀드릴 것인지 이점부터 말씀 올리겠습니다. 어떤 법안을 검토함에 있어서는 두가지 입장, 혹은 시각에서 거론해 볼 수가 있는 것입니다. 그 하나는 입법론적 관점, 혹은 입법론적 입장이고 다른 하나는 해석론적 입장, 또는 해석론적 관점인 것입니다. 입법론적 관점이나 혹은 입장은 뭐냐? 만일 제가 소위 입법을 하는 법률안 혹은 조례안 등 이런 것을 성안하는 그런입장에 있을 때는 이러이렇게 법안, 혹은 조례를 갖다고 만들고 싶다하는 그러한 취지에서 말씀드리는 것이 입법론적 관점이나 입장이라고 할 수 있겠습니다. 해석론적 입장과 관점은 뭐냐? 이미 성안된, 만들어진 법률이나 혹은 조례안등을 놓고서 문제점이나 미비점이나 이런 것을 검토해 보는 이런 입장이 바로 해석론적 관점인 것입니다. 이제 특별법 시행조례안을 검토함에 있어서 입법론적 관점에서 특별법의 문제점이나 혹은 특별법 시행령의 문제점, 미비점 이런 것을 지적하고 또 조례안에 대해서도 입법론적 관점에서 검토해 볼 수도 있겠습니다마는 그러한 논의의 실효성이 얼마나 있겠느냐 여기에 의문이 가지 않을 수는 없는 것입니다. 그래서 저는 이 자리에서 이 특별법 시행조례안을 검토함에 있어서는 이미 공포된 제주도개발특별법과 그 시행령의 규정범위내에서 살피는 것이 실제적으로 더 의미있는 일이 될 것이므로 해석론적 관점에서 시행조례안의 문제점을 주로 살펴보기로 하겠습니다.
조례는 법률이나 또는 그 시행령보다 하위법규인 것입니다. 따라서 조례는 그 상위법규인 법률이나 시행령에 저촉되는 위배되는 이런 내용을 정할 수가 없다는 것, 우리가 잘 알고 있습니다. 그러한 범위내에서 오늘 이 자리에서 논의되는 제주도개발특별법 시행조례안 내용중 에서 문제점이 있거나 또 개선할 필요가 있다고 여겨지는 사항들 중에서 비교적 중요한 것들을 몇 가지 지적해 보기로 하겠습니다. 지금부터는 도에서 제작한 제주도개발특별법 시행령 및 조례안이라고 하는 이런 책자가 있습니다. 위원님들께서 다 갖고 계신데요, 저희가 여러 위원님들께 드린 유인물 자료는 앞으로 제가 유인물 몇 페이지 이런 식으로 말씀을 드릴 거구요 이 책자를 보면서 말씀드릴 때는 책자 몇 페이지 이렇게 해서 말씀을 드리기로 하겠습니다. 그래서 책자 몇 페이지할 때는 위원님들이 이 책자의 해당 페이지를 펴서 내용을 검토해 봐 주시기 바랍니다. 우선 첫째, 조례안 제3조에 관해서 저의 의견을 말씀드리겠습니다.
책자 3페이지가 되겠습니다. 3페이지에 보면은 조례안 제3조라고 해서 "기초조사 계획서의 작성 등" 이렇게 돼있습니다. 이 규정은 특별법 제4조, 같은 페이지입니다마는 특별법 제4조에 보면은 기초조사라고 돼있고 내용이 이렇게 돼있습니다. "제주도지사, 시장 군수 또는 사업 시행자는 종합계획, 제8조의 규정에 의한 실시계획과 제11조의 규정에 의한 사업계획의 수립을 위하여 제주도조례가 정하는 바에 의하여 기초조사를 할 수 있다"이렇게 특별법 제4조에 돼 있는데 여기에 "도조례가 정하는 바에 의하여" 이렇게 돼있기 때문에 조례안 "제3조 (기초조사 계획서의 작성등)" 이런 타이틀이 붙은 조문이 만들어졌습니다. 그런데 조례안 제3조의 내용을 보면은 "법 제4조 제1항의 규정에 의하여 제주도지사, 시장 군수 또는 사업시행자가 기초조사를 하고자 하는 때에는 조사목적 조사대상지역 조사기간 조사방법 및 내용등이 포함된 기초조사 계획서를 작성하여야 한다" 이런 식으로 되어 있고요 그 내용 어디를 봐서 어떤 경우에는 꼭 기초조사를 해야 한다 이런 것이 없습니다. 다시말하면 기초조사를 반드시 해야 하는 경우가 명기돼 있지 않기 때문에 조례안 제3조가 경우에 따라서는 유명무실한 것이 될 수가 있다는 것입니다. 사실 이 기초조사는 대단히 중요한 의미를 지니고 있는 것입니다.
제주도종합개발계획 또는 그 종합개발계획을 구체적으로 시행하기 위한 실시계획, 이런 것이 도 당국에 의해서 혹은 시 군 당국에 의해서 수립되게 돼있습니다. 그런데 종합계획이나 실시계획은 지역실정, 지역의 여러가지 사정에 부합해야만 하는 것입니다. 지역실정, 지역사정에 부합하지 않고 만들어진 종합개발계획이나 실시계획은 여러가지 문제점을 내포할 수 있는 것입니다. 종합계획, 실시계획등은 지역실정에 부합되도록 할 필요가 있고 지역실정에 부합되도록 하기 위해서는 그 종합개발계획이나 실시계획을 수립함에 있어서는 사전에 기초조사를 할 필요가 있다 저희는 그렇게 생각을 합니다. 그래서 어떤 경우에는 반드시 기초조사를 하도록 조례안에서 명기를 해 놓는 것이 좋지 않겠느냐, 기초조사를 할 수도 있고 안할 수도 있고 이걸 임의적인 것으로 만들어버린다면 종합계획이나 실시계획이 지역실정에서 동떨어진 그런 내용을 담을 가능성도 있다는 것입니다. 그런데 참고로 16페이지를 봐주시기 바랍니다.
16페이지를 보면 조례안 제12조가 나오고요, 여기서 3호에 보면 "기초조사서 (기초조사 대상 사업인 경우)" 이렇게 적혀있습니다. 그러면 이런 규정까지 든다고 하면 기초조사 대상사업이 어떤 것이고 기초조사를 해야 할 경우가 어떤 경우인지를 조례안에서 분명히 명기를 해야 될 것인데 지금 이 조례안을 볼 때는 기초조사가 임의상으로 이렇게 돼있다는 것입니다.
그 다음 두번째 조례안 제4조 제1항을 보겠습니다. 이것은 4페이지에 나와있습니다.
여기에 "기초조사 사항"이라고 해서 "법 제4조 제2항의 규정에 의하여 종합계획 및 실시계획의 수립을 위한 기초조사에 포함되어야 할 사항은 다음 각호와 같다. 인구변동의 상황 및 추세, 산업별 인구의 구성현황, 토지의 이용현황, 교통망 및 교통량, 산업별 현황 및 발전추세...." 이렇게 여러가지가 기초조사 사항으로 정해져 있습니다. 이것은 앞에 말씀드린대로 기초조사를 해야 될 경우를 명기하지 않았으면서도 기초조사에는 이런 것이 조사돼야 된다, 그래서 이것도 실효성이 없는 것입니다마는 기초조사를 어떤 사항에 관해서 할 것인지를 규정할 바에는 토지 소유현황이라든가 혹은 어떤 계획이 시행될 지역 주민의 의견을 조사하는 것도 기초조사 사항에 포함이 돼야 할 걸로 생각이 되어집니다. 왜냐, 여러 위원님들이 잘 아시겠습니다마는 현재 우리 제주도 지역에서는 지역개발과 관련해서 주민주체개발, 혹은 개발이익의 지역환원, 이런 것이 상당히 중요한 문제로 부각이 되고 있는 것입니다. 그리고 또 간혹 지역개발 사업추진 과정에서 소위 개발분쟁이 야기되는 이런 경우도 있는 것입니다. 이런 소위 개발에의 주민참여 라든가 혹은 개발이익의 지역환원 혹은 개발분쟁의 방지를 도모하기 위해서는 어떻게 해야 하느냐, 도대체 그 개발사업이나 개발계획이 시행될 지역의 토지소유현황 이것이 어떤지를 어느정도 사전에 검토해 봄으로써 이런 지역에 개발사업이 추진될 때 개발리익이 어떻게 주민에게 또 얼마나 귀속이 될 수 있다, 개발분쟁이 얼마나 야기될 가능성이 있다 없다를 판단할 수가 있는 것입니다. 그래서 기초조사를 하게 되고 이럴 때에는 기초조사 사항으로서 소위 토지소유실태, 토지소유현황이라든가 개발사업이 시행될 지역의 주민의견, 이런 것도 조사사항에 포함이 돼야 된다고 저는 생각합니다.
그 다음 세번째로 조례안 제10조와 관련해서 말씀드리겠습니다.
이것은 책자 14페이지를 봐주시기 바랍니다. 지금 조례안 제10조의 제목이 "개발사업의 시행자" 라고 돼있습니다. 그리고 그 내용은 "특별법 제11조 제1항의 규정에서 정한'기타 농어민단체등' 은 다음 각호의 1과 같다." 즉, "협의농어민단체, 그리고 지방공기업법 제49조의 규정에 의한 지방공사, 기타 법인 단체 개인" 이것도 모두 기타 농어민단체의 개념에 포함시키는 이런 내용으로 구성이 돼있는데 여기엔 상당한 문제점이 있는 것으로 저희는 보아지는 것입니다. 왜냐, 이 특별법 제11조를 보십시오. 책자 14페이지에 나와있습니다. 11조 1항에 보면 "지방자치 단체 정부투자관리기본법에 의한 정부투자기관과 기타 농어민단체등 도조례로 정하는 자가 개발사업을 시행하고자 하는 경우에는 도지사의 승인을 얻어야 하며 국가가 개발사업을 시행하고자 하는 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다" 이렇게 돼있는데요, 그러니까 결국은 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 승인을 얻어서 하게 돼있는데 이 도지사의 개발 승인을 얻으면 어떻게 되느냐, 특별법 제15조를 볼 필요가 있습니다. 책자 38페이지에 있습니다. 38페이지에 보면 특별법 "제15조 인 허가등의 의제등" 이렇게 돼있습니다. 여기서 조문을 좀 읽어보면 "개발사업을 시행하고자 하는 자가 제11조의 규정에 의한 개발사업의 시행 승인을 얻거나 의견을 들은 경우에는 다음 각호의 허가 인가 지정 승인을 받은 것으로 본다" 이렇게 돼있는데 그 의제규정중에 이런 게 있습니다. 4호에서 "관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광지 및 관광단지의 지정, 동법 제24조의 규정에 의한 조성계획의 승인과 동법 제25조 제1항의 규정에 의한 조성사업의 시행허가" 이걸 다 받은 것으로 본다하는 그런 뜻인 겁니다.
그런데 소위 의제규정, 관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광지 및 관광단지의 지정이나 또 관광진흥법 제24조의 규정에 의한 조성계획의 승인 또, 동법 제25조의 규정에 의한 조성사업의 시행허가가 이루어지면 어떤 결과가 초래되느냐, 관광진흥법을 볼 필요가 있습니다.
관광진흥법 제24조를 보면 이렇게 돼있습니다. 이 24조도 소위 특별법 15조 1항 4호에서 의제되는 그런 규정인데요 "관광지 또는 관광단지를 관할하는 도지사는 조성계획을 작성하여 교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 할 때도 또한 같다. 다만, 관광단지인 경우에는 한국관광공사 또는 한국관광공사가 자본금의 전액을 출자한 법인이 조성계획을 작성하여 교통부장관의 승인을 얻을 수 있다" 24조는 소위 관광지 또는 관광단지의 조성계획을 작성하고 승인을 얻을 수 있는 자가 누구냐, 세가지입니다. 도지사, 한국관광공사, 한국관광공사 가 자본금의 전액을 출자한 법인 이 세가지가 관광진흥법에 의해서 관광단지 또는 관광지의 조성계획을 수립하고 교통부장관으로 부터 승인을 얻을 수 있는 자다하는 것입니다. 그리고 관광진흥법 25조를 보면 이렇게 돼있습니다. "조성계획을 시행하기 위한 사업은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 조성계획의 승인을 얻은 자(이하'사업 시행자'라 한다)가 행하되," 이렇게 돼있습니다. 그러니까 관광진흥법에서의 사업시행자는 관광단지 또는 관광지의 조성계획을 작성을 하고 또 교통부장관으로부터 그 승인을 얻은 자인 것입니다. 또 거기에 대상이 될 수 있는 자는 도지사, 한국관광공사 및 한국관광공사가 자본금의 전액을 출자한 법인 이 세가지로 돼있는데 이러한 자들이 소위 관광진흥법의 사업시행자로 돼있습니다. 이것은 25조에서 분명히 규정이 돼있고, 그 다음 관광진흥법 26조에 보면 조성 계획의 승인을 받은 자는 도시계획법이다 혹은 공유수면관리법이다 하천법이다 항만법이다 등등 여러 법률이 정한 각종 인가, 허가, 승인, 면허등을 받은 것을 의제하게 돼있고 그 다음에 관광진흥법 27조에서는 "사업시행자는 관광지의 조성계획을 수립하고 승인을 받은 자인 것입니다.
사업시행자는 조성된 토지, 개발된 관광시설 및 지원시설의 전부 또는 일부를 매각 또는 임대하거나 타인에게 위탁하여 경영하게 할 수 있다." 이렇게 돼있습니다. 중요한 게 뭐냐, 29조인 것입니다. 관광진흥법 29조를 보면 사업시행자는 역시 관광지 조성계획의 승인을 얻은 자인 것입니다. 사업시행자는 25조의 규정에 의한 조성사업의 시행에 필요한 토지와 다음 각호의 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다" 이렇게 돼있습니다. 그러니까 관광진흥법상 사업 시행자 즉, 관광단지 또는 관광지 조성계획의 승인을 받은 자는 그 관광지를 조성하기 위해서 필요한 토지등을 수용할 수 있게 돼있습니다. 이렇게 해서 특별법 제15조 1항의 4호에서 관광 진흥법 23조의 규정에 의한 관광지 및 관광단지의 지정 또는 관광진흥법 제24조의 규정에 의한 조성계획의 승인, 또 25조의 규정에 의한 조성사업의 시행허가, 이런 걸 다 받은 것으로 의제되는 게 뭐냐, 제주도개발특별법에 의해서 개발사업 시행 승인을 얻으면 이런 것까지 의제되게 돼있으니까 결국은 제주도개발특별법에 의해서 개발사업 시행승인을 얻을 수 있는 자는 개발사업의 내용에 따라서 그게 관광개발사업이다라고 하면 관광지 조성등에 필요한 토지등을 수용할 수 있게 되는 것입니다. 물론 이러한 것이 특별법을 성안하는 이런 과정에서 많이 수고한 분들의 본의는 아니었었다, 그런 취지로 이 법이 해석돼서는 안된다라고 혹시 다른 의견을 피력하실지 모르겠습니다. 그러나 이 법이란 것은 한번 만들어지고 공포되고 하면 이것은 어디서 해석하느냐, 궁극적으로 이런 규정에 의거해서 나에게 소위 토지수용권이 인정되는 것으로 볼 수 있다 그러니까 만일에 수용권을 인정해 주지 아니한다고 하면 행정소송을 제기하겠다, 이렇게 해서 고등법원에 대법원에 소를 제기할 수 있는 것이고 또 그런 경우에 여러가지 객관적인 법 규정에 의해서 그 자에게는 토지수용권이 인정된다 이런 해석이 얼마든지 가능한 것입니다.
그러니까 법안작성 과정에서 그런 의도가 아니었었다고 해도 객관적으로 성문화 돼있다라고 하면 상당한 위험요소를 내포한 것으로 보지 않을 수 없는 것입니다. 이런 점을 감안하면 조례안 10조 즉, 책자 14페이지가 되겠는데요, 소위 개발사업의 시행승인을 얻을 수 있는 자를 규정함에 있어서도 상당히 신중을 기해야 한다는 것입니다. 그런데 지금 우리가 보고 있는 조례안 제10조를 보면 그런 것이 별로 신중하게 고려돼 있지 아니합니다. 즉 조례안 10조의 첫머리에 보면 "11조 1항의 규정에서 정한 '기타 농어민 단체등'은 다음 각호의 1과 같다" 해서 여러가지가 있고 끝에 보면 "기타 법인 단체 개인" 이런 것도 다 기타 농어민 단체의 개념에 포함됨으로써 개발사업 내용에 따라서는 개인에게도 혹은 영리법인에게도 토지수용권등이 인정될 수가 있게 된다는 것입니다. 그러한 점을 충분히 감안해서 조례안 제10조의 내용을 구성해야만 할 것으로 보아집니다. 그 다음 네번째로 말씀드릴 사항은 조례안 제11조의 1항과 관련한 것입니다. 이것은 책자 15페이지를 보시면 되겠습니다. 조례안 제11조의 제목이 "개발 사업의 우선 승인등" 이렇게 돼있는데요, 그 내용은 이렇습니다. "법 제11조 제2항의 규정에 의하여 농어민단체에 우선적으로 사업시행승인을 할 수 있는 대상사업은 다음 각호의 1과 같다" 이렇게 돼있는데 이 근거규정 즉, 특별법 제11조 2항을 보면 이렇게 돼있습니다. "도지사는 개발사업을 시행하고자하는 농어민단체에 대해 도조례가 정하는 바에 의해 우선적으로 그 사업의 시행을 승인할 수 있다" 이렇게 돼있습니다. 그런데 이것과 유관해서 우리가 확인할 사항이 있습니다. 도대체 이 특별법에서 개발사업은 어떤 것으로 보고 있느냐 하는 것입니다.
책자 1페이지를 보면 특별법 제2조가 나옵니다. "정의"라고 돼있습니다. "이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다"해서 그 용어를 해설하는데 "첫째 '제주도종합개발계획'이라 함은" 이렇게 돼있고 그 다음 "두번째로 '개발사업'이라함은" 이렇게 돼있는데 그 내용은 이렇습니다. "'개발사업'이라함은 제주도종합개발계획에 의한 사업으로서 제3호의 규정에 의한 사업시행자가 행하는 사업을 말한다", 그러니까 이 특별법에서의 개발사업의 개념은 제주도종합개발계획에 의한 이런 사업으로 돼있습니다. 사업으로 돼있는데 조례안 11조를 보면 "법 제11조 제2항의 규정에 의하여 농어민단체에 우선적으로 사업시행승인을 할 수 있는 대상 사업은 다음 각호의 1과 같다. 법 제35조 제3항 각호의 규정에 의한 진흥계획에 포함된 사업, 법 제38조 규정에 의한 농어촌소득원 개발사업, 법 제39조 제2항 제2호의 규정에 의한 특별개발 우대사업...."이런 식으로 돼있습니다. 이것은 저의 생각으로는 근거규정인 즉 조례안 11조의 근거규정인 특별법 제11조 2항 규정하고 그 다음에 좀전에 우리가 살핀 개발사업의 개념에 관해서 규정한 제2조 제2호 규정과 부합되지 아니하는 그런 면이 있는 것이죠. 왜냐, 이 특별법에서는 종합개발계획에 관해서는 5조, 6조, 7조등에서 규정하고 있습니다. 종합개발 계획을 어떻게 수립한다, 어떻게 결정한다 등등을 5,6,7조에서 규정하고 있고 종합계획을 시행하기 위한 실시계획 이것은 제8조에서 규정하고 있습니다. 즉 각 시 군에서 종합개발계획 내용을 실시하기 위한 실시계획을 수립하도록 돼있는데 특별법의 제35조에서는 도지사가 종합계획과는 별도의 농림축수산업 진흥계획을 매 5년마다 수립하도록 돼있습니다. 그러니까 농림축수산업 진흥계획하고 특별법상의 종합계획 실시계획, 이것은 개념상 별개의 것으로 보지 않을 수 없는 것입니다. 그런데 특별법 제11조 2항에서 "도지사는 개발사업을 시행하고자 하는 농어민단체에 대해..." 그러니까 종합개발계획에 의한 개발사업을 시행하고자 하는 농어민단체에 대해 도조례가 정하는 바에 의해 우선적으로 그 사업의 시행을 승인할 수 있다 이렇게 돼있으니까 이 11조의 내용은 종합개발계획에 의한 사업으로서 농어민단체에게 우선적으로 시행승인할 수 있는 그러한 것들을 갖다가 써놔야 되는데 개념상 별개의 것인, 소위 진흥계획이다 혹은 농어촌 소득원개발사업이다 특별우대사업이다 하는 것들을 나열해 놔서 모법의 규정내용하고 부합되지 아니하는 그런 면이 있다고 저는 생각하고 있습니다.
그 다음에 다섯번째로 조례안 제13조와 관련해서 말씀드리겠습니다.
책자페이지로는 17페이지가 되겠습니다. 여기에 보면 "개발사업시행자 선정기준"이라고 해서 "법 제11조 제4항의 규정에 의한 개발사업시행자의 선정기준은 다음 각호와 같다." 이렇게 돼있고요 구체적인 내용으로는 "환경오염 및 경관훼손의 최소화, 사업계획의 타당성, 투자재원의 확보" 이런 내용으로 구성이 되고 있습니다. 그런데 이 조례안 제13조의 근거규정인 특별법 제33조, 여기서는 근거규정이라기 보다는 여기에 관련해서 13조가 어떠한 의미를 지니는 것인가 이 점을 확인하기 위해서 특별법 제33조를 한번 보기로 하겠습니다. 책자페이지로는 97페이지가 되겠습니다. 97페이지 보면 특별법 제33조가 적혀있는데 내용이 이렇습니다. "민간자본의 유치등" 이렇게 해서 "도지사 또는 시장 군수는 제6조의 규정에 의하여 종합계획이 결정된 경우에는 제7조의 규정에 의한 연도별 투자계획의 수립을 위하여 다음 각호의 사항을 내용으로 하는 민자 유치 추진계획을 작성하여야 한다" 여기서 민자유치 추진계획에 포함될 내용은 "민자유치 대상 사업의 범위, 민자유치의 지원에 관한 사항" 이렇게 돼있습니다. 그리고 그 2항에 보면 "제1항의 규정에 의한 계획을 작성한 도지사 또는 시장 군수는 도조례가 정하는 바에 의하여 이를 공고하고 개발사업에 참여하고자 하는 자에 대하여 설명회를 개최하여야 한다" 이렇게 되어 있습니다. 그러니까 종합계획이 결정되면 도지사, 시장 군수등은 민자유치 추진계획을 작성하게 돼있고 또 그 계획을 공고하고 개발사업에 참여하고자 하는 자에 대해서 설명회를 개최하게 돼있습니다. 그리고 특별법 제11조 제4항을 보기로 하겠습니다. 책자 15페이지가 되겠습니다.
여기 15페이지에 보면 특별법 제11조 제4항에 이런 내용이 있습니다. "제3항의 규정에 의하여 사업계획 및 투자계획을 제출받은 도지사는 사업계획 및 투자계획을 제출한 자의 투자 타당성등 도조례가 정하는 선정기준을 참작하여 적합하다고 인정하는 경우에는 그 사업의 시행을 승인하여야 한다" 그러니까 지금 이 몇 가지 조문을 연관시켜서 생각하면 종합계획이 결정됐다,
그러면 민자유치 추진계획을 수립하게 되고 그 내용에는 민자유치 지원하는 이런 것도 그 계획에 포함을 시키도록 돼있고 또 사업을 시행하고자 하는 자로부터 사업계획이나 투자계획을 제출받아서 일정한 요건을 구비하면 그 사업의 시행을 도지사가 아니할 수 없게 되는 것입니다.
이러한 것은 도지사등이 제주지역 개발사업에 필요한 민간자본을 적극 유치하고 지원해야 하며 일정한 형식적 요건이 구비됐을 적에 개발사업을 승인하지 않을 수 없도록 하고 있기 때문에 이러한 법 구조는 장차 관계 당국에 의해서 그 소재를 가리지 않고 적극 유치되는 민간자본이 도내의 관광개발을 주도함으로써 앞으로 예상되는 여러가지 문제점 즉, 현재의 지역여건상 주민소외개발이라든가 혹은 개발리익 역외유출이라든가 환경오염이라든가 하는 이런 예상되는 소위 부작용적 문제점을 더욱 심화시킬 가능성이 있는 것으로 그렇게 보아지는 것입니다.
이러한 법구조에서는 개발사업 시행자를 선정하는 기준이 대단히 중요한 의미를 지니게 되는데 그 기준을 정하고 있는 것이 바로 조례안 제13조인 것입니다. 13조인데 이 13조를 어떻게 구성할 것이냐, 정말 여러 위원님들이 평소에 주민주체개발이라든가 개발이익 역외유출문제 이런 것을 어떻게 하면 해결할 수 있는지 많이 생각을 하고 계실 줄 믿습니다. 그러한 것들을 충분히 특별법 시행조례안 제11조의 내용에 반영해야지 지금 여기 성안되어진 이러한 것은 너무나 추상적이고 막연한 것입니다. 그래서 11조의 내용을 신중하게 검토해서 그 내용을 보다 구체적으로 명기하는 것이 바람직하다라고 저는 생각을 하고 있습니다.
다음에 여섯번째로 말씀드릴 사항은 조례안 제21조의 1항과 관련해서입니다. 책자페이지로는 27페이지가 되겠습니다. 27페이지를 보면 조례안 21조에서 1항에 이렇게 돼있습니다.
"영 제8조 제7항의 규정에 의한 환경영향평가서의 작성방법 및 기재사항등에 관하여는 도지사가 따로 정한다" 이렇게 돼있는데 환경영향평가서의 기재사항이라고 하는 것은 곧 환경영향평가 항목이라고도 볼 수 있는 것입니다. 그런데 환경영향평가를 하도록 하는데 어떠한 사항에 관해서 중점적으로 환경영향평가를 하도록 할 것이냐, 조례에서 규정하는 것이 좋다고 저는 생각을 합니다. 그래서 중점 평가항목을 조례로서 규정해서 한다면 21조의 1항은 좀 고쳐져야 하지 않겠느냐 하는 것입니다. 도조례에서 환경영향평가를 할 때에 중점평가항목이 어느 것이 될 수가 있느냐 그걸 참고하기 위해서 현행 환경영향평가서 작성등에 관한 규정이라는 게 있습니다. 환경처의 고시로 나온건데요 여기에 보면 유인물 4페이지에 들어있습니다.
자연환경으로서는 기상, 지형 지질, 동 식물상, 해양환경, 생활환경으로서는 토지이용, 대기질, 수질, 토양, 폐기물, 소음 진동, 악취, 전파장해, 일조장해, 위락, 경관, 위생 공중 보건, 사회 경제환경으로서는 인구, 주거, 산업, 공공시설, 교육, 교통, 문화재, 이러한 아주 여러가지 항목이 환경영향평가 사항으로 되어 있습니다. 이것들 중에서 우리 제주도내에서는 어떤 사항에 관해서 중점적으로 환경영향평가를 하도록 할 것인지 조례로써 명기하는 것이 바람직하다고 저는 보아지는 것입니다.
다음에 일곱번째로 말씀드릴 사항은 조례안 제38조의 4항과 관련해서입니다. 이것은 책자 51페이지입니다. 조례안 제38조 4항에 이렇게 돼있습니다. "도지사는 특별관리지구의 보호 관리를 위하여 매년 1회이상 관리상태를 평가하여야 하며 평가결과에 따라 관리계획을 수정 보완하여야 한다" 이렇게 돼있는데요 이 관리계획을 도지사가 수립하거나 또 특별관리지구의 관리계획을 수정하거나 보완했을 때에는 그 내용을 지체없이 고시 또는 공고하도록 하는 이런 규정이 필요하다고 저는 봐집니다. 그건 왜냐, 시행령 제12조 1항, 책자 49페이지가 되겠습니다. 시행령 제12조의 내용을 보면 이렇습니다. 그 1호를 보면 "법 제22조 제4항의 규정에 의한 관리계획에 의하여 설치하는 것이 아닌 건축물, 공작물....." 이렇게 돼있는데요 이건 어떤 것이냐 하면 관리계획에 의해서는 특별관리지구안에서 어떤 건축물, 공작물, 시설물등을 설치할 수 있다는 그런 의미인 것입니다. 그러면 특별관리지구에서 어떠한 공작물 혹은 시설물, 건축물을 축조할 수 있도록 하는 그런 내용이 관리계획도 나올 수 있는 것인데 그렇다고 하면 이런 것은 고시, 공고하는 것이 합리적이라고 보아집니다.
다음 여덟번째 말씀드릴 사항은 조례안 제47조 그리고 52조 3항과 관련해서인 것입니다. 이것은 경관영향평가에 관한 것인데요 경관영향평가서를 공고하도록 하는 내용, 또 경관영향 평가서가 제출됐을 적에 도지사가 심사하고 그 심사결과를 공고하도록 하는 이런 내용이 빠져있습니다. 환경영향평가서는 그 환경영향평가서를 갖다가 공고한다는 이런 규정이 시행령에 들어있고 또 환경영향평가서의 심사결과의 공고에 관해서도 규정하고 있는데 경관영향평가서에 대해서는 초안 공고는 있습니다마는 진짜 환경영향평가서의 공고에 대해서는 규정한 바가 없습니다. 그리고 환경영향평가서의 심사결과에 대해서도 시장 군수에게 통보할 뿐만 아니라 일반에게 공고 또는 고시하도록 해야 되지 않겠나 이런 생각을 해보고 있습니다.
그 다음 조례안 제56조 1항 및 3항과 관련해서인 것입니다. 이것은 책자 73페이지를 봐주십시오. 73페이지에 보면 조례안 56조에서 "지하수 굴착 이용허가" 라고 해서 1호에 "영 제15조 제1항의 규정에 의하여 토지의 굴착허가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 서류를 첨부하여 도지사에게 신청하여야 한다" 이렇게 돼있고 그 다음에 56조 제3항 이것은 책자 74페이지입니다. 여기보면 "영 제15조 제1항의 규정에 의하여 지하수의 이용허가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 서류를 첨부하여 도지사에게 신청하여야 한다" 이렇게 돼있습니다. 즉, 지하수를 채굴하기 위해서 토지를 땅을 굴착하고자 할 때 토지굴착 허가신청을 하게 돼있습니다. 그와 별도로 또 지하수의 이용허가 신청을 하게 돼있습니다. 왜 이렇게 이원적으로, 즉 별개의 절차로써 규정했느냐, 그럴 필요가 없는 것이라고 저는 봐지는 겁니다. 지하수를 개발하기 위해서 토지를 굴착하고자 하는 자가 토지굴착 허가신청을 하는 것, 그것은 바로 지하수 이용허가 신청을 하는 것입니다.
토지굴착 허가신청 절차하고 지하수의 이용허가 신청절차를 갖다가 이원화할 것이 아니라 일원화 해야 할 것입니다. 그건 왜냐, 주민들에게 편의도 생각해야 하는 것입니다. 지하수는 주민들의 필수적인 생활자원이 되고 있고 관청에 가서 허가신청을 한다는 것 자체가 주민들에게는 부담이 되는 것입니다. 실질적으론 하는데 토지굴착 허가신청, 지하수이용 허가신청을 별도로 이렇게 정할 것없이 하나의 신청절차로 규정해야 할 것이라고 저는 생각하고 있습니다.
그리고 조례안 56조 제1항 5호를 볼 필요가 있습니다. 책자 74페이지에 보면 그런 것이 있습니다.
지하수를 채굴하기 위해서 토지의 굴착허가를 받고자 하는 자가 제출해야 될 서류를 적어 놨는데 거기에 어떤 것이 있느냐 하면 다섯번째로서 환경영향평가서라는 게 있습니다. 지하수를 개발하겠다고 해서 토지굴착 허가 신청을 할 때에 환경영향평가서를 제출토록 굳이 할 필요가 있겠느냐 하는 것입니다. 필요하다고 하면 지하수의 영향, 다른 인근 지하수에 어떤 영향이 미치는지를 평가하는 수자원영향평가서, 지하수영향평가서, 혹은 수류영향평가서 이런 것이 필요할 지 모르겠습니다. 그런데 그런 것이 아니라 환경영향평가서라고 하면 환경요소는 앞에 검토한 바 있듯이 환경요소가 상당히 다양한 것입니다. 그럼 그 여러가지 사항에 관해서 다 환경영향평가를 하도록 하고 그걸 모든 지하수 이용하는 자들에게 제출하도록 할 필요가 굳이 없다는 것입니다. 이런 것이 필요하다고 여겨진다면 수자원영향평가서 혹은 지하수영향평가서로 평가대상을 축소시킨 이런 서류를 제출토록 해야 되지 않겠나 하는 것입니다.
다음에 조례안 제56조의 4항과 관련해서 말씀드리겠습니다. 이것은 책자 75페이지에 나와 있습니다. 75페이지에 보면 조례안 제56조 4항에 이렇게 돼있습니다. "법 제25조 제1항의 규정에 의하여 지하수의 이용허가를 받은 자는 자연생태계의 보존 지하수의 적정관리 또는 공익을 위하여 지하수의 이용허가를 매년 받아야 한다." 이렇게 돼있는데 우리 도민들 중에는 지하수를 이용하는 자가 상당히 많습니다. 그 수많은 도민들에게 매해마다 지하수 이용허가를 받도록 꼭 해야 되겠느냐 이겁니다. 외국의 경우를 보면 지하수 이용허가를 한번 받으면 15년 동안은 그냥 새로이 허가를 받지 않고 쓰다가 지하수를 이용하다가 유효기간 15년이 지나면 다시 갱신허가를 받도록 이렇게 하는 나라들도 있습니다. 지하수가 우리 제주도에서는 상당히 아끼고 중요시 해야 할 자원임에는 틀림이 없습니다. 그렇지만 주민들이 필수적으로 이용을 해야 할 생활자원 이기때문에 해마다 지하수 이용허가를 받도록 할 것이 아니라 지하수 이용허가 유효기간을 적어도 5년정도로 연장해서, 이건 저의 사견입니다마는, 5년정도로 연장해서 5년에 한번씩 지하수 이용 갱신허가를 받도록 하는 것이 좋지 않겠나 이런 생각이 듭니다. 물론 여러 위원님들이 앞으로 충분히 논의해서 지하수 이용허가의 유효기간을 5년이상으로 더 연장하셔도 얼마든지 괜찮을 것으로 생각이 됩니다. 그러나 2년, 3년마다 한번씩 받도록 하는 것도 주민들에게는 상당한 부담을 안겨주는 그런 결과가 될 것이라고 생각을 합니다. 그리고 지하수를 이용하는 자들에게 어떠한 경우에나 즉, 어떠한 목적의 지하수 이용의 경우나 또 얼마만큼 즉, 지하수 채수량이 많이 또는 적게 지하수를 쓰는 자, 하여간 지하수를 이용하는 모두 다 지하수의 이용허가를 도지사로부터 받도록 해야 하겠나 하는 것도 제고해 볼 필요가 있습니다. 외국의 경우를 보면 가정용 지하수 이용, 또 가축용 지하수, 어떤 경우에는 농업용 지하수 이런 것도 허가를 받지 않고 그냥 신고만 하고 지하수를 이용할 수 있게 하는 그런 외국의 사례도 있는 것입니다.
그래서 허가를 받지 않고 지하수를 이용할 수 있는 경우 신고만 하고 지하수를 이용할 수 있는 경우 등 이런 점을 위원님들이 앞으로 신중히 검토해서 이 문제를 결정지어야 할 것이라고 저는 생각을 합니다. 그와 관련해서는 특히 가정용, 가축용 또 소규모 농업용 이러한 이용목적을 감안하셔야 되겠고 그 다음에 연간 지하수 채수량이 얼마나 될 것인지 이런 것을 감안해서 제주도의 수자원에 그렇게 크게 영향을 미치지 아니하는 그런 지하수 이용행위에 대해서는 허가나 신고도 필요로 하지 아니하는 것으로 규정할 수도 있다 하는 것을 참고로 말씀을 드립니다. 그 다음에 조례안 제90조와 관련해서 말씀드리겠습니다.
책자 120페이지가 되겠습니다. 조례안 90조를 보면 "종합계획심의회 위원 위촉"이라고 해서 3개항에 걸쳐서 규정이 되고 있는데요 이 조례안 90조의 근거규정은 특별법 제42조의 7항이 되겠습니다. 이것은 책자 121페이지에 나와있습니다. 121페이지를 보면 특별법 제42조 7항에 이렇게 돼있습니다. "이 법에 규정한 사항외에 종합계획심의회의 조직 및 운영 기타 필요한 사항은 도조례로 정한다." 그러니까 종합계획심의회의 조직에 관한 사항을 조례에 포괄적으로 위임하고 있는 것입니다. 그러면 여기서 몇 명으로 할 것이냐, 종합계획심의회의 위원수를 몇 명으로 할 것이냐, 특별법 제42조 2항을 보면 "종합계획심의회는 위원장 1인과 부위원장 2인을 포함한 20인 이상의 위원으로 구성한다." 이렇게 돼있으니까 여기서 22인으로 할 것인지 25인으로 할 것인지 28인으로 할 것인지를 조례로써 정할 수 있는 것입니다.
그 다음에 특별법 제42조의 4항을 보면 "종합계획심의회의 위원은 다음 각호의 자중 도지사가 임명 또는 위촉한 자로 한다." 해서 "제주도의회 의원중에서 선출된 5인이내, 시장 군수 4인, 농업 임업 축산업 수산업의 대표자, 문화 예술계의 전문가, 환경전문가...." 이렇게 돼있습니다. 그래서 "농업 임업 축산업 수산업의 대표자"라고만 돼있고 각 산업분야별 몇 명으로 한다, 어떤 절차를 거쳐서 임명을 한다, 이런 게 조례안에 규정될 수 있는 것입니다.
문화 예술계의 대표자는 각 몇 명으로 환경전문가는 몇 명으로 한다 이런 것을 구체적으로 조례안에서 규정할 수가 있게 돼있는데 그런 것이 우리가 지금 보고 있는 조례안에는 들어있지가 않습니다. 그래서 종합계획심의회가 대단히 중요한 기능을 수행할 수 있는 그런 위원회죠.
즉, 제주도 종합개발계획 내용을 심의하는 그런 위원회이고 거기에 위원수라든가 각 분야별 대표자 또 어떤 절차로 임명하느냐 등등 조례에서 명기하는 것이 좋을 것으로 생각이 되어집니다.
그 다음 조례안 제92조와 관련해서 말씀드리겠습니다. 책자 121페이지에 나와있습니다.
조례안 92조에 보면 3항에서 "종합계획심의회의 회의에 참석한 위원 및 관계공무원은 부의된 안건중 보안이 요구되는 사항에 대하여 외부에 누설하여서는 아니된다." 이렇게 돼있습니다.
여기서 외부에 누설해서는 아니될 소위 보안이 요구되는 사항이 어떤 것인지에 대해서는 조례안에서 명기돼 있지 않습니다. 이런 경우에는 종합계획심의회에서 부의되는 모든 사항이 다 보안을 요하는 것으로 확대 해석될 수도 있고 그렇게 될 경우에 종합계획심의회 심의내용이 전혀 공개되지도 않고 그래서 이 종합계획심의회의 운영 자체가 상당히 경색될 수도 있습니다.
과거에는 모르겠습니다. 그런데 오늘날에는 이 종합계획 자체가 공청회에 부의되고 공론에 부쳐지는 이런 시대인 것입니다. 그래서 과거처럼 모든 지역개발계획을 몇몇 사람들이 비공개로 심의하고 결정하고 이런 시대가 아니기 때문에 보안을 요하는 사항, 소위 비밀을 유지해야 하는 이런 사항의 범위를 가급적이면 축소할 필요가 있습니다. 그래서 조례안 92조에 3항까지 있습니다마는 4항을 더 추가해서 위 제3항의 보완이 요구되는 사항의 범위는 종합계획심의회의 심의를 거쳐 결정한다 이렇게 규정하는 것이 좋지 않겠나 하는 것입니다. 왜냐, 예컨대 농업, 임업, 혹은 축산업, 수산업에 종사하는 자들의 대표자들도 종합계획심의회의 위원으로 들어갈 수가 있게 돼있습니다. 그러면 이런 분들이 종합계획심의회에서 어떤 사항이 논의되고 있는 것을 그 소속 위원들에게 어느정도는 알리고 그 일반 위원들의 의견을 수렴해서 종합계획심의회에 나가서 농업분야에서는 모든 위원들이 이렇게 요구한다, 또 수산업 분야에서는 이런 것을 희망한다 하는 등등을 개진할 수 있어야 하는 것입니다. 그런데 그렇지 않고 종합계획심의회에서 논의되는 사항 대부분이 비밀에 부쳐지는 이런 경우가 된다고 하면 종합계획의 심의 자체에 주민의견 수렴이 어려워질 수 있는 것입니다. 다음에 열세번째로 말씀드릴 것은 지하수 원수 대금의 대상이라든가 혹은 그 부과율, 또 관광진흥기여금의 모금대상, 모금요율 이런 것을 규정하고 있는 조례안 제60조, 61조, 76조, 77조, 이 내용도 여러 위원님들께서 심사숙고해서 성안을 하셔야 될 걸로 봐집니다. 그리고 이 사항들은 그동안 매스컴에서도 많이 거론됐기 때문에 저는 이 자리에서 더 언급을 하지 않기로 하겠습니다.
열네번째로 말씀드릴 것은 이 조례안에 추가해야 할 사항인 것입니다. 이 특별법이나 이 특별법 시행령, 그리고 특별법 시행조례안의 내용을 살펴보면 제주도 지역개발 과정에서 도지사의 권한이 상당히 확대 강화되고 있는 것을 알 수가 있습니다. 행정관청의 권한이 확대되면 오늘날 민주사회에서는 그 확대 강화된 권한행사를 통제하는 이런 장치도 필요하게 되는 것입니다. 그래서 특별법 시행조례에서는 이런 규정을 하나 좀 추가하는 것이 바람직하지 않겠나 생각이 되는 것입니다. 어떤 것이냐 하면, 제주도의회는 이 법에 의하여 도지사가 행하는 종합계획내용변경, 개발사업승인, 민자유치의 지원, 특별개발우대사업의 선정 및 그 지원 등 모든 조치, 즉 특별법에 의한 제주도 개발행정에 대한 여러가지 도지사의 조치들에 대해서 도의회가 행정조사 및 사무감사권을 가진다 이렇게 규정하는 것이 바람직하다고 보아지는 것입니다. 이런 도의회의 행정조사 및 사무감사권 규정이 필요하다고 여기는 그 이유를 잠깐 말씀드리겠습니다. 여러 항목에 걸쳐서 말씀드릴 순 없고 종합계획 내용변경 사항과 관련해서 잠깐 말씀드리겠습니다. 특별법 제6조 1항 단서를 보겠습니다.
책자 8페이지를 보면 "종합계획의 결정"이라고 해서 1항이 나오는데 그 1항의 단서에 보면 "대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다" 즉, 종합개발계획의 변갱, 이 경우에 소위 도의회의 동의없이도 변경할 수 있는 이런 근거규정을 마련했는데 그 내용을 `대통령령이 정하는 경미한 사항' 이렇게 되어있습니다. 그리고 그것을 구체화시킨 시행령, 대통령령이죠. 내용을 보면 책자 8페이지에 시행령 제2조에서 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경이란 다음 각 호의 1에 해당하지 아니하는 것을 말한다. 이렇게 했습니다. 여기서 제3항을 보면 개발사업 목표의 변경에 따르지 아니하는 사업의 추가 또는 폐지와 업종의 변갱, 이렇게 했습니다. 그러니까 종합개발계획을 결정, 공고했다. 그 후에 종합개발계획의 내용을 변경하는데 이때 개발사업목표의 변경에 따르지 아니하는 사업의 추가 라든지 혹은 어떤 예정되었던 사업의 폐지, 또는 예정되었던 사업업종의 변경, 이런것은 도의회의 동의 없이도 가능하게 되어있는 것입니다. 그런데 과거에 우리 제주도에 어떤 예가 있었느냐 하면 여러 위원님들 잘 아시겠습니다마는 1990년 제1차 제주도 종합개발계획의 내용 일부가 변경이 된 바가 있습니다. 그 내용이 어떤 것이었느냐? 도내 유수한 경관에다가 소위 관광 유원지 이런것을 조성하기로 당초 입안이 됐었는데 당초 계획에 없었언 콘도미니엄, 이런것이 추가로 설치되도록 이렇게 계획내용이 변경되었습니다. 이것을 1990연에 제1차 제주도 종합 개발계획의 보완계획, 혹은 수정계획이라고 얘기하는 건데 이런 계획변경이 있음으로 말미암아 상당한 의혹, 갈등이 야기되었던 것을 우리는 잘알고 있습니다. 이런 점을 감안하면 종합개발 계획의 내용변경은 지역의 환경이라든가 주민의 이해관계에 큰 영향을 미치는 사항인 것입니다.
그런데 좀전에 특별법과 그 시행령의 관계 규정을 확인했습니다마는 종합계획을 변경하는 모든 경우에 도의회의 사전 동의를 얻도록 규정할 수가 없게 되어있습니다. 될 수 없기 때문에 이런 상황에서 종합계획의 내용변경이 이루어진 사후에라도 도의회의 행정조사 및 사무감사의 대상이 되도록 명기해 놓는 것이 바람직하지 않겠느냐 하는 생각입니다. 이것은 종합계획의 내용변경과 관련해서 말씀을 드리는 것이고, 다른 여타 사항에 대해서도 도의회의 행정조사, 사무감사의 필요성은 얼마든지 하는 것으로 확인해 볼 수가 있는 것입니다. 그리고 이 종합 계획의 내용변경등을 도의회의 사무감사, 행정조사의 대상이 되도록 할 필요가 있다는 것을 다른데서도 한번 확인해 보겠습니다. 특별법 시행령 제4조를 보겠습니다. 책자 11페이지가 되겠습니다. 시행령 제4조에 보면 도지사는 법 제9조의 규정에 예방대책의 강구가 필요하다고 인정되는 경우에는 제주도조례가 정하는 바에 의하여 주민의견을 들어야 된다. 이렇게 되어 있는데요. 이 근거규정이 어디에 있느냐 하면 바로 왼편에 있는 특별법 제9조에서 계획의 폐지, 실효 및 피해구제라고 해서 내용이 그렇게 되어있습니다. 도지사는 실시계획 또는 사업계획을 변경 또는 폐지할 경우 관련 주민의 재산상의 손실을 방지하기 위한 예방대책을 강구하여야 한다. 이것이 있어서 시행령 제4조가 만들어졌고, 그 다음에 조례안 제7조 2항 상당히 많은 조항이 이어지는데요. 여기서 주민의견을 수렴하는 계획변경이 어떤 경우냐?
실시계획하고 사업계획의 변경입니다. 즉 특별법 제9조를 보십시오. 도지사는 실시계획 또는 사업계획을 변경, 또는 폐지할 경우, 이렇게 되어있지 종합계획이라는 것이 들어있지 않습니다. 그러니까 실시계획은 종합계획의 시행계획인 것입니다. 아주 중요한 기본적인 이런 계획의 변경과정에서는 주민의견 수렴, 이런것이 경시되고 있습니다. 그러면서 하위 계획인 실시계획이나 사업계획의 변경에서는 주민의견을 수렴하는 이런 것들을 만들어놓고 있는데 이런 점도 결국은 종합계획의 내용변경을 도의회의 행정조사 및 사무감사의 대상으로 명기할 필요성의 하나라고 저는 생각을 하는 것입니다. 지금까지 말씀드린 것 외에도 조례안 에서는 논의해 볼 것들이 더 있습니다. 그렇지만 앞으로 조례안을 가지고서 공개토론회도 개최할 예정인 것으로 알고있습니다. 그래서 다른 많은 분들이 조례안의 내용을 앞으로도 많이 검토하시고 문제점 개선점등을 더 많이 지적하실 것으로 믿고 저는 조례안의 문제점이나 미비점 지적에 관한 이런 말씀은 이만 줄이기로 하겠습니다. 결론을 말씀드리면 지역개발, 또는 환경보전에 관련된 법의 효과는 관계당국의 정책의지에 좌우되는 그런 면이 많습니다.
현행법 일종에도 관계 행정당국의 정책의지 여하에 따라서는 어떤 법조항은 활발히, 적극적으로 시행, 적용되고 또 어떤 법조항은 재정, 혹은 기술, 장비, 인력불족 등의 이유로해서 별로 집행되지 않거나 아주 소극적으로 시행되는 것이 있다는 것을 우리는 잘알고 있습니다.
이 특별법이나 그 시행령, 그 시행조례가 장차 제주지역 사회에 어떠한 효과를 낼 것이냐 하는 것은 행정당국의 정책의지 및 그를 통제, 감시하는 도민과 도의회의 의지에 달려있다고 봐지고요.
그 1차적 효과는 머지않아 마련될 제주도 종합개발계획을 내용을 통해서 나타나게 될 것으로 보아집니다. 따라서 앞으로 제주도 지역에서 개발과 환경보전이 바람직하게 이루어지도록 하려면 특별법, 그리고 그 시행령, 그 시행조례상에 문제점을 시정하는 면에도 우리가 노력을 기울여야 되겠고요. 또 지역개발의 이념에 대해서, 그리고 관계 행정당국의 정책의지에 대한 심사숙고가 요구된다고 할 수가 있겠습니다. 또 새로 수립될 제주도 종합개발계획의 내용에도 많은 관심을 기울여주어야 될 것입니다. 과거에는 지역개발이 흔히 경제적 측면에서의 성장을 위해서 진행되어 왔습니다. 그러나 오늘날에는 성장지향적 지역개발이 무조건 바람직한 것으로 인식될 수는 없게 되어있습니다. 분배론적 측면에서 지역개발의 성과가 지역주민들에게 별로 귀속되지 아니할 때 지역개발의 의미가 반감될 수 있고, 환경적 요소가 경시되는 지역 개발은 미래의 주민생활에 돌이킬 수 없는 위험 요인을 안길 수 있는 것입니다.
이제는 어떠한 내용과 방식의 지역개발이라도 무조건 다 좋다고 할 것이 아니라 어떤 내용과 어떠한 방식의 지역개발인지를 따져보고 지역개발을 추진해야 하는 시대가 되었다고 할 수 있습니다.
그래서 오늘날 우리 제주 지역사회에서는 제주도 개발특별법과 그 시행령 및 그 시행조례, 그리고 새로이 수립되는 제주도 종합개발계획의 내용에 많은 도민들의 관심이 모아지고 있는 것입니다. 이러한 상황에서 특별법 시행조례안을 심의의결하고 도 종합개발계획안에 대하여 동의권을 행사하게 될 지금의 제주도의회는 미래의 제주 사회발전과 지역주민의 생활모습에 큰 영향을 미칠 매우 중요한 의사결정을 하게 되는 점에서 그 역사적 책임이 실로 막중하다고 아니할 수 없는 것입니다.
저의 말씀은 이만 줄이기로 하겠습니다. 방청해 주셔서 감사합니다.
○ 위원장 양금석 : 윤교수님, 감사합니다. 그러면 윤양수 교수님이 설명한 내용에 대해서 의문사항이 있거나, 보다 구체적으로 자세한 설명을 듣고자 하는 위원께서는 질의하여 주시기 바랍니다.
참고로 말씀드릴 것은 제한된 시간내에 할 수 있는 한 많은 위원이 질문을 할 수 있도록 하기 위해서 질문은 간단명료하게 해주시면 고맙겠습니다.
(강완철 위원 발언신청)
예, 강완철 위원님 질문하십시오.
○ 강완철 위원 : 건설부에서 지하수개발 이용에 관한 특별법 제정안을 2월 중순으로 입법예고를 거쳐서 국회에 상정하기로 했다는 중앙 일간지의 보도가 있었습니다. 그 내용중에 보면 가정 등에서 소규모로 지하수를 개발하여 사용할 경우는 신고만 하면 되지만 대규모 지하수를 뽑아 올리거나 사업용으로 이용할 경우는 반드시 허가를 받아야 한다는 그런 내용이 있었습니다.
그런데 제주도 개발특별법 25조에 보면 모든 지하수의 이용자는 허가를 받아야 한다라고 되어 있으며 현재 도조례안 56조 4항에는 매년 이용허가를 받아야 한다는 내용을 아까 윤교수님의 설명이 있었습니다. 앞에 말씀드린 건설부에서 입법예고한 지하수 개발이용에 관한 특별법이 국회에 통과되었을 경우 과연 어느것이 우선하는지 법률적 해석을 해주시기 바라며, 그리고 조례안 제56조 4항에 지하수 이용허가인 경우 도서지방에서 굴착생성된 지하수는 도외로 반출 될 수 없도록 하는 방법의 하나로서, 그 법률을 잘 모르기 때문에 여쭤보는 겁니다. 조례안 별지 서식 14호에서 도지사가 지하수 이용허가를 할 때 그 허가조건에 도외로 반출하지 못한다는 그런 내용을 삽입시킬 경우 과연 본도에서 생산되는 지하수를 육지부에 반출 못하도록 할 수 있는지, 적법한지 설명을 부탁드립니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 두가지로 질문 내용을 요약해서 제가 답변을 하겠습니다. 그 첫째는 건설부에서 최근에 입법추진하고 있는 지하수법 이것이 제정공포되었을 때에 제주도 개발특별법과 관련해서 어느것이 우선 되느냐 하는 것입니다. 그 내용을 말씀드리면서 제가 제주도 개발 특별법에 대해서 하나 의아하게 생각하는 것이 있는데요. 그것 부터 먼저 말씀을 드리겠습니다. 제주도 개발특별법이라고 이렇게 되어있습니다. 특별법이라고 하면 다른 법에 우선 되는 것으로 되어있는데 도대체 어느 법에 우선 할 수 있는지에 관해서 규정한 바가 하나도 없습니다.
지금 이 특별법에서는 이 법에 의한 종합계획은 다른 계획에 우선 한다. 다른 계획 중에서도 군사계획을 제외한 다른 계획에 우선 한다는 것은 분명히 들어있습니다. 그런데 이 특별법과 다른 법률의 관계에 대해서는 규정된 바가 없습니다. 그래서 이 법이 시행되어도, 제주도 개발특별법이 시행되어도 지금 시행되고 있는 수많은 지역 관계법들, 산림법이라든가 항만법 이라든가 혹은 관광진흥법이라든가, 소위 국토건설종합 계획법이라든가 모든 법이 다 시행될 수가 있게 되어있는 것입니다. 결국은 특별법을 만들때는 이 법이 시행될 때는 다른 어떤 법은 시행이 안된다라는 그런 내용이 조금 있어야 되는데, 예를 들면 제주도 개발특별법에 의해서 종합계획이 수립되면 국토건설종합 계획법에 의거한 도 종합개발계획은 수립하지 않아도 된다라든가 혹은 관광진흥법에 의한 관광개발계획법이라든가 혹은, 그 추진 이런 것은 정지된다 든가 이런게 있어야 되는데 그게 없기 때문에 지금 옥상옥격인 법이 됐습니다. 그래서 특별법이 시행되어도 기존 모든 법이 다 시행될 수 있게 되었고, 여러가지 법 운영에 있어서 혼란이 초래 될 수가 있고 또 이 특별법이 앞으로의 제주도 지역개발이나 지역발전에 어떠한 영향을 미칠 것인지에 대해서 예측할 수가 없게 된 것입니다. 왜냐? 도 당국에서 이 제주도 개발특별법에 의해서 종합개발계획을 수립하고 여러가지 개발사업을 추진한다. 그러나 그것과는 별도로 관광 진흥법이라든가 혹은 기타 여러 다른 개별법에 의해서 개발계획을 수립하고 추진하는 것이 가능하게 된 것입니다. 결국 특별법이 특별법으로서의 실효성을 포함하는데 난점이 있는데 바로 특별법과 다른 법과의 관계에 대해서 규정한 바가 없기 때문인 것입니다. 특별법이라고 명칭만 붙어있지 다른 법을 우선 할 수 있는 그런 법이냐? 그렇지가 못합니다. 그래서 만일에 앞으로 지하수법이 제정된다. 지하수법의 명칭이 어떻게 될 지 모르겠습니다. 지하수관리법, 혹은 지하수 관리보전이용에 관한 법률 등등 어떤 명칭이 될 지 모르겠습니다마는 그렇게 될때 그 내용에 제주도 지역에서는 제주도 개발특별법에 의거해서 지하수의 이용규제라든가 혹은 지하수개발 허가등을 시행하고 건설부가 새로 만드는 이러한 지하수법은 시행되지 않는다는, 이런 건설부가 추진하는 지하수법하고 개발특별법과의 관계에 대해서 명기하면 그것에 의해서 해결이 될 수 있는 것입니다. 그럼 그 명기한 사항이 없을 때 어떻게 하느냐? 이런때는 어떤 견해에 의하면 특별법은 일반법에 우선 한다. 이런 원칙이 있기 때문에 신법이 만들어져도 특별법이 우선 하지않겠느냐, 이렇게 해석이 가능하고요. 그와는 달리 이 특별법에서는 특별법적 어떤 규정이 없기 때문에 일반법을 깰 수 있는 특별법이라고 보기 어렵다. 따라서 제주도 개발특별법하고 새로 만들어지는 지하수법이 같은 효력을 발휘하는 그런 동격의 법률로 볼때 신법 우선의 원칙에 의해서 새로 만들어지는 이런 법이 더 효력을 바로 발휘할 수 있는 것으로 해석될 수 있다. 두가지의 견해가 나올 수 있겠습니다. 그러나 지하수법을 건설부에서 만들 때는 제주도에서는 개발특별법에서 지하수의 이용규제에 관해서 규정을 하고있기 때문에 건설부가 새로 입법하려는 지하수법에서는 관계규정, 즉 양법률간의 관계를 규정하는 이런 조항이 틀림없이 들어있을 것으로 보아집니다. 또 여기에 관련해서 말씀드릴 것은 지금 수도법이라는게 있습니다.
'91년 12월말에 제정, 공포된 수도법이 있는데요. 거기에 보면 지하수의 이용규제에 관해서 `시장 군수' 도지사가 아니라 시장 군수가 여러가지 필요한 경우에는 지하수의 이용규제를 할 수 있도록 하는 이런 조항이 들어있습니다. 그런데 제주도 개발특별법하고 수도법 즉, 지하수 이용규제에 관해서 규정한 수도법의 제정일자가 몇일 차이가 안납니다. 새 수도법이 먼저 공포되긴 했습니다마는 시행일이 언제냐? 제주도 개발특별법은 공포일로 부터 바로 시행되는 것으로 부칙에서 정해져 있고요. 새 수도법에서는 시행일이 공포 1연이 지났을 때 부터 시행되게 되어있습니다. 그럼 공포일은 수도법이 앞서고, 그러나 시행일은 개발특별법이 앞섭니다.
시행일을 기준을 할 때는 새 수도법이 신법이 되는 것입니다. 그래서 특별법의 제정일자가 나중에 나왔는데 이런 법을 만들면서 왜 기존 법의 내용을 충분히 검토하고 그와의 관계에 관해서 명문으로 규정을 하지않았느냐 하는 것입니다. 앞으로 지하수 이용규제에 관해서 시장 군수가 수도법에 의해서 관내에 즉, 시 관내, 군 관내 지하수 이용규제를 하겠다 나오고 도지사는 특별법에 의해서 이용규제를 하겠다. 이렇게 나오면 두 기관 즉, 도지사와 시장 군수간에 권한쟁의가 빚어질 수도 있게 되어있습니다. 왜 이렇게 특별법 내용을 만들었는지 조금 안타까운 점입니다. 법을 만들때는 기존 법의 여러가지 내용을 충분히 검토해서 새로운 법이 시행되면 기존 법은 효력을 정지한다든지, 어떤 우선 한다든지 이게 있어야 되는데 그게 없다는 그런 점에 대해서 말씀을 드리는 겁니다.
그 다음 두번째 질문의 요지는 지금 도조례에서 지하수의 이용규제를 하는 과정에서 생수 국내 시판을 목적으로 하는 지하수 개발 이용을 금지시킬 수가 없겠느냐 하는 것입니다. 저도 그 점에 대해서는 많은 생각을 해봤습니다마는 종전에 말씀드린 바와같이 도조례라는 것은 특별법이나 혹은 시행령보다 하위법인 것입니다. 상위법에 저촉할 수가 없는데 여기 특별법 시행령을 보면 식품위생법에 의한 광천음료수 사업에 대해서 어쩌고 저쩌고 해서 지하수 원수대금 부과할 수 있다. 이런 규정이 있습니다. 그럼 그것은 뭡니까? 바로 식품위생법에 의한 광천음료수의 사업에 대해서도 지하수의 이용허가를 한다는 그런 취지인 것입니다. 그렇다고 하면 조례에서 도외, 소위 생수시판을 목적으로 하는 지하수 채취금지 규정을 명기하는 것은 그 법의 취지상으로 볼때 특별법 시행령 상위법의 취지상으로 볼 때 저촉되는 그런 면이 있지않느냐 이렇게 생각이 되어집니다. 어려움이 있을 것으로 저 개인적인 의견은 그렇게 여겨집니다.
○ 위원장 양금석 : 다음 질의하실 위원님 하십시오.
○ 한성담 위원 : 제가 한 가지만 물어보겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 하십시오.
○ 한성담 위원 : 조례 56조에 보면 지하수 굴착 이용허가가 나오는데 지하수법상에 지하수의 개념은 담수와 해수를 포함한 겁니까, 담수만을 의미하는 겁니까? 교수님이 아는대로 말씀을 해 주십시오.
○ 제주대학교교수 윤양수: 아직 지하수법이 적용되지 않아서 지하수법의 지하수를 어떻게 개념 규정을 하고있는지 저는 그것을 확인해 볼 수가 없었습니다. 지하수법이 만들어지지 않았죠. 만들어지지 않아서 그런데 사실 이 지하수라고 하는 것이 상당히 포괄적인 개념인 것입니다.
지표수를 제외한 즉, 지하에 부존하는 모든 물을 다 지하수로 볼 수 있는 것이죠. 따라서 소위 우물이라든가, 마당에 우물을 파서, 지표수가 아니니까 그런것도 지하수의 개념에 포함될 수 있는 것이고, 소위 기저지하수라고 해서 바다 수위보다 더 밑에 부존되고 있는 그런 기저 지하수가 있고 또, 상위지하수가 있습니다. 지금 한라산 중턱이라든가 이런데서 땅속에서 흘러오다가 해변에서 용출되는 이런 지하수들, 모두 지하수의 개념에 포함될 수가 있는 것인데, 지금 지하수의 이용규제, 혹은 관리에 관해서 제대로운 지하수법을 만들려고 하면 지하수의 개념, 이것을 법적으로 명기하는 것이 우선 필요할 것 같습니다. 그러나 아직 그게 안되어 있고, 우리 제주도 개발특별법이나 시행령, 혹은 조례안에서도 지하수의 개념에 대해서는 전혀 언급을 하고있지 않기 때문에 앞으로 지하수의 이용규제에 관해서 모든 지하수 이용에 도지사의 허가를 얻도록 한다라고 그러면 저희 집 마당에 약 15m 정도 파내려가서 우물을 뚫고 그것으로 빨래를 한다. 가축에 먹인다. 이런것 등도 다 허가를 받아야 되는 이런 사항이 되니까 그런 것은 입법과정에서 좀더 치밀하게 법조문들을 만들었어야 하지않겠느냐 이런 생각이 들어집니다.
○ 한성담 위원 : 그러니까 지금 현재 이 특별법상의 조례에 보면 지하수 개념이 아까 말씀대로 정립이 안됐단 말이죠?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 예, 안됐습니다.
○ 한성담 위원 : 그럼 담수만 하는 것이냐, 또는 해수도 거기에 포함이 되는 것이냐 이런 것이 정립이 안되었기 때문에 상당한 논란이 있을 것이다 이겁니다. 그래서 저는 오늘 공식적인 행정 루트를 통해서 공식질의를 할려고 하고있습니다. 이 개념이 서면질의를 통해서는 되는 것으로 나와있습니다. 나는 이해를 못하겠다, 이것 가지고는. 그래서 한번 물어보는 것입니다.
○ 윤양수교수 : 저는 그 점에 대해서는 실정법을 갖고 또 그 실정법을 어떻게 합리적으로 해석하느냐 이러한 관점에서 말씀을 드릴수 밖에 없는 것이고 그래서 지하수의 개념에 대한 우리 나라의 실정법에서는 규정한 바가 없기 때문에 한위원님의 질문에 대해서는 제가 충분한 답변을 올릴수가 없습니다.
○ 김창구 위원 : 간단하게 하나 물어봐도 좋습니까?
○ 위원장 양금석 : 예.
○ 김창구 위원 : 윤교수님! 저는 지금 그렇게 생각합니다. 제주도가 국제적인 추세로 봤을 때는 반드시 개발을 해야되는데 개발을, 교수님께서 잘아시다시피 도의회의 권능이라는 것이 도청에서 도지사가 봐주고 싶으면 봐주고, 안봐주고 싶으면 피해나갈 수 있는 함정이 곳곳에 있어가지고 도저히 이것을 앉아서 심사를 해야 되느냐, 조례를 만들어야 되느냐 하는 것 자체에 허망함을 느낄 때가 많습니다. 그런데 지금 현재 특별법으로 어영부영 하겠다는 것들이 민자유치는 반드시 해야 되는데, 그러나 가진 사람들이 자기네 편리에 의해서 해 갈 가능성이 많고 주민들이 반드시 개발해야 될 곳이나 보존해야 될 곳이 도민들의 뜻대로 안될 확률이 90% 이상된다 이겁니다. 이런것으로 봤을 때 윤교수님 생각에 이 조문을 떠나서 제주 도민의 한 사람으로서 우리 도의원들이 총체적으로 한번 이것은 잘 챙겨야 되겠다고 하시는 부분이 있으면 그런 것을 기회에 한번 더 말씀을 해주셨으면 고맙겠습니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 그 점에 대해서 제가 유인물을 통해서 말씀을 드렸습니다마는 개발 사업시행자, 즉 개발사업의 시행승인을 받을수 있는 자를 조례에서 어느 정도 규정을 할 수가 있게 되어있습니다. 특별법에서는 국가와 지방자치단체, 또 정부투자기관, 그리고 농어민단체등 도조례가 정하는 자가 개발사업 시행승인을 받을 수 있게 되어있는데 이 부분에 여러 위원님들이 상당한 심사숙고를 하셔서 잘 규정을 만들어 놓으시면 그러한 염려를 줄일수 있는 것으로 보아집니다. 그리고 개발사업 시행자의 선정기준, 이것도 조례안 13조에 되어있습니다마는 지금 나와있는 이 내용대로 한다면 아무래도 미흡합니다. 너무 추상적이고 막연하게 되어 있어서 여러 위원님들이 좀더 심사숙고를 해주셔야만 할 사항으로 이렇게 봐집니다. 제일 중요시 되는 것이 조례안 제10조의 내용하고 13조의 내용, 이 점에 대해서는 여러 위원님들 께서 정말 고민에 고민을 하고 심사숙고를 해서 조문구성을 잘 해주시기를 당부드립니다.
○ 김창구 위원 : 감사합니다.
○ 이재현 위원 : 윤교수님, 수고많았습니다. 어떤 조례조문상의 문제가 아니라 윤교수님도 역시 제주도민의 한 사람이고 그러면서도 전문적으로 법학도이며 지금 교수라고 생각이 되는데 제주도 개발특별법이라고 하는 개발의 의미를 어디다 두면 됩니까? 이것은 특별법으로 봐서는 여기 보면 대충 그런게 되어있는데 물론 여기 헌법에도 나와있습니다마는. 헌법 122조, 123조 1항, 2항, 3항, 4항, 5항에 보면 농업, 어업보호 육성을 위한 농어촌발전 문제관계라든지 이게 상당히 헌법에는 강조가 되어있는데, 우리가 당초 이것을 본다고 할 것 같으면 개발이라고 하는 것은 우리 사람이 살아가는데, 우리 도민이라든가 이용하는 사람들에게 편리를 주고 이익을 주는 것이 개발이 아닙니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 그렇죠.
○ 이재현 위원 : 그럼 지금 이 개발법에 대해서 우리가 살펴본다고 하면 농어촌 문제도 물론 논의가 되고있어요, 조례에서도. 그런데 1차산업, 1차산업하는데 1차산업의 개념은 나는 잘 모르겠습니다. 농업, 축산업하고 관광하고의 연계라든가 이런 문제가 나와야지 1차산업하고 3차산업문제가 나오죠. 그러면 제주도에서는 전혀 2차산업의 개발은 할 수가 없느냐? 나는 이런 것도 문제가 있다고 봅니다. 나는 다른게 아니고 법을 전공하시는 분으로서 개발특별법 이렇게 하는 개발자체의 의미를 어떻게 부여하시고 이 법을 당시에 지정토론자로 나와서 공청회에도 가셨기 때문에 이 제주도 개발특별법 조례를 심의하는 여기에 와서 설명을 해 주시고 다소 미비된 문제는 고쳐주는 것이 좋겠다 하는데 그냥 전체적인 문제를 법의 전문성을 가진 입장에서 볼 때 이 법이 대개 어느 정도의 평가를 받을 수 있고, 어느 정도 제정이 됐다고 보십니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 상당히 어려운 질문이십니다. 처음에 말씀을 드렸습니다마는 이 자리에서는 해석론적 입장에서 제 생각을 말씀드릴려고 나왔습니다. 제가 입법론적 관점에서 말씀드린다면 아까 이위원님이 질의하신 그런 내용에 대해서도 제가 언급도 하고 제주도의 여러 가지 현실 여건, 이런것을 감안해서 지역에 어떠한 내용의 특별법이 필요할 것이다하는 취지의 말씀을 드릴수가 있겠습니다. 입법론적으로는. 그러나 지금 상당한 우여곡절을 겪어서 제주도 개발특별법이 제정, 공포되었습니다. 공포된 마당에 다시 또 어떤 제주도에서의 개발의 의미 라든가 혹은 개발특별법이 지향하는 것에 대해서 혹은 거기서 여러가지 예상되는 문제, 이런 것을 다 거론하자고 하면 상당히 여러가지 어려운 얘기가 많이 나올수 있는 것입니다. 그래서 저는 이위원님이 질의하신 내용에 대해서는 제가 오늘은 답변을 드리지 않도록 하겠습니다.
○ 이재현 위원 : 예, 알겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 예정된 시간이 지금 지나고 있습니다.
○ 윤태현 위원 : 의사진행 발언입니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 하십시오.
○ 윤태현 위원 : 지금 이재현 위원의 질문에 대해서 윤교수께서도 말씀을 하셨듯이 지금 우리 이 자리는 이미 공포된 것을 고치자는 얘기가 아니라 최소한 이 법을, 제대로 되어있지 않은 부분에 대해서 조례로서 얼마만큼 커버할 수 있는 양식을 구할 것인가 하는 그런 쟁점에서 논의를 하고있는데. 윤교수님, 어떻습니까? 조금 아까 말씀하시기를 이 특별법이 해석론적으로 해서 지금 만들어져서 시행.공포되는 특별법이 다른 법, 즉 관광진흥법이나 국토이용개발법이나 항만법 등등 다 활용할 수 있는 법이다. 그래서 이건 뭔가 잘못되지 않았느냐? 그럼 역으로 생각을 해 봅시다. 이게 거꾸로 뒤집어서 우리가 조례를 제정하는 과정에서 지방의회가 생기고 지방법을 만드는 도조례 자체가 그것을 역이용해서 보완할 수 있는 길은 없는 것입니까? 그런 지혜를 저희한테 주셨으면 고맙겠는데요. 그것으로 해서 이 특별법 자체가 문제가 된다면 우리는 제주도민을 위해서 그런 법들이 살아있다면, 적용을 한다면 하게 하는데도 적용을 할 수 있지만 못하게 하는데도 적용을 할 수가 있지 않느냐하는 질문을 드리고 싶습니다.
어떻습니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 그 질문에 대해서는 아주 핵심적인 내용이 내재되어 있다고 봅니다.
뭐냐? 제주도의 지역개발 업무, 지역개발 사무, 이것을 소위 자치사무로 보느냐? 다시 말하면 지방자치단체에서 자율적으로 계획을, 개발계획을 수립하고 추진하고, 또 지방의회가 거기에 얼마든지 관여하고 이런 지역개발 사무, 지역개발 업무를 자치사무로 보느냐 아니면 국가 사무로 보느냐하는 핵심적인 문제와 관련이 있는 것입니다. 지금 지방자치법에 보면 지역개발 업무, 사무라든가 이런것이 자치사무의 일종으로 규정이 되어있는데 지방자치법 제9조인가요? 거기에 보면 단서에 이런 것이 있습니다. 아래와 같은 수많은 종류의 사무, 자치사무로 하되 다만 다른 법률에서 달리 규정할 때는 그렇지 아니하다. 이렇게 되어있습니다. 그러니까 지역개발 사무, 제주도의 여러가지 개발사무, 원칙적으로는 자치사무인 것입니다. 자치 사무이고 얼마든지 지방자치단체에서 자율적으로 계획을 수립하고 추진하고 지방의회가 거기 얼마든지 관여할 수 있는 그러한 사항인데 다른 법에서 달리 규정을 해버린다면 우리는 자치 사무가 아니라 국가사무로 된단 말입니다. 그럼 제주도 개발특별법에 의한 제주도의 지역 개발업무, 지역개발 사무는 국가사무냐, 지방사무냐? 제주도의 종합개발계획의 수립결정 과정을 보면 이렇게 되어있습니다. 제주도지사가 계획을 수립하고 그 다음에 종합계획 심의회의 심의를 거쳐서 중앙에 있는 지원위원회의 심의를 거쳐서, 국무회의를 심의를 거쳐서 대통령이 승인을 공고함으로서 결정된다. 이렇게 되어있습니다. 그러니까 제주도의 종합 개발 지역사무는 종합개발계획의 수립결정 과정에서 중앙기관이 거기에 깊이 관여하고 중앙 기관의 의결 및 승인을 해서 확정되게 되는 것이기 때문에 지금 제주도의 종합개발계획 사무는 특별법의 여러가지 총체적인 내용으로 볼 때 이것은 자치사무가 아닌 국가사무화가 되고 있다는 것입니다. 그렇다면 지방의회, 도의회가 국가사무에 여러가지 관여할 수 있는, 혹은 또 통제할 수 있는 그런 범위가 제한되어 있습니다. 그래서 지금 여러가지 조례로서 특별법의 시행으로 야기될 수 있는 여러가지 문제점을 해소시키고 또 다른 법률과 어떤 것을 조화시키고 이런 문제를 조례로서 할 수 있겠느냐? 그것에 대해서 지혜를 달라. 그런 지혜는 없는 것이죠. 저는 그렇게 생각을 합니다.
○ 윤태현 위원 : 그렇다면 결과적으로 지방자치 사무가 아닌 것으로 표현을 하신다면 지방의회에서 도조례를 만든다는 것은 하자있는 부분에 대해서 도의원들에게 책임을 지우겠다. 그러한 내용으로 받아들여도 됩니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 국가사무일지라도 그 법률에서 어떤 사항은 조례로 정한다, 혹은 조례로 정할 수 있다라고 위임하면 그 점에 대해서는 지방의회의 의결을 거쳐서 도조례가 정할 수 있는 것이죠. 그런데 그런 범주를 벗어나 버리면 여러가지 어려움이 야기되는 겁니다.
○ 윤태현 위원 : 알겠습니다.
위원장님! 의사진행 발언을 이미 얻었고, 단서조항으로 윤교수님께 한가지 질문을 드렸었는데. 그렇다면 김승석 변호사님께서 처음에 말씀을 하셨던 것 하고 지금 윤교수님께서 말씀을 하시는 모법자체의 어떤 하자부분들이 여러가지고 발견됨으로 해서, 이렇게 딱딱한 자리가 아니라 아주 자연스러운 두 분하고 같이, 반대하는 입장에서, 찬성하는 입장에서 같은 범주안에서 진지한 토론회 시간을 넉넉히 두고 할 수 있는 기회를 주시는 게 위원장님께서는 어떠신지?
○ 위원장 양금석 : 이 문제는 앞으로 여러 위원님들 하고 다시한 번 상의를 해서 하도록 하는게 어떻습니까?
○ 변승호 위원 : 위원장님! 윤위원 질의내용과 연관해서 여쭤볼려고 하는데 시간을 5분만 주시겠습니까?
○ 위원장 양금석 : 윤교수님, 시간이 어떻습니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 예, 괜찮습니다.
○ 변승호 위원 : 죄송합니다. 변승호 위원입니다.
아까 김승석 변호사님께서 오셨을 때 제가 출신 지역이 중문이다 보니까 중문관광단지 내지는 관광공사, 관광진흥법에 대해서 관심있게 질의를 한 바 있고 그에 대해서 김변호사님께서 제가 답변을 얻고자 하는 의미를 화끈하게 대답을 해주셔서 상당히 만족하게 생각을 했었습니다만 윤교수님께서 여기 오셔가지고 상반된 해석으로 저한테 설명을 해 주셔서 `큰일 나지않았느냐' 이렇게 생각이 되어집니다. 왜그러느냐 하면 제가 특별법 제15조에 의제처리라고 하는 것은 제가 경과규정으로 보고있었습니다, 지금까지. 경과규정이라고 하는 것은 기위 허가되고 조성계획이 승인된 것을 그대로 인정하는 것으로 봐왔다 이겁니다. 그런데 윤교수님께서 설명을 하시는 것은 지금 개별법으로 특별법이 있다하더라도 개별법으로 전부 개발도 할 수 있고, 통보할 수 있다고 하는 개발특별법이 있으나마나 한 것 같은 의문이 생긴다 이겁니다. 그리고 또 하나 의구심이 생기는 것은 뭐냐하면 제주도 2차 종합개발계획이 제주대학교에서 용역중에 있습니다마는 그 종합개발계획을 완벽하게 성안이 되어서 도의회의 동의를 얻게끔 되어있단 말입니다. 실시계획은 별도로 시 군의회에서 얻는다 하더라도 계획 자체는 도의회의 권한사항이다. 그러면 동의자체라고 하는 것은 특별법에 보장이 되어 있는 법이다 이겁니다. 그러면 개발계획자체가 특별법에 하위작업으로 이렇게 볼 수가 있는데 이것을 왔다갔다 헷갈리게 해석이 나오는지 모르겠다 이겁니다. 그에 대해서 설명을 해 주셔야 됩니다. 그렇지 않으면 큰 문제입니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 지금 특별법 제15조의 의제처리 규정을 보면, 법조문을 읽어보십시오.
책자 38페이지 특별법 제15조입니다. 인허가의 의제등 개발사업을 시행하고자 하는 자가 제11조의 규정에 의한 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 경우에는 다음 각 호의 허가, 인가, 지정, 승인을 받은 것으로 본다. 이렇게 되어있습니다. 이제까지 관광진흥법에 의해서 개발사업 승인을 받은 자에게 받은 것으로 본다 그렇게 규정한 게 아니라 앞으로 특별법에 의해서 개발사업 승인을 받으면 관광진흥법 제23조의 규정에 의한 관광 및 관광단지 지정을 받은 것으로 보고 또, 관광진흥법 제24조의 규정에 의한 조성계획의 승인을 받은 것으로 보고 또, 관광진흥법 제25조의 제1항의 규정에 의한 조성사업의 시행허가를 받은 것으로 본다. 이렇게 되어있습니다. 그러면 조성계획의 승인이나 혹은 조성사업의 승인허가를 받으면 그 자는 어떤 것을 주장할 수 있느냐? 좀전에 제가 말씀드린 바와같이 관광진흥법 제29조의 규정에 의거한 소위 토지수용권, 이것도 주장할 수 있게 되는 것입니다.
○ 변승호 위원 : 윤교수님! 관광진흥법 25조에는 관광단지 조성계획 승인에 관한 사항이 명시가 되어있습니다. 교통부장관으로 하여금. 그렇게 되면 거기에 내부 사항이 어떤 방향으로 개발할 것이며 개발면적이 명시가 되어있습니다. 그렇게 되면 명시가 된 외에 만약에 이것이 경과조치가 아니라고 하면 어떤 특정지역에 관광지로 지정이 되게 되면 금년도에 조성계획을 승인 받을 때 1백만평 받았다. 그렇게 되면 이 특별법에 관계없이 내년도에도 넓혀가지고 2백만평으로 넓힐수 있다고 하는 해석이, 의제처리로 완전히 봐버린다고 하면 그럴 수가 있는데 경과조치로 본다고 하면 면적제한이 있다 이겁니다. 모든 규정이 제한이 있기 때문에 더 할 수 없지않느냐? 이렇게 라인을 그을 수가 있다 이겁니다. 그래서 그 부분에 대한 것을 제가 분명한 답변을 듣고자 해서 그렇습니다. 중문관광단지가 280만㎡입니다. 지금 1차 조성계획 승인면적이. 지금 2차 승인면적까지 예상되는 면적입니다. 아직 조성계획이 승인 안됐습니다.
2차계획이 땅 매수도 하고 이렇게 하고있습니다. 이것이 의제처리 사항이냐 아니냐 하는 것이 중요하다 이겁니다. 2단계 개발계획이.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 중문관광단지 개발사업, 그리고 면적의 확대 이런것과 관련해서는 앞으로 무엇에 신경을 써야 되느냐 하면 종합개발 계획인 것입니다. 종합개발계획에서 어떻게 관광단지의 면적이라든가 혹은 관광단지에 설치될 여러가지 관광시설들이 입안되느냐, 그것이 중요한 것입니다. 지금 여기서 개발사업을 시행하고자 하는 자가 특별법 제15조의 개발사업 개념도 우리가 처음에 살핀 특별법 제2조 2호에 있는 그 개발사업인 것입니다. 지금 종합개발 계획에 의한 사업이 바로 15조 1항에 나오는 개발사업 이것이 있기 때문에 중문관광단지의 면적확대와 관련해서 거기에 특별히 신경을 쓰실 것은 앞으로 종합개발계획에서 어떻게 면적 조정이 되느냐, 또 장차 1년 후에나 2년 후에는 그 내용이 어떻게 변경되느냐, 그런데 또 이 변경문제도 아까 말씀드린 바와같이, 책자 8페이지에 보면 종합계획의 변경이라고 해서 시행령 제2조 3호에서 개발사업 목표의 변경에 따르는 사업의 추가 또는 해제와 업종의 변경 만일에 개발사업의 목표의 변경에 따르는 사업추가나 폐지 또는 업종의 변경이 이루어질 때는 이것은 도의회의 동의를 받게 되는 겁니다. 그러나 이 개발사업 목표의 변경에 따르지 아니하는 사업의 추가, 업종의 변경 혹은 면적확대에도 당초 계획에서 100분의 10을 초과하는 면적변경의 경우에는 도의회의 동의라든가 이런것을 얻게 되어있습니다. 그러나 100분의 10이 아니고 9%다, 혹은 9.5%다 이런 정도의 면적확대를 도모하는 그런 계획변경이 이루어질 때는 도의회의 동의를 요하지않게 되어있는 것입니다. 그러니까 종합계획이 어떻게 수립되고 앞으로 그 계획 내용이 어떻게 변경되는지에 대해서 관심을 기울여 나가야 될 것으로 봐집니다.
○ 변승호 위원 : 곁들여서 한가지만 더 여쭤보겠습니다. 아까 특별법외에 개별법에 대해서 행위 제한을 특별법으로 할 수 없다는 이런 논지로 윤교수님이 설명을 하셨는데 지금 개별법으로 행위를 한다고 봤을 때는 특별법에 의해서 2차 종합개발계획의 기초가 되고있다 이 말입니다.
그것이 확정이 된 범위안에서 개발이 되는 거 아닙니까? 그것만 행위제한을 특별법으로 못할 뿐이지 그외의 것은 할 수 있는 게 아닙니까? 지금 개별법에 의해서 행위제한을 특별법으로 못한다. 이렇게 윤교수님께서 설명을 하셨다 이겁니다. 그럼 특별법에 의해서 2차종합개발 계획이 제주도에 만들어지고 있습니다. 그럼 개별법에 의해서 행위를 하고자 하는 자는 종합개발계획 범위안에서 해야 될 게아닙니까? 그렇게 되면 자연적으로 특별법 안에, 특별법 범주안에 예속이 되는 법률로 봐야 될 거 아닙니까?
○ 제주대학교교수 윤양수 : 특별법에서는 다른 개별법과의 관계에 대해서는 정한 바가 없고요. 다만, 특별법에 의한 종합계획은 다른 법률에 의한 계획보다 우선 한다. 그런 규정이 있습니다.
○ 변승호 위원 : 한가지 참고할 것은 다른 법률과의 관계에서 지금 군사시설을 제외한 모든 행위를 제한할 수 있다고 하는게 특별법의 근본 취지다 이겁니다. 그런데 군사시설이라고 하게 되면 군사시설에 관한 법률이 있다 이 말입니다. 그 법외에 모든 법은 제한을 둘 수가 있다고 우리는 해석을 보고있습니다만. 그렇게 저도 자문을 얻든지 해석을 얻은 건데요.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 다른 법과의 관계가 명기되어 있지 않기 때문에 지금 이 법이 시행되어도 농어촌발전 특별조치법이라든가 관광진흥법이라든가 기타 여러가지 지역개발법이 시행되는 것입니다. 도당국에서 이 특별법에 의한 종합계획과 정면으로 충돌되지 아니하는 그런 내용이 어떤 개발사업을 도당국이 직접 시행하겠다 한다든지 혹은 어떤 개발사업 시행승인 요청이 들어왔다. 그래서 시행승인을 해준다. 다른 개별법에 의해서 시행승인을 해준다. 가능하게 되어있는 것입니다. 법 구조상으로 보게되면.
○ 윤태현 위원 : 위원장님! 이거 개인적으로 유권해석에 대한 견해차이니까 김승석 변호사님이든 윤양수 교수님이든 아니면 관계 공무원들, 직접 입안하는데 관여한 공무원들이든 다시한번 모여서 토론하기로 하고 끝내는게 좋을 것 같습니다.
○ 위원장 양금석 : 예, 윤양수 교수님 수고하셨습니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 한가지 말씀드릴 것은 법해석을 김승석 변호사는 저하고 달리 했다. 저와 김승석 변호사의 법해석 내용이 판이하게 다르다. 이렇게 보시는 분도 계신것 같은데요. 법해석이라는 것은 제가 이렇게 법해석을 했다고 해서 그게 결정된 것도 아니고 김승석 변호사가 해석했다고 해서 결정된 게 아닙니다. 이것은 이러한 법조항이 나중에 개발사업 시행승인을 요청한 자가 시행승인을 못받았다하면 시행승인을 거부한 것에 대해서 또 행정 쟁송을 제기할 수가 있고 그럼 결국은 법원에서 고등법원이나 대법원에서 법이라든가 시행령 이라든가 그것을 유권해석하게 되는 것입니다. 그럴것이지 저나 김승석 변호사나 기타 도당국이나 혹은 도의원 여러분들이 해석한다고 해서 그게 결정된 것은 아니죠. 저는 저의 의견을 참고로 말씀드렸습니다.
○ 위원장 양금석 : 수고하셨습니다. 질문이 있으시면 서면으로 해주시기 바라고 또 윤교수님 께서는 혹 서면질문이 있으면 답변해 주시면 고맙겠습니다.
○ 제주대학교교수 윤양수 : 제가 서면으로 답변할 수 없고요. 언제든지 나와서 답변해 달라면 나와서 구두로 답변하겠습니다.
○ 위원장 양금석 : 감사합니다.
그럼 제주도 개발특별법 시행조례안 배경설명 청취를 이상으로 마치도록 하겠습니다.
(의사봉 3타)
윤양수 교수님 정말 수고하셨습니다.
(일동 박수)
위원님들께 알려드릴게 있습니다. 제주도 개발특별법 철폐 및 민주화실천 범도민회에서 지난 1월 18일 특별법 조례심의와 관련하여 제주도의회에 보내는 공개서한 유인물은 별도로 배부해 드리고 있습니다. 참고하시기 바랍니다.
이상으로 오늘 회의를 모두 마치겠습니다. 다음 회의는 18일 오후 2시에 개의하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(의사봉 3타)
(18시23분 산회)
○ 출석위원명단
○ 출석공무원명단
- - 개발국장강정효
- 지역개발과장임승훈
- 도시과장양태언
- 건설과장김길홍
- 보건과장김정부
- 공무원교육원교수부장김한욱
- 기획단장김한욱
- - 전문위원정수현
- - 변호사김승석
- - 제주대학교법정대학 교수윤양수