제279회제주특별자치도의회(임시회)
행정자치위원회회의록
- 제 1 호
- 제주특별자치도의회사무처
일 시 2011년 2월 11일(금)
장 소 행정자치위원회회의실
의사일정
1. 제주특별자치도기초자치모형도입을위한추진위원회설치·운영조례안심사관련공청회
심사된안건
1. 제주특별자치도기초자치모형도입을위한추진위원회설치·운영조례안심사관련공청회
(10시03분 개의)
○위원장 위성곤 의석을 정돈하여 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 지금부터 제279회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제1차 회의를 개의하겠습니다.
위원님 여러분, 반갑습니다.
신묘년도 어느덧 2월에 접어들어 올해 첫 번째 임시회가 시작되었습니다. 지난 한 해 각 지역의 안녕과 도민의 삶의 질 향상을 위한 의정활동에 헌신 노력하여 주신 여러 위원님들의 노고에 우선 감사드립니다.
올 한 해 우리 위원회는 도의회 차원에서 전국 최초로 개최되는 오늘 공청회를 시작으로 중점 논의하게 될 제주형 기초자치모형에 대한 대응방안을 비롯하여 4·3문제, 주민참여예산제도 등 여러 가지 현안사항이 있습니다마는 여러 위원님의 혜안과 열정적인 의정활동을 통하여 적극 해결해 나가고자 합니다. 아무쪼록 여러 위원님들의 적극적인 참여와 협조를 부탁드립니다.
1. 제주특별자치도기초자치모형도입을위한추진위원회설치·운영조례안심사관련공청회
○위원장 위성곤 그러면 의사일정 제1항 제주별자치도기초자치모형도입을위한추진위원회설치·운영조례안심사관련공청회 건을 상정합니다.
우선 오늘 공청회에 귀중한 시간을 내어서 참석하여 주신 진술인 여러분들께 진심으로 감사하다는 말씀을 드립니다.
오늘 공청회에 따른 보고 자료를 나누어 드린 자료로 대체하도록 하겠습니다.
오늘은 위원님들께서도 잘 아시다시피 제주특별자치도에서 제출된 제주특별자치도 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영조례안 심사를 위하여 사전에 전문가의 의견을 수렴하고자 「제주특별자치도의회 회의규칙」 제67조의 규정에 따라 공청회를 실시하게 됐다는 점을 먼저 말씀드립니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서도 평소에 쌓으신 학식과 경륜을 바탕으로 다양한 의견을 제시해 주시면 감사하겠습니다.
그러면 오늘 공청회에 참석해 주신 네 분의 진술인들을 먼저 소개해 드리도록 하겠습니다.
진술인의 좌석은 가나다 순서에 따라서 배치됐다는 점을 말씀드리며, 소개를 받은 진술인께서는 잠시 일어서서 목례만 하고 앉아주시면 되겠습니다.
먼저 찬성 측 진술을 해 주실 제주대학교 행정학과 민기 교수님이십니다.
이어서 찬성 측에서 나오신 이화여자대학교 법학전문대학원 옥무석 교수님이십니다.
다음은 반대 측으로 나오신 제주특별자치도의회 입법고문으로 계시는 하승수 변호사님이십니다.
마지막으로 반대 측인 제주대학교 사회학과 한석지 교수님이십니다.
이상으로 진술인 소개를 마치고 다음은 공청회 진행방법에 대하여 간략히 말씀드리겠습니다.
오늘 진술은 찬성 측 2명과 반대 측 2명이 진술하게 되며, 찬성 측 1명이 진술을 마치면 반대 측 1명이 진술하는 것으로 해서 교차 진행하도록 하겠습니다. 그리고 진술인 여러분께서는 가급적이면 20분 이내에서 견해를 말씀해 주시고 진술인 모두가 끝나면 일문일답으로 우리 위원님들의 질의에 대하여 답변하는 순서로 진행하도록 하겠습니다.
오늘 공청회는 「제주특별자치도의회 회의규칙」 제67조제4항에 따라서 위원회의 회의로서 진행되기 때문에 질의는 우리 위원회의 위원들만 할 수 있다는 점을 참고로 말씀드리며 널리 이해하여 주시기 바랍니다.
그러면 지금부터 진술인의 고견을 듣도록 하겠습니다.
먼저 찬성 측에서 나오신 제주대학교 민기 교수님께서 먼저 진술하여 주시기 바랍니다.
○진술인 민기 안녕하십니까? 제주대학교 행정학과 민기 교수입니다.
오늘 이 공청회에 저로 하여금 진술할 수 있는 기회를 주신 행정자치위원회 위성곤 위원장님과 행정자치위원님들께 감사의 말씀을 드립니다.
저는 오늘 제주자치도 행정체제 개편과 관련한 논의의 배경을 먼저 말씀을 드리면서 시작을 하겠습니다.
여러 위원님들도 지난해 선거과정을 통해서 익히 아실 겁니다마는 지난해 선거에 있어서 예비 후보자를 포함한 제주도지사 후보들이 행정체제 개선에 관한 문제를―언론지상에서도 이야기했지만―제일 첫 번째 과제로 선정해서 정치적인 이슈화가 되었던 점을 잘 아실 것입니다. 그래서 각 후보자들이, 다시 한번 말씀을 드리면 예비 후보자를 포함한 각 후보자들이 다양한 모형을 제시했습니다.
참고자료 5쪽 하단 부분에 있습니다. 크게 보면 주장이 다섯 가지가 나오고 있습니다. 첫 번째 주장은 현행체제를 유지하되 효율성을 개선해 보자. 두 번째는 특별자치도 출범 이전의 기초자치단체를 완전히 부활하겠다. 세 번째는 다섯 개 기초자치단체(특별자치구) 부활을 통해서 인사권, 예산권, 자치입법권을 주겠다. 그다음에 네 번째는 1광역도 4준자치시 체제를 구상하는데 현행 특별법 하에서 하기 때문에 의회는 없고 기존 행정시의 사무는 광역의회에 맡기겠다 하는 방식입니다. 그러면서 주장4는 시장을 직선하겠다. 주장5는 사실 오늘 논의해야 될 부분의 중점이 되겠습니다마는, 특별법을 근거로 둔 기초자치단체를 부활하고 법인격은 없으나 특별법 규정을 통해서 자치입법권, 재정권, 예산편성권, 내부 인사권을 보장하겠다는 것입니다.
제가 다섯 가지 모형을 소개해 드렸는데 이 모형 중에 주요 후보로 나오신 분이 세 분 있었습니다. 첫 번째, 네 번째, 다섯 번째입니다. 여기서 중요한 시사점이 있습니다. 무엇이냐? 어느 한 분도 기초자치단체를 부활하겠다는 것은 없습니다. 예전의 모형으로 돌아가겠다는 정치적 의사가 없다는 겁니다. 이것은 여러 위원님들께서도 잘 아시겠지만 주민의 의사가 거기에 있지 않다는 겁니다. 주민의 의사란, 대다수의 의사가 거기에 있지 않다는 것입니다. 그래서 주요 후보 세 분이 현행체제를 개선하겠다라는 안을 가지고 나왔습니다. 이 안이 정치적 이슈입니다. 이 이슈 중에 정책적 의제로 채택된 게 당선자의 안입니다. 다섯 번째 안입니다. 그러면 다섯 번째 안을 제가 다시 한 번 보겠습니다. 다섯 번째 안의 가장 큰 특징은 제주특별법에 근거를 두겠다는 이야기와, 두 번째는 법인격이 없는 자치단체를 명확히 한 것입니다.
그러면 우리가 잠시 생각해 보면 2004년부터 2006년 7월 1일까지 있었던 과거의 행정체제 개편안과 오늘 저희들이 논의하는 안의 차이점이 무엇인가를 볼 필요가 있습니다. 2004년에서 2006년까지 진행됐던 안은 집행부가 어떤 안이라고 내놓은 게 없습니다. 그래서 연구를 통해서 최적의 모형을 제시하겠다. 달리 이야기하면 도민의 지지를 받은 안이 아무것도 없었다는 것입니다. 그러면 이 안은 이미 정치적인 과정을 통해서 주민 다수에 의해서 선택된 안을 집행부가 내놓은 것입니다. 정책적인 어젠다로 정식으로 채택해 놓은 것입니다. 그래서 이러한 점이 가장 큰 차이이기 때문에 제 개인적인 생각은, 논의는 이미 주민의 의사에 의해서 반영된 이 안을 가지고 이 안을 중심으로 논의가 돼야지 주민 대다수의 관심 범위에서 후순위에 있는 기초자치단체를 부활하자는 논의를 이 논의에서 중심의제로 둔다는 것은 성격이 맞지 않다는 점을 말씀드리면서 제 논의를 시작하겠습니다.
우근민 안이라고 이야기하는 주장 다섯 번째 안에 보면 아까 말씀드린 대로 법인격이 없다는 것과 특별법에 근거를 둔다는 가장 큰 특징을 두고 있으면서 당시 우근민 후보는 뭐라고 이야기했느냐 하면 전문기관의 심층영역을 실시하겠다고 했습니다. 제가 보기에는 아마 당신께서도 실질적으로 선거과정에서 어떤 시간적인 제약, 비용적인 제약, 이런 여러 가지 제약 때문에 구체적인 안을 명확하게 제시를 못했던 그런 생각도 저는 일부 추정할 수 있었다고 봅니다. 그러면 두 번째 제 논의로서 현재 제주형 기초자치모형은 일각에서 이야기하는 지방자치단체, 우리가 기초자치단체 부활이냐 이겁니다. 저는 이제는 말씀드렸습니다마는 아니라는 것입니다. 우리가 통칭하여 제주형 기초자치모형이라고 이야기하는 우근민 안은 실질적으로 선거과정에서는 기초자치단체 부활이라는 용어를 썼습니다. 그다음에 제가 자료를 쭉 보니까 인수위원회 시절에는, 이제는 약간 변형해서 기초자치단체 부활보다는 제주형 기초자치단체 도입, 또는 제주형 기초자치모형 이렇게 바뀌었습니다. 이런 용어의 변화에 대해서 장동훈 위원께서 질의를 하신 속기록 내용을 제가 7쪽에 넣어놨습니다. 7쪽에서 가장 중심이 되는 부분만 제가 한번 읽어보겠습니다.
중간부분에 세 번째 패라그래프입니다. 이 같은 새로운 모형을 도민에게 전달하는 과정에서……. 우근민 지사께서 장동훈 위원님 질의에 답변한 내용입니다. “이 같은 새로운 모형을 도민에게 전달하는 과정에서 본의 아니게 기초자치단체 부활이라는 용어가 사용된 점이 있음을 뒤늦게 발견하였습니다. 이러한 용어의 혼용으로 인해 도민에게 혼란을 초래한 점에 대해서 양해를 구하고자 합니다. 그렇지만 제가 공약한 내용처럼 제주특별법 속에서 법규가 허용하는 최대한의 권한을 주민 직선으로 선출된 시장에게 위임하여 제주형 자치행정모형을 구현하겠다는 생각에는 전혀 변화가 없음을 다시 한번 말씀드리고자 합니다.”
이 사항을 제가 정리해 보면, 현재 집행부에서 구상하고 있는 것은 현행 특별법 속에서 자치행정모형을 새롭게 만들어 보자라는 겁니다. 달리 이야기하면 현행 제도를 개선해 보겠다는 이야기죠. 그래서 결론적으로 현 도정이 추진하고 있는 제주형 자치모형은 제주형 자치행정모형이기 때문에 실질적으로 그간에 논란이 있었던 헌법에 지방의회를 둬야 된다라는 것과는 관련이 없다는 것이 저의 생각입니다. 그래서 오늘 논의하시는 이 조례의 명칭을 제 개인적으로 본다면 제주특별자치도 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영조례안을 제 개인적으로는 제주특별자치도 자치행정모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영조례안으로 변경하는 것이 오히려 적절하다고 봅니다. 그 이유는, 왜 제가 자치행정모형이라고 여기서 말씀을 드리느냐 하면 이미 정치적 이슈, 그리고 정책 어젠다로 도민의 의사에 의해서 선택된 겁니다. 만약에 이 어젠다를 완전히 다른, 지금까지 선택되지 않은 어젠다로 바꾼다는 것은 주민의 시대적 요구와 주민의, 도민의 의사를 왜곡하는 현상이 나타나는 겁니다. 제가 보기에는 가장 큰 문제를 야기시킬 수 있다는 점에서 적어도 지금까지 정치적 과정에서 나타나는 정치적인 이슈, 그다음에 정책적인 어젠다 반영을 가장 잘할 수 있는 모형이 조례안에 반영됐으면 하는 것이, 그런 논의가 반영됐으면 하는 것이 제 생각입니다.
그다음에 세 번째, 그러면 제주형 자치모형의 개념은 무엇이고, 과연 실행 가능하느냐에 대해서 말씀드리겠습니다. 개념은 8쪽에 나와 있는 것처럼 행정의 민주성을 강화하기 위해 시장을 주민이 직선하고 특별자치도가 가진 행·재정의 권한을 대폭 행정시로 위임하여 행정시의 자치행정 권한을 강화하는 모형이라고 정의할 수 있습니다.
여기서 가장 중요한 두 가지 워딩은 시장을 주민이 직선한다는 내용과 행·재정의 권한을 대폭 행정시로 위임한다는 것입니다. 이양이 아니라는 것입니다. 위임한다는 것이죠. 그러면 제 개인적으로 과연 이러한 모형을 어떻게 실현할 것인가 하고 간략하게 탐색해 봤습니다. 그것이 3.2, 3.2.1에 쭉 나와 있는데 분야별로 말씀드려 보겠습니다.
8쪽에 나와 있는 3.2.1에는 행정시장의 임명방법에 대한 논의입니다. 주민에 의한 시장 직선이라는 용어로서 우리 도민들에게 전달이 됐습니다. 그러면 여기서 우리가 중요하게 생각해야 될 것이 무엇이냐 하면 제주특별법 제13조입니다. 제주특별법 제13조는 지방의회와 집행기관에 관한 규정을 「지방자치법」의 규정에도 불구하고 특별법에 별도로 제주 나름대로 구성할 수 있는 입법 형성권의 자유와 재량을 부여한 것입니다. 여기에 맞게 저희들이 충분히 특별법을 활용해서 이것을 구성해볼 수 있다는 것입니다. 이것은 저희만이 가질 수 있는 특권입니다, 대한민국에서. 그래서 제가 보기에는 현재 있는 제17조 행정시장을 임명하는 방법을 9쪽에서 방안1과 2로 나눠서 제시해 봤습니다.
방안1입니다. 특별법 제17조를, 현재 1항은 같습니다. 행정시의 시장은 정무직 공무원으로 보한다. 2항은 행정시장은 당해 선거구에서 유효투표의 다수를 얻은 자가 된다라고 할 수도 있고, 방안2에서 보면, 1항은 같습니다. 그러나 2항을 도지사는 당해 선거구에서 유효투표의 다수를 얻은 자를 행정시의 시장으로 임명한다라고 정했습니다. 여기에 나와 있는 시사점은 무엇이냐? 이것 똑같지 않느냐라고 이야기할 수 있습니다. 그러나 다릅니다. 첫째, 권력을 주민으로부터 받았다는, 시장이 권력을 주민으로부터 받았다는 것이 있고, 그럼에도 불구하고 여전히 제주도의 광역행정체제의 중심은 도지사라는 겁니다. 달리 이야기하면 우리 도는 특별법에서 부여하는 것처럼 국방, 외교, 사법, 국가 존립사무를 제외한 모든 권한의 주체는 도민, 도가 가지고 있다는 것입니다. 도민이 가지고 있는 권한을 도지사가 행사한다는 것이죠. 그래서 도민이 선출한 시장을 도지사가 임명한다고 바꿀 수 있다는 것입니다.
그다음에 3.2.2 행정권 강화에 대해서 말씀을 드리겠습니다.
행정시의 사무처리권은 현재도 가능한 일입니다. 우리가 특별법에 근거를 두고, 아까 말씀드린 대로 제주특별법 제13조 기타의 특별한 조항들을 활용한다면 현재도 행정시에 각종 권한을 위임하여 행정시 자기결정권, 그리고 행정서비스, 행정사무의 최종 완결권을 현재도 부여할 수 있습니다. 그렇기 때문에 이것은 보다 나은 도민의 합의, 토론을 통해서 실질적으로 가장 최선의 강화방안을 모색할 수도 있을 것이라고 봅니다.
그다음에 3.2.3의 행정시 자치입법 기능입니다.
도의회에는 있습니다. 지금 여기 도의회가 기본이 되는 도의회입니다. 마치 행정시에 의회가 없어서 우리 도민들은 지방자치의 권한을 박탈당하고 있는 것 같은 뉘앙스가 있는 것도 가끔 있습니다. 그러나 엄연히 도민의 대표인 의회가 있기 때문에 현재 의회를 중심으로 행정시에 관한 권한을 제정할 수도 있고 의무를 부과할 수 있습니다. 지금처럼 행정시에 대한 예산 심의, 결산 심사, 행정사무조사·감사, 그리고 각종 정책에 대한 심의, 동의, 승인, 의결수행은 여전히 도의회를 중심으로 수행하는 것입니다. 단 행정시가 몇 개가 될지는 모르겠습니다마는 행정시의 사무를 행정시 중심으로 특화시켜서 별도의 지역 중심의 상임위를 만드느냐, 특별위원회를 만드느냐는 역시 도의회에서 논의돼서 결정할 사항입니다. 만약에 행정시를 중심으로 상임위를 만든다면 현행 교육상임위와 동일한 구조와 동일한 운영방법으로 해 나가면 문제가 없을 것이라고 봅니다.
그다음에 10쪽의 재정권입니다. 10쪽의 재정권 강화를 보시면, 일각에서 이런 얘기를 합니다. 행정시로 두면 무슨 재원확충이 되겠느냐. 기초자치단체가 없으면 새로운 재원을 창출할 수 있는 것이 없다라는 이야기를 하는데 그것은 전혀 사실 관계와 먼 이야기입니다. 왜냐? 현행 광역행정체제로 있든지 기초자치단체를 부활하든지 간에 우리 도가 가지고 있는 세원의 베이스는 동일합니다. 지금 우리 제주특별자치도세 11개 세목은 어떠한 형태로 구조를 나누든지 간에 11개로 변함이 없습니다. 그렇기 때문에 지방세원, 우리가 여기에서 기초자치단체를 만들면 증가한다 이런 부분은 저는 큰 차이가 없다고 보고, 기본적으로 특별법에 근거를 두고 일정한 세원을 행정시로 넘기는 재원의 배분방법을 조례로 구체적으로 규정할 수 있다는 겁니다. 그러면 제주특별자치도세 중에 지역 밀착서비스와 가장 가까운 재산세라든지 주민세는, 이 재원의 수입은 행정시의 재원으로 한다는 규정을 조례로 만들면 아무 이상이 없습니다.
그다음에 현재 있는 세외수입, 행정시의 행정서비스로 발생하는 사용료나 수수료인 세외수입은 행정시 몫으로 하면 됩니다.
그다음에 논란이 될 수 있는 것이 지방교부세입니다. 현재 보통교부세 총액의 3%로 받아오는 지방교부세를―네 개가 될지 두 개가 될지 모르겠습니다마는―행정시의 기초재정 수요액과 수입액을 산출하는 지표를 만들어서 수입액과 수요액의 차이만큼 도가 받은 보통교부세를 넘겨주는 조례로 만들면 이것도 문제가 없습니다. 국고보조금의 경우는 현재 도 중심으로 국고보조를 하고 있는데, 국고보조 확보 노력을 하고 있는데 행정시에서 필요한 국고보조는 행정시에서 도에 신청해서 도와 행정시가 가서 중앙절충을 해서 받아와서 도가 재배정을 해 주면 이 국고보조금도 문제없이 실질적으로 재원배분이 된다고 봅니다. 3.3.에 나와 있는 비교표는 여러 위원님께서 잘 아시기 때문에 간략하게 제가 차이점만을 말씀드리겠습니다.
근거법이 다르다는 것과, 그다음에 기관유형은 제주형 자치모형에서는 행정기구라는 것, 그다음에 지방의회는 도의회가 구성됐기 때문에 실질적으로 지방의회 문제는 논의의 대상이 아니라는 점입니다.
10쪽의 제주형 기초자치모형에 대한 쟁점을 간략하게 정리해 봤습니다.
지방의회 없어서 위헌이다. 지금까지 말씀드린 대로 이것은 본 논의와는 관련이 없는 사항이라는 것입니다. 두 번째, 행정시장을 주민이 직선하면 자치가 아니냐라는 분들도 있습니다. 그러나 자치의 가장 기본적인 요건인 지역, 주민, 법인격, 이 중에 법인격이 없기 때문에 이것은 행정시장을 직선한다고 해도 실질적으로 자치단체가 아니라는 것입니다.
우리가 대학 총장, 국립대학 총장, 일부 대학에서는 직선을 하고 있습니다. 그러나 직선은 법의 규정이 아닙니다. 우리 나름대로 위원회를 구성해서 1·2순위의 다득표자를 추천하면 교과부장관이 대통령에게 임명을 재청할 뿐입니다. 여전히 임명하는 구조입니다. 그렇다고 대학이 자치냐? 그것이 아니라는 것입니다.
그다음에 세 번째, 중앙정부와 국회를 설득할 수 있느냐. 저는 굉장히 쉬운 문제라고 봅니다. 왜 그러느냐? 두 가지 관점입니다. 법을 새로 개정할 때 제 개인적인 경험에서, 제가 특별법 2단계, 3단계를 직접 개정해 본 사람입니다. 가장 쉽다라는 근거는 두 가지입니다. 첫째, 법적 가능성이 있느냐. 특별법에 넣으면 법적 가능성이 있다는 겁니다. 두 번째 문제가 가장 어렵습니다. 정치적인 실행 가능성이 있느냐. 정치적인 실행 가능성은 국회의원들과 이해관계가 있느냐. 달리 이야기하면 다른 자치단체의 이익을 침해할 소지가 있느냐 이겁니다. 제가 보기에는 전혀 없다는 겁니다. 왜냐? 행정시를 2개를 만들든지 5개를 만들든지 4개를 만들든지 간에 국회의원 선거구와 관련이 없다는 것과 지방교부세를 다른 자치단체가 우리한테 더 줘야 될 이유가 없다는 겁니다. 그러니까 다른 자치단체와 이해관계가 없는 문제에서는 국회의원이 “노(NO)”라는, “이것 안 된다”라기보다는 이런 모형을 가지고 와서 “이게 뭐냐?”라는 질문을 할 겁니다. 그것은 설득의 대상이지 이것은 안 된다, 된다라는 문제가 아닙니다. 그래서 제가 보기에는 정치적인 실행 가능성, 법적인 가능성 측면에서는 충분히 실행 가능하다는 것입니다.
그다음 네 번째, 현재 제시된 모형이 현행유지하고, 지난 5년 동안 했던 모형보다 개악된 것이냐? 그것이 아니라는 겁니다. 물론 그것보다 개악될 수 있는 것도 있습니다. 예를 들어서 광역행정의 효율성이 더 떨어질 수도 있습니다. 그러나 정치적 대표성을 확보하는 민주성, 행정수요의 대응성, 주민편의성, 이러한 점에서는 얼핏 보아도 이 준거를 가지고 비교하면 더 나아질 수 있다는 것입니다. 이러한 준거보다 더 중요한 준거로 제 개인적으로 보고 있는 것이 무엇이냐? 시대적인 요구라는 겁니다. 주민의 시대적인 요구를 정치인이 반영했느냐, 이것이 무엇이냐라고 봤을 때 바로 지난 선거과정에서 당선자가 제시한 모형이 주민의 시대적 요구를 반영한 것이라고 봅니다.
그다음 다섯 번째, 해외사례는 지난번 논의에서도, 12월에 세미나에서 얘기했었습니다마는 제가 해외 유사사례를, 뉴욕시 밑에 있는 다섯 개 구, 제가 개인적으로 2년 동안 살아본 곳입니다. 이 구의 보로(Borough)를 소개했습니다마는 제가 소개한 것은 이것을 그대로 하자는 것이 아니고 세상의 많은 모형 중에 역사적 전통, 문화, 시민사회 성숙도, 각기 다양한 스펙트럼 속에서 이런 모형도 있기 때문에 이런 모형을 참고해서 우리가 더 나은 모형을 만들어볼 수 있다는 것을 소개해 드리고자 이런 유사사례를 소개한 것입니다.
제가 지금까지 논의를 하는 데 있어서 말씀의 결론을 내리면서 제 개인적인 생각을 말씀드리면 우리 제주도는 다른 자치단체와 가장 차별이 되고 특별한 것이 하나 있다면 제주특별법입니다. 특별법의 정신을 저는 세 가지로 분석을 하고 있습니다. 특별법의 성격 첫 번째는 선언적인 성격이 있습니다. 두 번째는 실험적인 제도라는 것입니다. 세 번째는 특별한 성격을 가지고 있습니다. 그러면 이 성격을 우리 도민이 어떻게 활용해야 되느냐. 선언적인 성격, 아까 말씀드렸습니다마는 국방, 사법, 외교 등 국가 존립사무를 제외하고 모든 것은 제주에 넘기겠다라는, 이것 선언적인데 우리가 이것을 실행에 옮기지 않으면 영원하게 선언으로 끝나는 것입니다. 실행력을 갖는 것은 우리 도민의 몫입니다.
두 번째, 실험적 성격을 가진 제도라는 겁니다. 여기서 중요한 것은 우리가 실험의 대상이 아니라는 겁니다. 제도입니다. 이 제도를 실험의 주체로서 우리에게 맞는 제도를 우리가 주체가 돼서 완성된 제도, 도민의 효용을 극대화시킬 수 있는 완성된 제도로 만드는 것도 역시 우리 도민의 몫입니다.
세 번째, 특별한 성격을 가진 이 법을, 이 법은 한시적입니다. 이 특별한 성격을 가진 것을 보편화시키거나 일반화시키지 못한다면 우리는 일시적인 특별성에 매몰되고 선제적으로 가질 수 있는 각종 제도적인 우월점을 놓칠 수 있다는 것입니다. 저는 이런 점을 도민의 대표이신 의회에서 충분히 반영해서 도민의 효용이 극대화되고 후생이 최적화되는 그러한 모형을 만들 수 있는 기회를 만들었으면 하는 바람입니다.
저에게 이런 진술의 기회를 주신 행정자치위원장님과 위원님들께 다시 한 번 감사의 말씀을 드립니다.
이상입니다.
○위원장 위성곤 수고하셨습니다.
다음은 반대 측에서 나오신 제주특별자치도의회 입법고문이신 하승수 변호사께서 진술하여 주시기 바랍니다.
○진술인 하승수 오늘 아주 중요한 문제를 다루는 이런 자리에 진술인으로서 의견을 진술할 수 있게 되어서 개인적으로는 영광이기도 하지만 책임감을 무겁게 느끼면서 제가 준비한 진술문에 바탕을 두고 오늘의 주제에 대해서 제 의견을 말씀드리고자 합니다.
기본적으로 저는 기초지방자치단체 부활에 찬성하는 입장을 그동안 계속 논문이라든지 언론을 통해서 견지해 왔던 사람입니다. 그런 점에서 저는 지난 지방선거 때 우근민 지사님의 공약을 보고 한편으로는 굉장히 의아하면서도, 왜냐하면 지방의회를 두지 않겠다는 내용을 보고 굉장히 의아하면서도, 왜냐하면 그게 지방자치이론이나 법률상 별로 맞지 않는 이야기인데, 그러면서 또 한편으로는 기초지방자치 부활이라는 용어를 쓰는 것을 보고 도대체 정확한 의도가 무엇인가 사실 의아함을 가지고 있었습니다.
그렇지만 저는 상식적으로 생각했을 때 기초지방자치가 부활한다면 당연히 법인격 있는 지방자치단체를 부활하겠다는 그런 의도를 읽을 수밖에 없는, 그게 아주 상식적인 해석이라고 저는 생각합니다. 자치라는 말을 쓰는데 자치권이 없는, 하부 행정기관을 두겠다는 것은 자치라는 말을 쓰면 안 되는 것이고, 그것은 언어를 통해서 사람들을 기만할 수 있는 그런 것이기 때문에 저는 당연히 기초지방자치 부활, 또는 기초자치단체 부활이라고 공약을 내세웠으면 그것은 어쨌든 자치권이 있는 주체를 부활하는 것이라고 저 나름대로는 적극적인 해석을 했습니다.
그런 점에서는 지금 우근민 도정에서 추진하고 있는 방향이 기초지방자치의 부활이라면 당연히 찬성할 것입니다. 물론 구체적인 방안에 대해서는 계속 논의하고 토론해봐야 되겠습니다마는. 지금 우근민 도정에서 추진하고 있는 방향은 기초지방자치의 부활이 아니라 그것과는 반대되는 방향이고, 또 풀뿌리 민주주의, 우근민 지사님도 공약이나 언론을 통해서 보면 풀뿌리라는 단어를 굉장히 많이 쓰셨는데 사실 지방자치에서 풀뿌리라는 것은 풀뿌리 민주주의를 의미하는 것으로 우리가 상식적으로 받아들일 수 있는데 그런 풀뿌리 민주주의의 실현과는 굉장히 거리가 있는 방안을 추진하고 있기 때문에 저는 사실 만약에 우근민 도정에서 추진하고 있는 방향이 기초지방자치 부활이라면 저는 적극 찬성할 것이지만 그게 아니라 오히려 기초지방자치를 부활하지 않겠다는 것이기 때문에 저는 오늘 반대 입장에서 의견을 말씀드린다는 것을 먼저 전제해 드리겠습니다.
우근민 도정에서 추진하고 있는 제주형 기초자치모형은 한마디로 말해서 기초지방자치단체를 부활하지 않고 지금 현재 제주특별자치도의 하부 행정기관에 불과한 행정시를 그대로 유지하겠다는 것이 아주 기본적인 핵심이라고 할 수 있습니다. 그렇지만 단지 다른 점은 하부 행정기관의 장인 행정시장만 직선으로 뽑아서 행정시장에게 일정한 권한을 위임해 주겠다. 그렇지만 사실 핵심적인 내용은 뭐냐 하면 지방자치단체를 부활할 것인지 말 것인지, 이것은 명백하게 부활하지 않겠다는 그런 방안입니다.
그리고 앞서 말씀드린 것처럼 자꾸 도민들에게 혼란을 주는 용어를 쓰고 있는데 기초자치라는 용어 자체는 당연히 상식적으로 봤을 때 자치권이 있고 법인격이 있는 기초지방단체를 두겠다고 할 때 쓸 수 있는 용어이지 하부 행정기관을 두는데 기초자치 용어를 어떻게 쓸 수 있느냐. 사실 언어적으로도 굉장히 문제가 있고 혼란스럽게 만들고 있습니다. 지금 우근민 도정에서 추진하고 있는 방안은 기초자치든 기초자치행정이든 자치라는 용어를 쓸 수 있는 방안이 아니라 그냥 단순히 행정시장을 직선으로 뽑겠다는 행정시장 직선제라고 표현하는 것이 정확할 것 같습니다.
또 한 가지 아까 말씀드린 것처럼 과연 선거를 통해서 제주도민들이 그러면 우근민 도정에서 추진하고 있는 방안에 대해서 찬성한 것으로 볼 수 있느냐. 저는 전혀 그렇지 않다고 봅니다. 오히려 제가 아까 말씀드린, 도민들은 기초지방자치를 부활하겠다고 했을 때는 과거의 4개 시·군이라는 기초지방자치단체가 존재했었기 때문에 당연히 상식적으로 생각했을 때 자치권이 있는 주체가 새로 부활할 것이다. 또는 새로운 형태로 만들어질 것이다라고 생각하는 것이 상식이지 하부 행정기관의 행정시를 그대로 유지하겠다고 받아들일 사람은 사실 별로 없으실 것이다. 그래서 저는 사실 선거를 통해서 과연 유권자들이 지지한 방안이라고 볼 수 있느냐. 오히려 어떻게 보면 공약을 뒤집었다고 객관적인 입장에서 보면 해석할 수 있는 게 아니냐 생각합니다.
그러면 구체적으로 이 방안이 가지고 있는 문제점들에 대해서 좀 더 말씀을 드리겠습니다.
자료집 30페이지 아래쪽에 있는 내용입니다.
첫째, 제주형 기초지방자치모형이 그동안 드러난 현행 자치행정체제의 문제점을 개선할 수 있는지에 관해서 살펴보면, 지금 현재 특별자치도 행정시, 읍면동이라는 3단계 행정체제는 민주성이나 효율성, 지역 균형발전이라는 측면에서 굉장히 많은 문제점을 가지고 있었다고 그동안 지적을 받아왔고, 이것은 우근민 지사님께서 후보시절에 이 문제점들을 그대로 지적했던 사항입니다. 과연 그러면 행정시장을 직선으로 뽑는다고 해서 지금까지 지적되어 온 민주성, 효율성, 지역 균형발전의 문제들을 해결할 수 있느냐를 살펴보면, 첫 번째로 직선으로 뽑는다고 해도 행정시장의 위상은 도지사의 하부 행정기관에 불과합니다. 행정시장에게 일정한 행정권한을 부여한다지만 사실 이것은 어떻게 보면 위임이기 때문에 위임은 위임하는 주체의 의사에 따라서 얼마든지 거둬들일 수 있는, 그리고 특별법으로 위임을 명시한다고 해도 사실은 특별법에서 아주 구체적으로 명시할 수는 없습니다. 법률에서 구체화하는 것은 한계가 있기 때문에, 법률이라는 것은 기본적으로 일반성, 추상성을 띨 수밖에 없기 때문에 결국에는 위임된다고 하는 권한 자체도 굉장히 도지사의 의사에 따라서 확대될 수도 있고 축소될 수도 있고, 이런 여지들이 굉장히 많다고 볼 수 있습니다. 또한 만약에 직선으로 뽑혔다라고 하더라도 행정시장이 중앙부처를 상대할 때 이 사람이 자치단체장으로 인정을 못 받습니다. 도지사의 하부 행정기관에 불과하고, 하부 행정기관에 불과한 행정시장이 과연 법적으로나 정치적으로, 특히 중앙정부나 이런 데를 상대할 때 대표권을 인정받을 수 있을 것인지, 그런 점에서 제왕적 도지사라고 그동안 많이 지적을 받아왔는데 사실은 행정시장을 직선으로 뽑는다고 해서 제왕적 도지사의 문제가 완전히 해결되기는 어렵다는 말씀을 드리고 싶습니다. 아까도 말씀드린 것처럼 행정권한의 위임 범위가 불분명할 뿐만 아니라 권한 자체가 대외적으로도 극히 제한될 수밖에 없기 때문에 지금까지 나타난 제왕적 도지사의 문제를 해결하기에는 크게 부족할 것이다.
두 번째, 효율성 측면에서 봤을 때 그동안 3단계 행정체제가 효율적이지 못하다는 비판이 많이 제기되어 왔습니다. 이 문제를 해결하는 방법은 3단계를 유지하면서 권한을 좀 더 분산하는 방법도 있고, 여러 가지 방법이 있을 겁니다. 그런데 지금 우근민 도정에서 추진하는 행정시장 직선제라는 것은 사실 그동안 문제되어 왔던 효율성의 문제에 대해서 크게 변화가 없는 방안이기 때문에, 특히 그동안 모호한 행정시의 위상과 역할문제 때문에 상당히 공무원들도 혼란스럽다, 주민들도 혼란스럽다. 과연 행정시가 어떤 위상과 역할을 가지고 있는가 이런 문제들이 계속 지적되어 왔는데 거기에 대해서는 전혀 이게 해결책이 되지 못한다는 말씀을 드리고 싶습니다.
또한 균형발전의 측면에서 봤을 때도 독자적인 자치권이 아니라 도지사에게 권한을 일부 위임 받아서 행사하는 행정시장만으로 지역 균형발전의 문제, 산남·산북 간의 균형발전 문제를 풀어나가기에는 매우 부족할 수밖에 없다는 말씀을 드리고 싶습니다.
두 번째로 의회가 없는 직선시장, 어쨌든 행정시장을 직선으로 뽑는다고 했을 때 의회는 도의회 내에 상임위원회를 둔다고 하지만 어쨌든 그것은 도의회 기능 중의 일부일 뿐인 것이고, 과거와 같은 기초의회는 존재하지 않게 되는 것인데, 그랬을 때 과연 직선시장이 어떤 현상들이 나타날 것인가를 좀 생각해 봐야 될 것 같습니다.
제가 생각하기에는 앞서 말씀드린 것처럼 행정시장의 권한이 약할 것이라고 기본적으로 생각합니다. 그렇지만 만약에 권한이 강하다. 예를 들어서 도지사가 권한을 많이 위임해 줬다 그랬을 때는 문제가 없겠는가라는 생각을 해봐야 됩니다. 만약에 행정시장의 권한이 강해진다. 만약 도지사님이 정말 의지가 있어서 위임을 많이 해 줬다 그렇다면 저는 또 다른 권한 갈등이 생길 수밖에 없다고 봅니다. 제주도 같은 경우는 도지사 한 분에 행정시장이 두 분 존재하게 되고, 특히 제주시장 같은 경우 관할구역 내 인구 40만 명 정도를 포괄하는 행정시장이 된다면, 그리고 그 행정시장의 권한이 강하다 그러면 그 행정시장과 도지사 간의 권한 갈등이 생기지 않는다는 보장이 전혀 없을 뿐만 아니라 행정시장이 만약에 권한을 강하게 행사할 경우에 전담하는 의회가 없기 때문에 그 행정시장을 어떻게 견제할 것인지. 사실은 행정시장의 권한이 약할 것으로 저는 예상하지만 강해도 역시 굉장히 많은 문제가 발생할 것이라는 말씀을 드립니다.
세 번째로는 어떤 정책이나 방향이 추진되려면 상당히 많은 근거들이 존재해야 됩니다. 그런데 하부 행정기관인 행정시장을 직선으로 선출한다. 사실 저는 이런 유사한 사례를, 유사한 입법 예를 해외에서도 찾을 수 있는지는 좀 의문입니다. 뉴욕시의 사례를 이야기하지만 뉴욕이라는 곳은 대도시입니다. 대도시의 행정체제가 가진 특수성이 있을 뿐만 아니라, 또 뉴욕시에서 지금 Bourough President 해 가지고 뉴욕시에 존재한다는 구청장은 사실 우리나라에 존재하는, 서울특별시나 광주광역시 같은 데 존재하는 자치구의 구청장보다도 훨씬 권한이 없는 굉장히 상징적인 존재에 머무르고 있습니다. 의견을 표명하는 수준 정도에 머무르고 있는데 그런 정도의 구청장을 두자고 우리가 직선으로 행정시장을 뽑아야 되느냐 하는 문제가 있습니다. 그래서 지금 추진하고자 하는 방향이 과연 어떤 방향이고, 이게 어떤 효과를 낳을 것인지에 대해서 참고할 수 있을 만한 정말 좋은 사례가 있는지, 저는 그런 사례도 지금 존재하지 않는다고 개인적으로 생각합니다.
그리고 외국의 지방자치제도를 보더라도 그 나라의 역사성이라든지 문화적 특수성 같은 것들이 많이 반영이 된 제도들을 여러 나라들이 가지고 있는데, 지금 현재까지 제시된 근거로는 이런 새로운 방향의 실험을 하기에는 굉장히 근거가 부족하다는 말씀이고요.
네 번째로 현실 가능성 부분, 국회 통과 부분인데, 최근에 국회가 굉장히 많이 보좌기관들의 보좌를 받아서 각종 법안들을 심사하고 있습니다. 예를 들면 국회의 입법조사처 같은 법제 전문기관도 존재합니다. 그런데 과연 그런 기관에서 이런 방안을 봤을 때 근거라든지, 또 사실은 아주 상식적으로 생각하면 뭐 이게 자치단체도 아닌데 왜 하부 행정기관을 다른 데는 안 뽑는데 여기는 직선으로 뽑아야 되느냐는 아주 상식적인 의문에 저는 부딪칠 것이라고 보고요.
사실은 국회 통과 과정에서, 작년 같은 경우에 국회 지방행정체제개편특별위원회가 지금 우근민 도정이 추진하는 방안과 유사한 식으로 대도시 행정체제, 특별시·광역시 행정체제를 개편하는 방안을 추진하다가 결국 국회에서 그 부분은 삭제가 됐습니다. 그것은 아까 말씀드린 것처럼 법리적으로나 정책적으로 굉장히 논란이 많은 사안이기 때문에 삭제했다는, 제주도 같은 경우에 이런 방안을 실제로 추진한다고 했을 때 국회에서 어떻게 받아들일지 저는 상당히 의문이라는 점을 말씀드립니다.
절차적인 측면에서 봐도 지금처럼 이렇게 중요한 문제가 추진될 수가 있는가라는 의문을 가집니다. 과거 2006년 7월에 제주특별자치도가 출범하면서 지금의 자치행정체제로 개편이 됐는데 그 당시에도 굉장히 많은 지역 내에서의 갈등과 혼란이 존재했습니다. 그것은 결국에는 그 전에 추진했던 과정이 그렇게 민주적이고 충분한 의견수렴이나 토론을 못 거쳤다는 것을 반증하는 것인데, 지금처럼 우근민 도정에서 추진하는 방안이 추진됐을 때 과연 그것이 제대로 된 검증이나 토론의 절차를 거쳤다고 할 수 있는가. 그렇게 진행이 되는 것보다는 앞서 말씀드린 것처럼 그동안 주민들이나 언론에서 지적해온 많은 문제들이 있기는 있습니다. 그 문제들에 대해서 논의를 하지 말자는 것이 아니라 여러 가지 가능성, 특히 기초지방자치 부활이라고 하는 상당히 많은 분들이 관심과 공감을 하고 있는 그런 여러 가지 가능성들에 대해서 열린 공론의 장을 마련하고 토론을 해야 되지, 지금 당장 하나의 방안, 제주형 기초자치모형이라고 표현됐지만 아까 제가 말씀드린 것처럼 행정시장 직선제라고 그냥 부르는 것이 마땅한, 단지 하나의 방안을 가지고 지금 추진한다는 것은 과거의 어떤 실패한 경험들을 반복할 수가 있다는 생각을 말씀드립니다.
앞으로 필요한 논의의 방향과 관련해서 제가 간략하게 줄여서 말씀드리면, 어쨌든 저는 그동안 나왔던 여러 가지 지역 내에서의 토론이라든지 제안들이 있기 때문에 그것들을 놓고 열린 토론의 장을 마련하는 것은 필요하지만 한 가지 방안을 놓고 추진하는 것은 곤란하다는 생각이고요.
자료집 36페이지 아래쪽부터 보시면, 지금 현재 조례가 제안되어 있습니다. 이 조례안에 대해서 구체적으로 말씀을 드리겠습니다. 아까 말씀드린 것처럼 지금 현재 제안되어 있는 이런 식의 조례, 제주형 기초자치모형이라는 것 하나를 상정하고 그것을 도입하기 위해서 추진을 하겠다는 추진위원회입니다. 이런 조례는 좀 곤란하다고 생각합니다. 저는 이 조례는 반대하고요. 그렇지만 아까 말씀드린 것처럼 이렇게 한 가지 방향, 특히 굉장히 타당성이나 근거가 희박하다고 볼 수 있는 한 가지 방향이 아니라 여러 가지 방안들을 놓고 지금부터 현재의 자치행정체제를 개선하기 위한 논의를 하는 것에 대해서 저는 찬성합니다. 그렇기 때문에 저는 일단 이 조례를 논의하기 이전에 우근민 도정의 기본입장에 변화가 있어야 된다고 봅니다. 특정한 방향, 지금까지 도정에서 이야기하고 있는 한 가지 방향이 아니라 다양한 대안에 대해서 폭넓은 검토와 토론을 거치겠다는 입장의 변화가 있고 이 조례에 대해서 논의하는 것이 도의회에서도 바람직하지 않은가. 그렇지 않으면 또 도의회에서 이것을 그냥 통과의례 식으로 통과시켜 줬다는 비판을 받을 수 있다고 생각합니다.
두 번째로, 만약에 우근민 도정에서 이런 기본입장의 변화가 있다면 그것을 전제로 해서 좀 더 조례내용에 대해서 말씀을 드리면요. 그렇게 본다면 어떻게 보면 위원회 자체가 도민 대표성을 가질 수가 없습니다. 불과 한 30명, 지금 조례안에 의하더라도. 그런 위원회가 도민 대표성을 가지는 것은 아니기 때문에 위원회의 역할이 무엇인지가 분명해져야 됩니다. 위원회가 도민을 대표한다고 볼 수 없기 때문에 위원회 자체는 이런 여러 가지 다양한 대안들을 검토하고 토론하고 의견수렴을 하는, 중앙과도 협의를 하는 기획단위 정도로 위상을 명확하게 할 필요가 있을 것 같고요. 그렇게 본다면 위원회의 명칭도 추진위원회가 아니라 공론화위원회 정도가 돼야 될 거라고 봅니다. 조례 명칭부터 특정한 방향을 도입하기 위해서 추진한다는 것이 아니라 지금까지 나타난 자치행정체제의 문제점을 개선하기 위한 어떤 새로운 모형 모색을 위한 공론화위원회 이런 식으로 위원회 명칭과 조례 명칭부터 변경될 필요가 있다고 봅니다.
그리고 위원회 기능 자체도 공론화에 초점을 맞춰서 한 가지 방향을 추진하는 것이 아니라 여러 가지 대안들을 놓고 토론을 하는, 토론의 장을 만드는, 공론화를 하는 위원회라는 것을 기능에서도 명확하게 하고, 위원 같은 경우도 불필요하게 많은 숫자의 위원을 둬서 위원회가 형식적으로 운영되는 것보다는 정말 꼭 필요하고, 특히 도의회의 참여가 제대로 보장되어서 위원회의 논의과정에서 정치적 대표기관인 도의회의 의견도 많이 반영되고, 또 시민사회의 의견도 반영될 수 있는 위원회로 조금 더 위원회를 내실화하는 것이 필요하다고 봅니다.
마지막으로 조례내용과 직접 관련 없지만 제주형 기초자치모형 이렇게 해서 포괄적으로 연구용역을 주는 방식, 기존의 방식이라고 저는 생각합니다. 지양해야 된다고 생각합니다. 그동안 제주특별자치도 추진되는 과정에서 그런 연구용역에 의존하는 방식을 택해서 과연 얼마나 지금 우리가 만족할 수 있는, 제주도민들이 자치행정체제를 누리고 있는지 생각해 보면 더 이상 포괄적으로 연구용역을 주는 것은 지양하고, 정말 집중적인 조사연구가 필요하다고 생각되는 부분에 대해서 용역을 해야만 용역 예산도 훨씬 더 효율적으로 쓸 수 있지 않을까라는 생각을 해봅니다.
이상 저의 진술을 마치도록 하겠습니다.
감사합니다.
○위원장 위성곤 하승수 변호사님, 수고하셨습니다.
다음은 찬성 측인 이화여자대학교 옥무석 교수님께서 진술하여 주시기 바랍니다.
○진술인 옥무석 이화여자대학교의 옥무석 교수입니다.
먼저 오늘 제가 이 진술 자료에 있는 내용 이외에는 이야기를 하지 않으려고 했는데 오늘 논의의 정도를 보니까 모두발언을 조금 바꿔서 말씀을 드려야 될 것 같습니다.
존경하는 제주특별자치도의회 행정자치위원회 위성곤 위원장님을 비롯한 위원님 여러분, 저는 오늘 제주특별자치도의회 행정자치위원회의 초청으로 제주특별자치도에 도입 가능한 기초자치모형에 관해서 의견을 진술하게 된 것을 기쁘게 생각합니다.
이렇게 인사를 드리고, 다음에 말씀을 드릴 것이, 오늘 실은 이 논의의 제목이 ‘제주특별자치도 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회의 설치와 운영’ 이렇게 되어 있습니다. 아마 제가 생각하건대 오늘 두 사람의 찬성 진술인과 두 사람의 반대 진술인이 있기는 한데 추진위원회의 설치·운영과 관련해서는 아마 네 분들의 생각이, 제가 사전에 배포된 자료집을 보니까 설치·운영에 관해서는 별로 이의가 없는 것 같습니다. 저의 개인적인 판단이 그렇다는 말씀입니다. 다만 오늘 중심이 되는 것을 보니까 기초자치모형이라는 것이 도대체 뭔가? 다시 말하면 앞으로 이 위원회가 주로 논의를 하게 되어 있는 주제의 범위가 도대체 어디까지인가에 놓고 찬성과 반대 논의가 되어 있는 것 같습니다. 그래서 오늘 취재를 하러 오신 분들은 이 점에 대해서 왜곡되지 않는 방향으로 이해를 해 주셨으면 하는 것이 저의 개인적인 바람이라는 점을 먼저 말씀드리고 본론에 들어가 볼까 합니다.
15페이지를 보면, 다시 제가 사전에 마련한 진술 자료를 읽는 방향으로 하겠습니다. 다른 지역과 달리 제주도에서 이와 같이 문제를 두고 논의를 하고 있는 것은 제주특별자치도의 특이성을 반영한 결과라고 본인은 생각이 됩니다. 돌이켜 보면 제주특별자치도는 전체 국민들에게는 대단히 크게 사랑을 받고 있는 지역입니다. 같은 식구라도 멀리 떨어져 있으면 애틋한 것이 있고, 그래서 독도도 그러하고 제주도도 그러하고 울릉도도 아마 그러할 것입니다. 그렇지만 그와 같은 자연 지리적인 특이성보다는 지금으로서는 행정적으로 광역자치단체에 해당하는 단층제 형태인 특별자치도라고 하는 형태로 전 국민이 주목을 하고 있습니다. 이와 같이 특별하다고 하는 의미는 여러 분들이 다 설명을 하셨던 것처럼 설치 근거법 상에 도의 지위가 특별하다는 이런 의미를 뛰어 넘어서 특별자치도 법을 이해함에 있어서 중요시해야 되는 것은 제주특별자치도를 꾸려나감에 있어서 필요한 모든 의사결정권한은 주민들이 다 가지고 있다고 하는 점을 반드시 우리가 다시 한번 상기해야 되지 않겠느냐는 이야기입니다.
오늘에 있어서의 이 논의도 특히 좀 유의를 해야 되는 사항은 제주특별자치도의 과제는 제주도민의 의사에 의해서 결정되는, 다시 말하면 제주도민의 손에 의해서 제주의 모든 사안들은 결정돼야 된다고 하는 점으로 제가 설명을 드리고 이 논의를 진행할까 생각합니다. 다만 이때 이야기하는 ‘도민의 손으로’라고 이야기하는 것의 표현에는 두 가지가 있습니다. 첫째, 여기에서 이야기하는 제주도민이 우리가 법적으로 보면 대의기관의 중심에 서야 하나, 그러지 아니하면 주민들의 직접 의사표현을 통해서 결정해야 하느냐 하는 점에 대한 것은 때에 따라서 논의가 있기는 하겠습니다만, 하여튼 이와 같이 제주인의 손으로 결정해야 된다고 하는 브로드한 의미에 있어서의 그와 같은 기본적인 전제는 크게 바뀜이 없지 않을까 생각이 됩니다.
그리고 한 가지 또 오늘 이 진술 자료를 통해서 이해를 해 주시는 데 있어서 제가 오늘 이렇게 설명을 드리는 것은 단지 제주도민의 손에 의해서 광범위한 의사형성의 재량을 부여 받고 있는 제주도민들께서 일정한 사안에 있어서 의사결정, 특히 오늘의 문제인 제주도 기초자치모형의 정립에 관한 여러 가지 의사결정에 있어서 필요한 최적의 판단자료를 제공하고자 하는 역할에 국한되고 있음을 이해해 주셨으면 합니다.
16페이지입니다. 두 번째는 오늘 논의의 첫 번째 문제인 기초자치모형 논의에 있어서 고려할 전제조건에 대한 것을 제가 몇 가지 나름대로 정리해서 설명을 드려보고자 합니다.
첫째가 헌법과 법률이 가지고 있는 제약요건입니다. 지금 우리가 기초자치모형이라고 하는 말을 쓰고 있는 것에 관해서도 오늘 진술하는 분들 간에 상당히 광폭의 차이가 있는 것으로 보입니다. 더더군다나 이와 같은 기초자치모형에 있어서 전혀 아무런 제한도 없이 논의를 하겠다, 그것도 가능한 겁니다, 제가 보건대. 그렇지만 헌법과 법률에 있어서 여러 가지 제약요건의 범위 내에서 움직이면 이 제도를 실현하는 데 조금 편하지 않을까 하는 좋은 점이 있을 것 같아서 제가 일단 먼저 한번 생각을 정리해 봤습니다.
헌법과 법률에 대한 제약요건은 다 잘 아십니다. 헌법 제117조와 제118조. 그리고 특히 「지방자치법」 제174조를 보면 제주특별자치도에 관해서는, 제주에 있어서 모든 것을 다 특례적으로 정해놓고 있고, 그 범위 내에서는 제주도민들이 자유로이 의사를 형성할 수 있다. 이 근거가 되고 있는 것 같습니다.
다음에 제주특별자치도법 제13조는 특히 지방의회와 집행기관 구성의 특례에 관해서도 역시 제174조의 특례의 하나로서 그 점을 다시 받아 구체화시켜 놓고 있습니다. 나머지 제15조, 제17조, 제18조도 관련 규정들이 있습니다. 그것은 다들 아시는 부분이라서 중언을 생략하도록 하겠습니다.
다음으로 정책적 제약요소입니다. 역시 모든 논의를 할 때 학자들은 실은 이와 같은 제약요건들을 감안하지 않고 그냥 이상적으로 각자의 생각대로 정리해서 설명을 합니다. 그렇지만 이것을 집행하고 논의를 하고 정책적으로 정해야 되는 도나 또는 도의회 기관들에서는 이와 같은 정책적인 제약요건도 아울러 같이 전제요건으로 생각을 하시고 앞으로 위원회가 설치된다고 하더라도 이 점에 대해서도 활동의 시한을 정한다거나, 아니면 부대조건에 있어서도 이와 같은 여건들을 감안한 규정들을 다시 추가해서 설명을 해 주시는 것이 어떻겠는가 하는 것이 개인적인 생각입니다.
첫째, 시간적인 요인들이 있습니다. 제가 17페이지에서도 간략하게 언급을 하고 있습니다만, 이상적으로 보면 모든 제약요건을 감안하지 않고 모두 다 열어놓은 상태에서 관련 논의를 한도 없이, 끝도 없이 해 보자. 뭐 그것도 좋은 이야기겠죠. 그렇지만 그것은 학자들이 하는 일이라고 하는 것을 제가 다시 한번 말씀을 드리겠습니다. 그래서 제가 생각하건대 앞으로 이 특별위원회를 설치하게 되면 활동시한을 정하지 않겠는가. 그렇게 하면 스스로 시간적인 제약이 주어집니다. 우리가 항상 모든 일을 할 때 돈 있고, 시간이 있어야 논의를 진행할 수 있는 것이라 이들 제약들이 있게 되면 주제의 범위도 거기에 따라서 정해져야 될 것 같습니다. 다시 말하면 모든 안들을 동일한 차원에서 같이 놓고 검토를 하기보다는 그래도 합의와 의견을 모아서 집중되어 있는 안을 집중적으로 검토하는 것이 경제적이지 않을까 하는 이야기입니다. 그 말은 뭐냐? 그 안에 국한해서 논의를 하자는 이야기냐? 그것은 아닙니다. 집중적으로 하되 나머지 안들이 갖고 있는 것도 병렬적으로 같이 검토를 해볼 수 있는 가능성은 언제든지 열려있지 않느냐 그런 이야기가 되겠습니다.
그다음으로 두 번째는 앞에 발제하신 분들도 다 우려를 하셨습니다. 다시 말하면 이것을 구체적으로 실현하자면 제주도 안에서만 의사를 다 그렇게 모으면 된다는 이야기냐? 그것도 중요하겠지만 그 이후에 잘 아시다시피 중앙정부 차원의 국회, 그리고 제주특별자치도의 소관부처인 국무총리실, 행안부, 이와 같은 기관들에 가서 이야기도 하고 협의도 거쳐야 하고 설득도 해야 합니다. 그러려고 하면 앞으로 제주도에서 내놓은 안이 과연 이들 기관들이 생각하는 범위 내의 것이 돼야 되지 않겠느냐 하는 점도 또한 우리가 생각을 해 봐야 될 것 같습니다.
그와 같은 점에 있어서 특히 우리가 고려하고 앞으로 논의에 있어서 항상 염두에 둬야 할 사항이 뭐겠는가 생각을 해 보니까 17페이지 하단에 있는 것처럼 중앙이 제주도 내에서 선택한 기초모형을 수긍할 것인지의 여부에 관해서는 종국적으로 우리나라 지방자치의 모델로서 모두가 수긍할 수 있는 범위 내의 것이어야 되지 않겠느냐 이런 것이 있고. 또한 제주특별자치도법의 제정 취지에서 가능하면 크게 벗어나지 않고 돼야만, 앞에서 말씀드린 것처럼 특별자치도법을 최소한으로 손질을 해 가면서 실현을 해야만 빠른 시간 내에 다 만족할 수 있는 범위의 것을 정할 수 있지 않겠느냐 그런 이야기가 되겠습니다.
다음에 세 번째는 아까 앞에서 다른 분들도 설명을 하셨습니다만 지방행정체제개편위원회가 조만간 활동을 할 것으로 봅니다. 크게 범주에 보면 지금 현재 논의하고 있는 오늘의 이 주제도 결국 지방행정체제 중에서 기초행정체제를 어떻게 가지고 갈 것인가. 중립적인 표현을 빌리면 아마 그렇게 되지 않을까 생각이 됩니다. 그런데 공교롭게도 이와 같은 중앙에서 하고 있는 위원회와 우리 제주도가 생각을 하고 있는 위원회의 활동시한이 상당 부분 있을 것으로 생각이 됩니다. 그렇게 하다 보면 상호 간에 영향을 받게 되는 것은 우리가 충분히 예상이 가능한 일이 아니겠는가 이렇게 생각이 됩니다. 이 두 가지가 서로 간에 영향을 받으면서 활동을 하되 개편위원회가 조금은 미리 그 취지를 선 반영해서 논의를 하게 되면 여러 가지 경제적으로 되지 않을까 해서 제가 그에 대해 약간 강조점을 설명 드려 놓았습니다.
그런데 근거법인 지방행정체제개편에 관한 특별법에서 보게 되면 거기에 있는 것처럼 지역의 경쟁력을 제고하고 주민편의를 증진하며 국가 경쟁력을 향상시킬 수 있어야 된다. 이렇게 첫째 기본적인 방향을 잡아 놓았습니다. 다음에 두 번째 가면 구체적으로 나타나는데, 지방자치와 지방행정계층을 적정화하고, 이게 바로 뭐냐 하면 단층제로 가능하면 가겠다 이런 이야기입니다. 다음에 주민생활 편익증진을 위하여, 그렇게 해서 자치구역을 통합 조정하고 해서 동일한 계층이더라도 가능하면 광역화로 가겠다는 이야기가 있고요. 그다음에 지방자치단체의 규모와 자치역량에 부합하는 역할과 기능을 부여한다. 이것은 읍면동에 대한 주민자치센터의 기능과 역할들을 어떻게 할 것인가 그런 점들이 아마 중점이 될 것이라고 하는 것이 있습니다.
그리고 앞에 발표한 두 분이 다 염려를 하셨던 것처럼 여기에 보게 되면 이와 같이 자치구를 통폐합하고 계층을 줄이게 되면 어떤 좋은 점이 있는가에 관해서 유념할만한 이야기가 있습니다. 그게 뭐냐? 지금은 행정계층이 복층화되어 있기 때문에 행정계층 간의 권한과 책임에 있어서 불명확한 점이 많다. 그렇게 해서 이런 점들이 해소가 된다. 앞으로 좀 더 많은 논의가 있어야 되겠지만 이런 문제점이 있다는 것은 미리 다 예상을 하고 있는 것 같습니다.
다음으로 논의의 시작에 앞서서 다시 한번 말씀을 드려야 될 것은, 무엇보다도 가장 최우선적으로 생각해야 될 것은 제가 처음에 말씀을 드렸던 것처럼 제주특별자치도민과 주민들의 개편에 대한 요구가 가장 선행돼야 되는 점이라고 저는 생각을 하고 있습니다. 개편에 대한 요구가 개편논의의 추동력이 된다고 생각하고 있습니다. 앞으로 이 점에 대한 것은 여러 가지 여론조사 이런 점을 통해서 이미 다 공감대가 형성되어 있다고 하는 것은 외지 사람인 제가 잘 이해할 수는 없는 점이지만 앞에 다른 분들이 설명을 해 주신 것 같아서 그 점은 설명을 생략하도록 하겠습니다.
다음으로 19페이지에 보면 두 번째 것은 오늘 당장 몇 사람 안 되는 진술인들 간에서도 그런 것 같은데, 앞으로 그래도 빠른 시간 내에 마음에 드는 안을 마련하려고 그러면 각종 정치적인 이해집단 간의 협력과 상생의 방향으로 논의를 수렴해서 진행할 필요가 있지 않겠는가 생각이 됩니다. 어떻게 보면 정치적으로 가장 중요한 이해집단이라고 할 수 있는 도와 도의회, 그리고 시민사회단체, 제반 정당 이렇게 해서 민주성, 우리가 항상 하는 이야기입니다. 효율성, 경제성 이와 같은 측면에서 봐서 나름대로 가장 합리적이다. 이상적으로 봐서 합리적이라고 하는 안을 구하기는 어렵겠죠. 그렇지만 어디까지나 나름대로 서로 간에 양보하고 조화해서 협력과 상생이라고 하는 방향에서 보게 되면 가장 합리적인 안이 뭐가 있겠는가. 이렇게 해서 의견들을 같이 모은 다음에 도민의 공감대를 모으고, 그렇게 해서 우리가 설득해야 될 주체들에 있어서도 설득이 가능한 안들을 마련하는 것은 가능하다고 저는 봅니다.
세상의 일을 모두가 하려고 하는 방향으로 일을 추진하면 될 것이고, 모두가 하지 않는 방향으로 생각을 갖고 움직이게 된다면 저는 무슨 일이든지 간에 성취가 불가능하다고 생각을 하고 있습니다.
그다음에 도입 가능한 모형입니다. 제가 생각하건대 오늘 이 논의에 있어서, 아까 제가 기초자치모형이라고 하는 말의 범위에 있어서 서로 간에, 진술인 간에도 쓰고 있는 개념의 차이가 있구나 하는 것을 오늘 와서도 제가 느꼈습니다만, 제가 이해하고 있기로 이것은 현재 지금 모든 분들이 다 생각하고 있는 도입 가능한 모든 모형들을 다 두고 생각을 해보자 하는 점에 있습니다. 그렇지만 아까 앞에서 제가 말씀을 드렸던 여러 가지 제약요건들을 감안하게 된다면 그 범위 내에서는 일정한 범위는 제외하고―합의에 의해서 제외해야 되겠죠―가능한 범위 내에서만 그것을 검토대상으로 삼는 것이 좋겠다. 이렇게 개인적으로 설명을 드리면서 이제 이 설명을 드릴까 합니다.
앞에 있는 이야기들은 다 그러한데, 우리가 도입 가능한 모형들을 생각을 해보면 어떻게 되겠는가 하는 것은 실은 각각 상한과 하한선이 정해져 있습니다. 약간 페이지를 넘어가서 죄송합니다만 그래도 시각적 효과를 위해서 25페이지로 잠깐 넘겨주시기 바랍니다. 25페이지를 보면 제가 이와 같이 지금 모든 분들의 머리 속에 들어있는 이런 안들을 일단 스펙트럼 식으로 제가 정리를 해놨습니다. 크게 보면 자치시와 행정시가 지금 현재 생각할 수 있는 각각 안의 상한과 하한으로 제한과 규제를 받고 있습니다. 지금 현재 우리가 생각하고 있는 안 중에서 가장 바람직한 안은 자치시로 가는 안이라고 다들 이야기를 하고 계십니다. 지금 현재 갖고 있는 안은 행정시 안입니다. 그것은 다 아시는 안이고, 각각 특색은 자치시는 직선 시장과 직선 의회가 있다. 그겁니다. 그리고 자치시로 가자면 헌법 제118조가 정해놓고 있는 바와 같이 직선 의회가 반드시 있어야 됩니다. 지금 현재 행정시의 경우에는 헌법의 규정에 적용을 받지 않기 때문에 임명시장도 있고, 다음에 의회를 구성하지 않는다고 하더라도 별 문제가 없다. 이것도 다 우리가 알고 있는 사항들입니다. 문제는, 제가 첫째 검토한 것은 자치시로 가는 안에 현실적인 타당성이 어느 정도 있겠는가 하는 점에 대한 의견을 진술해 뒀고요. 다음에 행정시로 머무는 안에 또한 문제점은 없겠는가 하는 점도 제가 검토를 해 뒀고. 다음에 중간 모형으로 가고 있는 두 가지 안 중에서는 제가 보건대 지금 현재 제주에서의 여러 가지 여론의 동향을 보면 중간모형1이라고 하는 권한의 분점을 위한 여러 가지 기구들을 크게 우리가 대비해서 보면 시장과 의회 중에서 어느 것이 있으면 좋겠는가에 관해서는 비교적 직선시장이 있으면 좋겠다고 하는 것이 지금 현재 제주도민들의 의견인 것으로 생각이 되기 때문에 그 안에 대해서 집중적으로 검토하는 방안을 각각 선택해 봤습니다.
다시 19페이지로 넘어와서 보게 되면 자치시로 가는 것이 과연 가능하겠는가? 이 점에 대한 이야기입니다. 19페이지에 있는 것처럼 자치시로 가는 것을, 다시 말하면 자치시로 가는 것이 이론적으로 봐서 나쁜가? 그런 의견은 쓰지 않았습니다. 있는 바와 같이 그것은 정책적으로 정할 문제인 것이지, 절대적으로 가장 아이디얼 한 타입이 있다 없다 그런 논의는 아니라고 저는 생각하고 있기 때문입니다. 그리고 자치시로 가는 것에 대해서 모두 다 심정적으로 찬성하고 있는 이유에 대해서도 제가 써 놓은 것처럼 육지부에 있는 모든 광역 도들이 기초지방자치단체의 형태로서 다 예외 없이 택하고 있고, 또 이미 제주도의 경우에도, 이제 4년 정도에, 지금 현재 상태가 바뀌었지만 이미 다 경험해온 제도라고 하는 점에서 검증된 형태라고 하는 점에서 설득력이 있다. 그렇지만 과연 이것이 추진 가능하겠는가 하는 점에 대해서는 실제적으로 여러 가지 주어져 있는 여건을 감안하면 좀 어렵지 않겠는가. 이런 이야기가 되겠습니다.
입법적으로 이론적으로 설명하면, 제가 20페이지에 설명을 해 두고 있는 바와 같이 별 문제 없습니다, 과거로 돌아가는 것이니까. 입법적으로 다시 다 바꾸면 되는 문제니까 어렵지 않다는 것은 다들 아실 겁니다. 그렇지만 법률 개정 작업에 있어서 프로세스를 제가 간략하게 몇 자만 썼습니다만, 먼저 제주도 내에서의 의사 형성과정, 그것은 제주도민들 간에 있어서 그렇게 하자고 하면 큰 반대는 없을 것 같기는 합니다만 그 이후에 입법을 위한 중앙행정기구와의 협의와 설득과정에서 과연 이게 가능하겠는가. 심정적으로 여기에 계신 위원장님, 위원님, 그리고 전문인들도 다 계십니다만, 아마 현실적으로 그 벽에 대해서는 제가 말씀을 드리지 않아도 나름대로 입장을 정리하고 계실 것으로 생각됩니다.
그다음에 그와 같은 것이 실질적으로 어렵겠다고 하는 점은 세 번째에 있는 바와 같이 특별법의 제정 당시의 제정 취지에 있어서도 이것을 보게 되면 여러 가지 만만치 않은 점들이 실은 많이 보입니다. 제가 쓰고 있는 바와 같이 실험법적 성격과 국제자유도시에 대한 조성법적 성격 이런 이야기가 있습니다만 그것은 학자들이 하고 있는 이야기들일 것이고요. 그렇지만 특별자치도법이 성립하면서 중앙정부와 제주도 간에 협의를 통해서 타협한 바가 없을 겁니다. 앞으로 혹시 이 안에 대해서 추진을 하시고자 하는 결론이 있게 된다면 이 특례에 대한 점을 다시 보시고 입장들을 정리해 보셔야 될 것 같다는 과제도 제가 조심스럽게 제시해 보도록 하고 있습니다.
그리고 실은 저는 오늘 논의하고 있는 기초모형이라고 해도 되고 기초행정체제 개편이라고 해도 좋은데, 거기에 있어서 그렇게 크게 명과 실 문제에 있어서 명에 집착할 필요가 있겠는가 하는 점에 대해서 예로 21페이지 앞에 보면 참고로 마산, 창원, 진해의 사례에 대해서 제가 이야기를 써 뒀습니다. 여기 계신 분들도 생각하시겠지만, 이제는 창원시입니다. 어느 날 갑자기 누가 이야기를 합니다. “요새 말이야, 창원시 진해구가, 어? 진해가 구가 됐어. 아하, 참 세월이 많이 바뀌는구나.” 그다음에 또 있습니다. 지금은 시들이 행정구화 되어 있습니다. 그 점도 앞으로 이 논의를 함에 있어서 우리가 반면교사로 조금은 검토를 해 보시기 바랍니다.
다음으로 헌재의 결정에 대한 겁니다. 헌재 결정에 대한 것은 적어도 여기 계신 분들한테는 추가로 설명을 드릴 필요는 없는 것 같아서 그 설명은 생략하도록 하겠습니다.
다음에 22페이지에 있는 바와 같이 기존의 행정시로 잔류하는 안에 대해서는 이미 제가 제주도의 여론동향과 관련해서 이 점에 대해서는 이미 찬성하는 분들이 계시지 않은 것으로 생각을 하고 있습니다. 문제는 뭐냐 하면 행정시와 자치시의 중간형태 안에 대해서 제가 설명을 해 두고 있습니다. 먼저 접근방법에서 보게 되면, 23페이지에 보면 행정시의 요소에서 일정한 요소를 더하는 안이 하나 있고, 자치시의 요소에서 일정한 요소를 감하는 안 두 가지가 있는데, 저는 일단 행정시의 요소에서 일정한 요소를 더하는 안에서 안들을 검토하고, 오늘 앞에 진술하신 민기 교수님이나 하 변호사님이 여러 가지 구체적인 안에 대해서 설명을 많이 한, 쉽게 말하면 직선시장을 설치하고 기초의회를 생략하는 안, 이 점에 대해서 집중적으로 제가 의논하고 봤습니다. 그래서 23페이지 하단에 있는 것처럼 여러 가지 입론 근거가 있습니다. 제주가 가지고 있는 기초행정 여건에 대한 언급도 있고, 그리고 지금 현재 앞으로 지방행정체제개편위원회가 오게 되면 할 수 있는 구미, 화성, 창원. 이것과 지금 현재 비슷한 규모를 갖고 있는데 각각 기초자치모형을 어떻게 갖고 갈 것인가 하는 점에 대해서 서로 간의 비교대상이 나름대로 된다 저는 이렇게 생각을 하고 있습니다.
24페이지에 각각 제가 설명을 하고 있는 바와 같이 당초 특별자치도법은 기본적인 취지가 국제자유도시의 완성, 이렇게 해서 도가 상당한 권한들을 집중해서 갖고 있는 것이 좋겠다는 게 기본적인 취지였던 것 같은데 그렇게 하다 보니까 주민의 기초적 행정수요를 충족할 수 있는 기초행정체제에 대한 복지전달체제에 있어서 상당한 문제점이 보이고 있는 것이 오늘날 논의의 기본적인 쟁점 같고. 그리고 아까 다른 분들이 민주성에 대한 설명도 하셨습니다. 민주성이라고 하는 것이 다름이 아니고 주민들이 갖고 있는 어려운 의견을, 누가 고충을 덜어줄 수 있는 높은 분이 계셔야 된다고 하는 점도 아마 이 개정에 있어서 중요한 논점이 아니겠는가 이렇게 생각합니다.
어떻게 보면 이 논의가 실은 다른 것보다도 주민들에 대한 여러 가지 여론과 동향, 정책적인 배경들을 잘 이해해서 나름대로 새로운 모형을 만드는 데 있어서 이론적으로, 정책적으로 반영을 하고자 하는 그와 같은 제주 나름대로의 상당한 소통방식에 있어서 주요한 특색을 가지고 있는 제도라고 생각해서 앞으로 제주가 가지고 있는 다양성과 유연성에 입각해서 좀 더 창의적인 새로운 제도가 정립되었으면 하는 바람을 가지고 오늘 진술을 마치도록 하겠습니다.
감사합니다.
○위원장 위성곤 수고하셨습니다.
마지막으로 반대 측에서 나오신 제주대학교 한석지 교수님께서 진술하여 주시기 바랍니다.
○진술인 한석지 마지막으로 진술하게 되는 저는 오늘 대의기관인 도의회에서 그리고 도민의 대표인 도의원님들 앞에서, 진술인에 앞서 제주도민의 한 사람으로서 심정과 견해를 밝히게 된 점을 퍽이나 다행스럽게 생각하면서 진술하고자 합니다.
앞에서 여러 분들의 진술과 반대든 찬성이든 중복되는 부분이 마지막 발표자로서 많을 수밖에 없습니다. 그 부분이 중복될 때는 강조의 의미로 받아들이면서 끝까지 경청해 주시기 바랍니다.
저의 진술방법은 우선 이미 제출한 진술문을 토대로 약간의 부가설명을 덧붙이는 식으로 하겠습니다.
위원님들이 이미 느끼고 계시겠지만 오늘 발표에서 무엇보다 먼저 정책의제에 대한 개념과 용어의 정의를 둘러싼 갈등을 해소하는 것이 가장 필요할 것 같습니다. 그것은 지금 추진하는 집행부에서 이미 정치적 의도를 가지고 개념의 혼란을 야기했습니다. 그 출발선을 제대로 읽어주셔야 할 것입니다. 왜냐하면 이제 와서 도지사의 하부 행정기관의 행정시장을 도지사 임명에서 직접 선출로만 변경하는 사항이므로 헌법이나 「지방자치법」에 의한 기초자치단체의 개념이 아니라고 이제 와서 밝히고 있지만 분명히 집행부에서는 현 지사의 공약사항 표기에서부터 기초자치단체를 부활하겠다. 그리고 오늘 여기 제출된 이 제목을 보십시오. 도의회에 제출한 조례안의 제목에도 “기초자치모형 도입” “자치”의 용어 사용을 통해서 계속해서 자치의 개념에 혼란을 불러일으키고 있습니다. 이것은 저는, 정치적 의도가 숨어있다고 보는 이유는 행정시장 직선이 곧 기초지방자치 부활이다 이런 식으로 유도하고 있다는 것입니다. 그 이유는 충분히 알고 있습니다. 뭐냐 하면 잘 알고 계시겠지만 지난 6·2지방선거를 앞두고 실시했던 제주도민 여론조사 결과에서부터 힌트를 얻은 것입니다. 즉, 지지후보를 결정할 때 기초지방자치단체 부활 정책을 최우선으로 고려하겠다는 응답자가 38.5%로 가장 많았습니다. 예상했던 해군기지 건설문제가 그 당시 17.2%밖에 안 됐습니다. 그러니까 배 이상 여기에 지지후보 결정요인을 두고 있었습니다. 이것을 후보입장에서는 알고 있었습니다. 그런데다가 또 그 여론조사를 더 보면 행정구조개편에 대한 찬반의사를 묻는 질문에서 응답자의 59.6%나 기초지방자치단체 부활에 찬성하고 있었습니다. 그러니까 영리한 후보들 입장에서는 누구도 이 문제에 초점을 맞출 수밖에 없었습니다. 이런 점에서 용어 혼란의 계기, 그리고 이 정책안의 출발은 정치적 의도가 숨은 데서 출발됐기 때문에 어떤 방법으로 모양을 바꾸더라도 진정성에 한계가 있다 하는 점을 먼저 분명히 말씀드리겠습니다.
그리고 지금 논의가 시장 직선제에 거의 초점이 맞춰졌기 때문에 결국은 직선 행정시장의 지위, 역할, 그 효과성에 논의의 초점이 맞춰질 수밖에 없고 오늘 역시 그렇게 진행되고 있습니다. 그래서 저도 그 점에 일단 초점을 맞추고 논의에 동참하겠습니다.
행정시장을 주민의 선거로 선출한다고 하더라도 행정시의 지위가 지방자치단체가 되는 것은 아닙니다. 따라서 기초자치단체가 아닌 하부 행정기관의 장을 도지사 임명이 아닌 직접 선출로만 변경하는 단순한 행정모형의 변화만을 가지고 그 기대효과를 부풀려 선전하는 것은 정직하지 못한 것입니다. 앞에서 다 들으셨겠지만. 주민참여와 분권의 실질적 보장이라든가 주민 밀착형 생활서비스 및 창의력 향상, 풀뿌리 민주주의 구현 등은 기초의회 없는 행정시장 직선만으로 이루어지는 것이 아닙니다. 이루어질 수도 없습니다. 제도적 측면에서 잠깐 비교해 볼 때, 여기 의원님들 앉아계시지만 민주성의 담보는 지방의회를 통하는 것입니다. 지방의회가 민주성을 담보하는 주민참여의 실질적 창구라고 한다면 행정은 통치자의 목표 달성을 위한 통치수단임을 재인식할 필요가 있습니다. 따라서 자치의 근본적 내용을 전혀 담지 못한 채 단지 행정시장 직선의 상징적 의미만을 담고 있는 행정기구 재정비 수준의 새로운 모형을 현 도지사가 후보 당시 내세운 기초자치단체의 부활이라는 공약을 억지로 추진하겠다는 집착으로 보입니다. 그리고 행정중심주의의 시각에서 벗어나지 못하고 있는 집행부의 정치적 의미가 아직도 깔려 있고, 이것은 결과적으로는 공약 실천으로 보기에도 거리가 멉니다.
그리고 법률적인 문제도 상존하고 있음은 주지의 사실입니다. 헌법 제118조에 의하면 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 하고 있는 만큼 행정시장의 임명에 관한 사항도 법률에 따라서 규정될 사항이라고 봅니다. 따라서 주민의 선거에서 행정시장을 선출하는 것은 지방자치단체장의 임명권을 제한하는 결과를 초래함으로써 「지방자치법」 제105조와 「지방공무원법」 제6조에 문제가 생길 것으로 봅니다. 한국헌법학회 자문결과에서도 밝히고 있듯이 조례에 의해서 상위법령에 근거한 지방자치단체의 임명권을 제한하는 것은 관계법령에 위배되어 타당하지 않다고 이미 대법원 판례에 나오고 있습니다. 결국 제주특별자치도법을 개정하면서 시도할 경우에도 현행 「지방자치법」과 「지방공무원법」의 위배문제는 완전히 해소되지 않을 것으로 저는 판단하고 있습니다. 제주특별자치도법 개정과 함께 대한민국 법률 적용 예외규정을 얻어내기 위해서는 정부와 국회 및 여야 정치권의 적극적인 협조가 필요한데 그들을 설득할 논리가 너무 취약하기 때문입니다. 장기간 주민 간의 정치적 갈등을 야기하고 기초비용 4억 5,000만 원―이미 예정된―그리고 별도의 주민투표 관련 비용 등으로 혈세를 엄청나게 쏟아 붓고 실패할 경우에 과연 이 제주도민의 혼란과 고통, 그리고 그 망신을 누가 어떤 방식으로 책임질 것인지를 먼저 고민해야 할 사안이라고 저는 봅니다.
그리고 임명시장과 직선시장의 지위는 정치적 의미의 상징적 차이에 그칠 뿐 법률적으로 보장되는 실질적 차이는 없습니다. 새로 실험하려는 행정구조 모형의 핵심은 행정시장 직선방식에 있을 뿐 그 이상의 특별한 의미가 없다는 얘기입니다. 행정시장을 직접 선출한다고 해도 행정시는 자치권이 있는 자치조직이 아닌 하부 행정기구에 불과하기 때문에 행정시는 행정의 하부 형식일 뿐입니다. 행정시의 사무처리에 관한 최종적인 권한과 책임은 결국 제주특별자치도지사에게 귀속되게 되어 있습니다. 따라서 행정시장이 직선시장이라고 하여 헌법상 기초자치단체인 자치시 시장에 부여되는 권한과 동일한 권한을 부여할 수는 없을 것입니다. 따라서 행정시에 제주특별자치도지사의 통제를 받지 아니한 주민 직선시장을 둔다는 것은 현행법상 수용되기 어려울 것입니다. 그리고 실제로 선전은 그렇게 하고 있지만 제왕적 도지사를 막는 데 아무런 도움이 되지 않습니다. 도움이 된다는 그 주장도 허구가 됩니다.
한국헌법학회의 자문결과에 따르면 임명의 행정시장보다 주민 직선 행정시장의 경우 도지사가 그 권한에 있어서 보다 확대된 자율권을 부여할 수도 있다고는 해석하고 있습니다. 그러나 분명히 그것은 자치권이라고 할 수 없다고 분명히 지적하고 있습니다. 그 자치권 문제에 대해서는 잘 아시고 계셔서 설명을 않겠습니다. 아까 하 변호사께서도 우려했지만 오히려 지방자치단체장이 아닌 직선 행정시장이라는 점에서 오히려 행정과 제정 및 입법 등 여러 측면에서 종래와 다른 다양한 정치적, 법적, 제도적 갈등이 야기될 것이 충분히 예측됩니다. 이것은 결국 강조하는 행정 효율성을 저하시키는 역기능으로 작용할 것이 분명하다는 것입니다.
그리고 행정시장 직선으로의 전환은 외부 전문위원들이 지적하고 있듯이 지방세의 경우 조세법률주의에 의해서 직선 행정시장에게 이양이 어렵습니다. 그리고 지방자치단체가 아니므로 시세를 만들 수도 없습니다. 그리고 재정보전금도 없고 지방세 이양도 되지 않습니다. 결국 현재 추진하고 있는 행정시장은 독립된 재원을 창출할 수 없을 뿐만 아니라 의존재원도 받을 수 없는 껍데기만 있는―재정적으로―형식적인 행정시장에 불과할 것입니다. 결국 재원조달 측면에서 도에서 내려오는 예산을 대행해서 집행하는 수준의 허수아비 직선 행정시장이 될 수밖에 없습니다. 따라서 본질적으로 주민자치로서의 직선의 의미는 거의 없음에도 불구하고 그 의미를 과장하는 것은 바람직하지 못하며 정책 추진의 진정성마저 의심받게 될 것입니다.
구체적으로 말씀 안 하겠지만 앞에서도 민기 교수의 행정권 강화, 제정권 강화 내용은 지금 현 체제 도지사의 의지에 의해서 얼마든지 될 수 있는 것을 가지고 직선시장으로 뽑아야만 실현되는 것으로 적시하고 있습니다. 이러한 점을 위원님들이 분명히 판단해 주시기 바랍니다.
그리고 외국의 예를 들고 있는데 제주형 기초자치모형을 광역자치단체가 중심이 되는 자치형태라고 하면서 미국 뉴욕시 5개 주 지방자치제와 유사한 형태인 것처럼 거론하고 있습니다. 이것은 하 변호사도 지적하고 있지만 미국의 주와 한국의 시도는 법리상으로도, 정서상으로도 비교대상이 될 수가 없습니다. 미국의 주는 연방주입니다. 그리고 한국의 시도는 중앙정부 의존형 지방자치형입니다. 이 점을 역시 간과해서는 안 됩니다. 그리고 또한 워킹그룹에 속한 교수들 중 일부가 제주특별자치도 특수성의 적용이라는 명분으로 지방자치의 기본적인 정신에 입각한 제도적 원형을 무시하면서 일반적인 「지방자치법」을 외면하려는 무리한 자세는 자제돼야 된다고 봅니다. 왜냐하면 제가 이 부분을 보면서 언뜻 떠오른 것인데 적절한 예일지 모르겠지만 과거 권위주의 정권 시절에 보편적 민주주의 이론을 무시하고 한국적 특수성의 적용이라는 미명 하에 한국적 민주주의론을 설파해서 민주주의 기본이념의 동질성을 파괴하는 영역으로까지 이것을 왜곡 확장해서 변질된 이론과 제도를 만들어서 당시 독재정권에 이바지했던 그 어용교수들을 되돌아볼 필요가 있습니다. 즉 특수성만을 강조하지 말고 특수성과 어디에도 예외 없을 보편성이라는 기본조화를 망각하는 우를 범하지 말아야 한다는 것입니다.
그리고 바람직한 행정구조에 대해서 제민일보가 실시한 설문조사 결과를 잠깐 보겠습니다. 현행유지 21.2%, 행정시 폐지, 읍면동 광역화 및 기초자치권 부여 20.2%, 그리고 의회 없는 기초자치단체장만 주민 선출 19.7%, 행정시 폐지, 의회 있는 기초자치단체 개편 18.1%, 4개 시·군 부활 17.6% 등으로 지지비율이 비슷하게 나타나고 있습니다. 이것을 기초로 해서 볼 때 현 도정에서 추진하고자 하는 내용이 많은 홍보작업이 있었음에도 불구하고 이제 와서 주민들이 느끼는 실효성에 대한 기대는 떨어지고 있다는 것입니다. 따라서 행정시장 직선에 대한 찬반에 집착할 것이 아니라 진짜 제주도민들이 기초자치단체의 부활을 원하는 것인지, 기초의회 없는 직선시장을 원하는 것인지 그 의사를 세밀하게 파악할 필요가 있습니다. 지금도 늦지 않았으니까. 그리고 제주특별자치도의 장기 발전을 도모하기 위해서는 보다 큰 틀의 행정구조 방향과 내용을 가져야 되는데 그것은 출발선상에서부터 도지사 중심의 소수의 워킹그룹이 아닌 일반주민의 목소리에서부터 뽑아내고 공론화과정을 거치면서 시간을 두고 논의할 장기과제로 삼는 게 오히려 좋을 것 같다는 견해입니다.
그리고 또 도민들의 생각을 한번 보십시오. 제주지역 현안 중에 가장 시급하게 해결해야 할 사항에 대한 한라일보 여론조사 결과에도 이제 와서 달라졌습니다. 해군기지 문제 26%, 지역경제 활성화 16%, 도 재정위기 극복 13%, 일자리 창출 12%, 신공항건설 추진 11%, 기초지방자치단체 부활 6% 순으로 나타났습니다. 이 변화를 어떻게 해석하실지 모르지만 저는 후보 선거 당시와 지금 시간이 가면서 언론의 지적들도 있었고 해서 행정시장 직선이 곧 기초지방자치단체 부활이 아니기 때문에 별 의미가 없다는 인식이 확대되고 있음을 의미하는 것입니다. 그런데 이것을 자꾸 선거 당시 주민들이 제대로 파악하지 못한 상태에서 움직였던 움직임을 가지고 자꾸 미화시키는 것도 자가당착이라고 저는 봅니다.
그렇다면 지금 이런 주민들의 입장 변화를 제대로 해석하지 않고, 즉 제주도정에서 해결해야 할 시급한 문제들이 산적해 있는 현 상황에서 가장 후순위의 문제 관련 과제를 급박하게 추진하고 있다는 사실과 이를 위해서 많은 예산을 낭비하고 있다는 것은 이미 민심을 제대로 읽지 못하는 무모한 정책추진의 한 단면을 보여주는 셈입니다. 그 어느 때보다도 어려운 실정에 놓여있는 제주의 현실에 비쳐볼 때 도지사가 정책의 우선순위를 제대로 파악하고 주민과 합심해서 실천하는 노력이 그 무엇보다 중요한 시점에서 엄청난 주민갈등과 대립이 예상되는―우리가 이미 경험을 했기 때문에 예상할 수 있습니다―행정구조개편을 끊임없이 주창하는 것은 결코 지혜롭지 못한 행보로 보입니다. 이 부분에서 너무 조급하게 서두르면 치사한 방법을, 즉 꼼수죠. 치사한 방법을 택하게 된다는 교훈이 떠오르는 대목입니다.
그리고 마지막으로 찬성 진술인 중 한 사람인 옥 교수께서, 제주발전연구원이었습니까? 세미나 발표 자료에서 새로운 지방행정모형 2개 안을 제시하면서 결론부분에서 제주특별자치도법의 정신은 제주의 끊임없는 실험정신을 요구하고 있다면서 또 다시 제주에 정책실험을 권고하고 있습니다. 이것은 도지사가 했던 방법입니다. 제주도지사도 제주형 기초자치모형이 우리나라 지방자치 역사에서 한 번도 가보지 못한 길을 가는 것이라면서 제주지역에서의 정책실험을 시사하고 있습니다. 하지만 저는 반문하고 싶습니다. 실험정신이 필요하다는 것을 제가 모르겠습니까? 그러나 실험정신도 좋지만 특정지역의 정책실험 과정에 따르는 위험성과 지역주민들의 분열과 고통을 함께 고려해야 하지 않겠느냐는 반문입니다.
현재의 제도가 마련될 당시에도 지방자치단체의 계층구조를 단층화할 경우 발생할 수 있는 다양한 문제점을 예상하면서도 시범적으로 실시해 보고 다른 지역으로 확대하기 위해서 제주지역에서, 지역 실시 시범지역으로 제주가 선정돼서 엄청난 주민갈등과 대립 및 비용을 감수하면서 혁신안과 점진안을 놓고 주민투표로 어렵게 결정된 현행 제도입니다. 저도 결정된 혁신안에 찬성하고 있는 사람이 아닙니다. 그러함에도 불구하고 지금의 안을 더 우려하는 이유가 있기 때문입니다. 그래서 지금 이 상황에서 정착되기도 전에 또 다시 새로운 행정모형을 도입하려는 또 다른 실험적인 개편논의는 시기상조이며 무책임한 발상이라는 게 저의 견해입니다. 이 말은 더 이상 제주도민들을 실험실의 흰 쥐나 표본실의 청개구리가 아닌 인간으로 존중하면서 조급함보다는 신중함과 책임감이 먼저 선행돼야 할 것이라는 부탁입니다.
더구나 새로운 행정모형의 도입은 다소 필요하더라도 종합적인 정치 현실의 한 국면에 불과한 것입니다. 어떤 제도도 한계가 있습니다. 정치적 기능효과도 완전할 수 없는 게 제도입니다. 그러므로 제도와 실제 운용 간의 조화 모색이 더 중요하다고 봅니다. 그 조화의 성공은 그 사회가 내포하고 있는 다양한 특성에 의해서 결정되는 것입니다. 이러한 특성의 표현은 지방자치단체장과 지방의회 의원의 효과적 기능, 역할, 그리고 통치에 대한 반응으로써의 주민 일반의 다양한 표현형태로 나타나는 것입니다. 따라서 지방행정제도의 성공적 운영은 그게 어떤 제도이든 적어도 주민과 통치자, 또는 주민 상호 간에 이루어지는 신뢰, 믿음의 토대 위에서 참여적 정치문화의 성숙에 의해서 얼마든지 보완 조화될 수 있는 문제인 것입니다.
예컨대 현행 제도를 운영하면서 도지사의 논공행상이나 정치적 흥정이 아닌―이번에 경험했습니다마는―지역주민들이 진정으로 신뢰할 수 있는 수준으로 행정시장 공모제를 실현하는 방안, 차기 도지사는 이렇게 기대해 볼 수도 있는 것 아닙니까? 그러니까 이왕 있는 제도인 공모제를 공모제답게 실현하는 방안으로, 또는 도의회 청문회를 통해서 동의절차를 엄격하게 실현하는 방안―행정시장까지―그리고 도지사와 행정시장의 러닝메이트제를 활용해서―선거 시―아예 간접선출방식으로 책임정치를 실현하는 방안, 그리고 제왕적 도지사는 여기에서 출발하는 겁니다. 그러니까 도지사가 독점하고 있는 인·허가 사무를 읍면동에 과감하게 이양하는 방안, 그리고 풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해서 읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 설치해서 운용하는 방안―이것은 특별법 제20조에 근거한 것입니다―등을 보완해서 현행 제도의 운영의 묘를 살려나가는 조화롭고 순리적인 방법을 모색하는 것이 분열과 진통을 감수하면서 기대효과도 별로 없는 실험적 모형을 추진하는 것보다는 훨씬 더 지혜로운 방법일 것이다. 그리고 지금 입장에서는 오히려 그게 합리적이고 현실적인 대안일 수도 있다 하는 게 저의 판단입니다.
어쨌든 위원님들의 현명한 판단과 용기가 진짜 살아있는 견제기구로서의 도의회, 도의원님들에게 있음을 이번 기회에 보일 수 있는 기회가 되기를 바라면서 저의 발표를 마치겠습니다.
○위원장 위성곤 한석지 교수님, 수고하셨습니다. 그리고 진술해 주신 네 분께 다시 한번 감사의 말씀을 드리겠습니다.
다음은 질의·답변 순서가 되겠습니다. 오늘 질의·답변 순서는 미리 정해져 있지 않고 위원님들께서 희망하는 순서대로 진행을 하겠습니다.
질의방법은 위원님들께서 질의대상 진술인을 지명하시고 질의시간은 10분 이내로 하고 나중에 보충질의 시간을 갖도록 하겠습니다.
그러면 질의하실 위원님 계시면 질의하여 주시기 바랍니다.
(강경식 위원 발언신청)
강경식 위원님, 질의해 주시기 바랍니다.
○강경식 위원 강경식 위원입니다.
네 분 진술인 여러분, 수고 많으셨고 잘 들었습니다.
사실 본 위원은 예전 2005년도 행정구조개편 당시에 점진안 찬성 측 시민단체에서 너무 성급하게 기초자치단체를 없애버리는 정책실험에 상당히 반대운동을 했었습니다. 세 분 교수님과 변호사 분께 일단 질의드리고 싶은 것은, 저는 지금 현재도 기초자치단체를 무모하게 빨리 없애버린 부분에 대해서는 상당히 문제가 있고 잘못된 행정행위였다고 생각합니다. 이것에 대해서는 다 동의하십니까, 네 분 진술인께서는?
(「동의합니다」하는 진술인 있음)
그러니까 광역도로 잘 갔다…….
○진술인 민기 저는 다른 의견입니다.
○강경식 위원 그러면 민기 교수님이 잠깐만 말씀해 주십시오, 어떤 부분이 잘 됐는지 시간이 없기 때문에 간략하게.
○진술인 민기 지금 그 체제를 도민 자체가, 제가 아까 말씀드렸듯이 지난 선거를 봐보면 지난번으로 돌아가자는 안이 메인이슈로 안 나왔다는 겁니다. 그렇기 때문에 성급하게 없애는 데는 제가 그것에 동의를 하지만 그것으로 돌아가자는 안이 우리 도민의 안은 아니라는 겁니다.
○강경식 위원 좋습니다.
제가 자료를 가지고 있는데요. 지난 6·2지방선거 전에 5월 4일 여론조사한 자료입니다. 거기에 보면 기초자치단체 부활…….
○진술인 옥무석 실례지만 어디서 한 겁니까?
○강경식 위원 그것은 나중에 제가 자료를 드리겠고요.
○위원장 위성곤 강경식 위원님, 정확히 어느 분께…….
○강경식 위원 질의요? 민기 교수님께 질의를 드리겠는데요. 그 당시 5월 4일 여론조사결과, 네 개 언론사에서 조사한 결과에 보면 기초자치단체 부활 의견에 찬성하는 도민이 59.6%에 달했습니다. 그래서 많은 지사 후보님들께서 기초자치단체 부활의 공약을 내걸었습니다. 제가 판단하기에는 우근민 지사님도 분명히 기초자치단체 부활 표기를 했는데 지방선거 이후에 바뀌었어요. 그것은 네 분이 다 동의하시는 거잖아요. 다 동의하시는 건데, 처음에는 기초자치단체 부활 얘기를 했다가 그다음에 기초자치단체 도입, 그다음에 모형 이렇게 바뀌어왔는데, 실제 도민들의 요구는 기초자치단체 부활을 요구했던 겁니다, 제가 보기에는. 그리고 아까 한석지 교수님이 발표했던 자료에 보면 제민일보 여론조사 결과의 상당 부분, 두 개를 합치면 기초자치단체 부활 의견이 상당히 높게 나타나고 있습니다. 그리고 하나 부분에 있어서도 의회를 하지 않는 부분에 대한 여론조사, 그러니까 의회를 설치하지 않고 직선 자치단체 시장을 선출하자 이 부분에 있어서도 상당히 의견이 높고, 이런 걸로 보더라도 도민의 상당수는 지금 현재도 기초자치단체를 부활해야 된다는 의견을 가지고 있습니다. 그런데 이 부분을 지사님께서 분명히 인식해서, 그 당시 공약은 표를 얻기 위한 것이고 실제 법률을 검토해 보니까 문제가 많아서 지금 수준에 맞는 직선시장 정도 수준으로, 공약을 이행 안 할 수도 없고 하니까, 난감하니까, 이렇게 솔직하게 의견을 구해서 그것에 맞는 정도 수준으로 가야 되는데 그렇지 않다 보니까 또 다른 여러 가지 문제를 일으킬 수 있다는 거죠.
그 부분을 저는 굉장히 우려하고 지난해 행정자치위원회 예산 통과과정에서도 분명히 이것을 직시했습니다. 지금 제왕적 도지사가 현재도 나타나고 있는데 정책협의를 도의회하고도 안 하고 있습니다, 엄밀하게 말하면. 공약사항이 맞을 수도 있고 안 맞을 수도 있고, 본인이 당선되면 그 이후에는 도민의 대의기관인 의회와 함께 협의하고 도민과 협의하면서 그 공약이 잘못됐음을 밝히고 이 정도 수준에서 하겠습니다 해서 가야 되지, 단순히 예산을 100억 원 하겠다고 공약을 했는데 50억 원으로 내려간 것은 이해를 합니다. 그런데 이런 상당히 중차대한 문제를 가지고 도민들에게 다시 문제를 일으키고 있다는 거죠.
그래서 저희들이 용역과 관련해서도, 1억 원의 용역이 예산에 잡혀있는데, 올바른 행정구조 형태의 이름으로 저희들이 용역을 변경해서 했습니다. 자치모형 연구용역 이름으로 하지 말고 합리적 행정구조개편 연구용역비로 해라 해서 아까 두 분 하승수 변호사님이나 한석지 교수님이 얘기했듯이 단순하게 직선시장만 선출하는 부분은 또 다른 문제를 야기하기 때문에 기초자치단체 부활을 포함해서 행정시를 폐지할 것이냐, 아니면 여러 가지 논의들을 복합적으로 하는 논의를 진행시켜라. 그래서 용역비도 합리적 행정구조개편 연구용역으로 한 겁니다. 그런데 지금 나온 두 분께서도 자치모형, 과연 자치모형이라는, 저는 그때도 상당히 불만이었는데, 광역자치단체로 가는 것 자체가 혁신안이었느냐. 용어를 정확히 해야죠. 제가 보기에는 4개 기초자치단체를 폐지하는 안, 아니면 광역안으로 가는 안, 그다음에 현행유지안 이렇게 해야죠. 어느 게 점진안이고 어느 게 혁신안입니까? 그래서 저는 용어를 분명히 하는 부분에서 민기 교수님께 질의를 드리는데요.
○진술인 민기 지금 강 위원님 말씀이 적절치 않은 것이 저희한테 혁신안이니 이런 얘기를 하시는 건 안 되죠. 진술인이지……. 저희하고 관련 없는 사항입니다.
○강경식 위원 알겠습니다. 딱 하나만 말씀드릴 것은 민기 교수님한테 용어의 선택, 용어의 선택을, 민기 교수님은 다시 자치라는 용어를 썼습니다.
○진술인 민기 자치행정모형…….
○강경식 위원 자치행정모형이라고 썼죠? 학자로서 그게 적합한지. 그 부분에 대해서 답변해 주십시오.
○진술인 민기 저는 적합하다고 보고요. 하나 말씀드리면 저희를 지칭하셔서 말씀하시니까 저는 그것은 적절치 않다고 말씀드린 것이고, 예를 들어서 여론조사하고 실제 투표결과를 보시자고요.
제 개인적인 생각입니다. 2005년 선거를 통해서 어찌됐건 간에 도민들이 선택한 안입니다. 이게 가장 우선입니다. 여론조사도 우선이고. 투표의 결과가 여론조사도 역시 우선입니다. 저는 그 생각을 바탕으로 말씀드린 것입니다.
○강경식 위원 민기 교수님, 제가 말씀드리고 싶은 것은, 추궁하는 개념이 아니고 제가 보기에는 우근민 지사님의 공약은 기초자치단체 부활 부분을 분명히 표기해서 도민들이 그 부분을 선택했다고 하면 그것에 맞게 따라가는 게 오히려 맞은데 지금은 슬그머니 그 공약을 이행하지 않고 다른 자치모형, 즉 시장만 선출하는 것을 마치 공약을 이행하는 것처럼 가고 있다는 게 문제고요. 또 그 부분이 민기 교수님이 말씀하신 것처럼 공약을 철저하게 이행하는 거라고 보면 다른 사항들에 대해서는 철저하게 이행 안 하고 있습니다. 예를 들면 영리병원도 언론에서는 분명히 반대로 나왔거든요. 그렇지만 우근민 지사께서 영리병원 도입 찬성하고 있습니다. 이런 부분에서 봤을 때 민기 교수님이 말씀하시는 부분은 우근민 지사님이 얘기했던 공약에 대해 오해하고 왜곡시키는 부분을 동의해서 발언하는 그런 잘못된 부분으로 지적하고 싶은 겁니다.
○진술인 민기 아닙니다. 제가 명확하게 두 가지 말씀드리겠습니다.
혼용을 하신 것으로 속기록에 나와 있는데 특별법에 근거를 두고 법인격이 없다. 기초의회를 두지 않는다. 이 핵심에서 변화가 없었다는 겁니다. 저는 사실을 근거로, 지금 여기 서류를 근거로 작성해서 말씀드리는 것이지 제가 우근민 지사 대변인도 아니고, 무슨 도정을 홍보하는 사람도 역시 아닙니다.
○강경식 위원 좋습니다. 분명히 나와 있던 자료에 보면 제주특별법에 근거한 기초자치단체 부활입니다. 물론 기초자치단체를 부활하려면 법을 개정해야 되겠죠. 기초자치단체 부활도 법을 개정하면 가능한 것 아닙니까?
○위원장 위성곤 강경식 위원님.
○강경식 위원 시간이 다 됐습니까?
○위원장 위성곤 아니, 2분 정도 남았는데요. 공약 이행에 대해서는 공약 작성자도 아니고 지사님도 아니지 않습니까? 그래서 학자이기 때문에 이론적 논거한 내용에 대해서 질문이 있거나 의견이 있거나 이 내용에 대해서 답을 구하는 방식으로 질의를 해 주시기 바랍니다.
○강경식 위원 어쨌든 민기 교수님한테 죄송한 부분은, 그런데 초반에 말씀하실 때 도민의 선택에 의해서 지사가 당선됐고, 그리고 지사가 얘기했던 부분 때문에 선택됐기 때문에 그것을 이행하는 게 도민에 대한 바람직한 정책이다 이런 표현을 하셨거든요. 분명히 했는데 제가 보기에는 그 부분이 약간 왜곡된 부분이 있다. 기초자치단체 부활 얘기를 분명히 꺼냈기도 하고, 또 현재 여론조사나 이런 부분에서도 부활에 찬성하는 도민들이 상당히 많은데 우근민 지사님이 변경되어 왔던 것은 민기 교수님도 인정한 거잖아요. 기초자치단체 부활에서 자치모형까지로 옮아온 부분인데. 도민들이 선택한 부분에 대한 부분은, 아까 제가 서두에서도 말씀드렸지만 많은 도민들이 지방선거 전에 기초자치단체 부활로 공약을 했던 후보들에 대해서 후한 점수를 줘서 선택했다는 부분이죠. 그러면 그에 맞게 가야 되는데 오히려 지금 그걸 완전히 바꿔 가지고, 행정시장을 직선제로 가는 것을 마치 부활처럼 도민들이 곡해하는 것은 상당히 문제가 있다는 거죠. 그리고 민기 교수님도 그것에 따라서 자치모형으로 가는 부분은 너무 심한 왜곡이 될 수 있다는 부분에서 말씀을 드린 겁니다.
제가 민기 교수님한테만 질문을 해서 죄송한 점이 있고요. 하승수 변호사님한테 질문을 드리고 싶은 것은, 지금 기초자치단체 부활을 강력하게 주장하시고 계신 거잖아요, 지금 입장에서? 그런 것들이 도민 공감대라든가 이런 부분이 어렵겠지만 어느 정도 가능하다고 보시는지 포괄적으로 질문하겠습니다.
○진술인 하승수 제 개인적인 의견은 기초자치단체 부활을 해야 된다는 의견입니다. 그것은 지방자치를 공부한 전문가로서의 소신인데, 다만 두 가지 문제가 있습니다. 도민 공감대 문제와 중앙 설득문제 두 가지 문제가 있는데, 도민 공감대 문제는 정확한 도민의 의사를 확인할 필요가 있다고 생각합니다. 전문가 의견에 따라서 정책이 결정되는 것이 아니고 도민의 의사에 따라서 결정이 돼야 되기 때문에 도민의 정확한 의사를 확인하는 방법이 단순 여론조사방식은 사실 한계가 있습니다. 왜냐하면 도민들이 충분한 설명과 정보를 듣고 판단해야 되기 때문에. 그래서 그 부분이 필요한 것 같고요.
두 번째 중앙 설득문제는 아까 옥무석 교수님께서도 말씀하셨지만 전국적인 지방행정체제 개편 문제와 관련해 가지고 동향을 보면서 현실 가능성 문제는 판단을 다시 한번 할 필요가 있다는 생각이 들고요.
또 한 가지 민기 교수님께서 말씀하신 부분도 굉장히 중요하다고 생각합니다. 정치적으로 봤을 때 타 지역 정치인들, 국회의원들이 제주도에 대해서 자기들이 보기에 또 다른 특혜를 부여하는 것으로 비쳐지지 않는다는 조건이 있어야 될 겁니다. 기초지방자치를 부활하는 게 또 제주도에 무슨 특혜를 주는 것처럼 오해하지 않도록 제 생각으로는 방안도 합리적으로 만들고 중앙 정치인들을 설득하는 그런 작업들이 된다면 제 생각에는 불가능하다고 생각하지 않습니다, 어렵기는 하겠지만.
○위원장 위성곤 강경식 위원님, 보충질의 때 하십시오.
○강경식 위원 민기 교수님께 잠깐만 질문 드리겠는데요.
지금 현재 기초자치단체를 부활하는 부분에 대해서 혹시 도민적 동의라든가 여러 가지 과정을 통해서, 또 국회에서도 동의해 주면 부활하는 데 동의하시겠습니까?
○진술인 민기 저는 이전에 행정체제 개편할 때도 의견이 없었습니다. 저는 개인적으로 어디에 나가서도 이 모형이 옳다, 이 모형이 옳다고……. 저는 표 한 표 행사했을 때 그때 표시한 것 이외에는, 저는 제가 그때 당시 자신이 없었습니다.
○강경식 위원 그러면 지금도 자신이 없는 건가요? 아니면 부활한다고 했을 경우에…….
○진술인 민기 지금 현행법 안에서 제가 생각하는 것이지 그걸로 돌아가서…….
○강경식 위원 부활 가능하다고 했을 때 동의하시겠습니까? 부활할 수 있다고 했을 경우에. 그게 바람직하다고 보시는 겁니까 아니면 광역도가…….
○진술인 민기 저는 개인적인 생각에 그것이 우리 도민의 후생을 증진한다고 단언을 못 합니다.
○강경식 위원 예, 알겠습니다.
고맙습니다. 이따가 추가질의 하겠습니다.
(박원철 위원 발언신청)
○위원장 위성곤 다음 박원철 위원님, 질의해 주시기 바랍니다.
○박원철 위원 박원철 위원입니다. 어려운 시간 내주셔서 고맙습니다.
저희 위원님들도 열심히 노력하겠지만 오늘 나오신 네 분 모두는 제주도의 미래발전, 미래비전을 위해서 정말 애쓰시고 계시다는 것 누구보다도 잘 알고 있고요.
오늘 이런 논의를 통해서 아마 제주가 한 단계 업그레이드될 수 있는 자리였으면 좋겠습니다.
저는 질의라기보다는 몇 가지 견해만 확인을 해 보려고 합니다. 그리고 우리 위원회에 조례안이 제출되어 있기 때문에 조례안이 과연 타당한 것인가가 가장 핵심일 것 같습니다. 그래서 간단하게 몇 가지 견해만 묻고 싶습니다.
민기 교수님, 아까 하승수 변호사께서 제안을 하셨어요. 조례 명칭을 제주특별자치도형 기초자치 모색을 위한 공론화위원회 설치 및 운영조례로 바꾸면 어떨까, 이런 견해에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
○진술인 민기 조례 명칭을 바꿀 수 있는 권한, 지금 제안된 조례에 대해서는 전적으로 위원님들의 권한입니다. 그런데 위원님께서 질문하신 그 사안에 국한해서 말씀드려 보면 하 변호사님께서 제안한 제목이 굉장히 범위가 넓다는 겁니다. 그래서 가능하면 축소해서, 그 범위를 좁혀서, 그렇지만 지금 말씀하신 대로 다양한 의견들을 수렴해서 그것을 표현해 낼 수 있는 제목으로 충분히 바꿀 수 있다고 생각을 합니다.
○박원철 위원 지금 현재 행정시장 직선제로 논의가 모아지는 듯한 분위기인데요. 행정시장을 굳이 직선으로 하지 않더라도, 이를 테면 의회든 집행부든 조례를 제정해서 시장의 권한을 명확하게 하고, 명확히 위임을 하면 굳이 행정시장을 지금 법인격 없는, 지방자치단체로서의 법인격이 없는 행정시를 굳이 무리하게 사회적 갈등까지도 야기하면서 갈 필요가 있는가에 대해서 본 위원은 의아하게 생각하는 측면들이 많거든요. 이를테면 교수님께서 지적하셨던 대로 제정권을, 재산세라든지 이런 것들을, 권한이양이 아니라 위임이기 때문에 조례로서 충분히 강제할 수 있다고 보거든요. 그런데 행정시장 직선제가 마치 법인격 있는 지자체 선거를 하는 것인 양 호도되는 내용들도 있다고 봐지는데, 교수님께서 이런 것에 대해서는 어떻게 생각하시나요?
○진술인 민기 지금 위원님께서 말씀하신 대로 현행법에서도 충분히 행정권, 인사권, 내부 조직권은 충분히 강화시킬 수 있습니다. 제가 이전에 발표할 때 그렇게 했습니다. 행정시장의 유용성의 문제는, 행정시장을 직선으로 해 달라는 요구는 제가 보기에는 도민들의 요구사항을 정치인들이 이해해서 그것을 정치적 이슈로 만들었기 때문에 나온 것이라고 봅니다. 제가 보기에는 박 위원님께서 기초자치단체 부활을 공약하셨던 분으로 알고 있습니다.
○박원철 위원 예, 그렇습니다.
지난 2005년 7월에 겨우겨우 통과됐지 않습니까? 36.7%였고. 한 교수님이나 다 잘 아시겠지만 당시에 무리하게, 쉬운 얘기로 하면 공무원들 강제 동원한다 이런 비난에도 자유롭지 못하죠. 그렇게 겨우 통과가 됐죠. 아까 존경하는 강경식 위원께서도 말씀했지만 무리하게 기존의 4개 시·군을 없애고, 어떻게 보면 실험법적인 성격이 강하다는 비난에도 자유롭지 못한데, 그런 게 굉장히 많았었죠. 그래서 이런 것들을 하승수 변호사님께서 말씀하셨듯이 다양한 공론화를 통해서 우리가 너무 서둘지 않고 정말 최적의 모형이 무엇이냐, 그리고 현재의 시장 권한이 실질적으로 허수아비다. 그래서 도지사에게 막강한 권한이 집중되고 지역민들이 행정 참여를 못하고 행정서비스를 받지 못한다는 게 논의의 초점인 것 같은데, 그러면 조례로 강제를 하고, 시장에게 권한위임을 많이 하면서 다양한 방법으로 최적의 모형을 찾아나가면 이게 오히려 합당한 방법이 아닐까요?
○진술인 민기 저한테…….
○박원철 위원 예.
○진술인 민기 저는 지금이라도 위원님들께서 행정시의 권한을 강화시킬 수 있는 방안이 많이 있습니다. 그런데 직선이 유용하냐 아니냐는 제가 판단할 문제는 아니고 직선을 주민들이 요구했다라는 것이죠. 그것 때문에 나오는 것이지 제가 직선을 선호하는 것은 아닙니다.
○박원철 위원 그래서 여론조사라는 것들이 상당히 위험할 수 있겠다 이런 생각이 드는데요. 단순하게 행정시장 직선제를……. 문구를 단일화해서 행정시장 직선제를 하면 좋겠습니까라고 도민여론을 물어보면 당연히 좋다고 도민들은 대답할 것입니다. 그런데 법인격이 없는 단순히 도의 하부기관으로서 행정시 시장을 뽑는 선거입니다 이렇게 질의를 하면 다른 대답이 나오지 않을까요?
얼마 전 MBC에서 직선제 찬성여론이 많았지만 저는 달리 해석을 합니다. 기존에 지방자치단체가 있었을 때의 상대적 박탈감을 그렇게 표현했다고 보거든요.
○진술인 민기 위원님 말씀에 참고로 드려보면, 아까 뉴욕시의 Borough President가 유명무실하다고 말씀하셨습니다. 그렇지 않습니다. 그분 직선이 됐기 때문에, 데이비드 딘킨슨이라는 시장이 계십니다. 제가 콜롬비아 대학을 다닐 때 저의 은사이기도 하셨는데 그분은 Borough President를 하시면서 그 이후에 뉴욕시장이 됐습니다. 지금 Borough President가 다음 선거의 차기주자입니다, 뉴욕시장의. 그래서 직선에 의해서 권한을 받은―우리 위원님들을 포함해서―정치인들의 권한은 행정조례로 위임하는 법의 명문에 의해서 부여하는 것보다 훨씬 크게 나타난다는 점도 있습니다.
○박원철 위원 여러 가지 논란이 있음에도 불구하고 행정시장이 직선에 의해서 뽑혔다고 해서 과연 행정서비스나 행정 만족도가 나타날 것인가에 대해서 상당히 우려가 많습니다. 그래서 굉장히 조심스러워 해야 될 것이다. 단지 이 행정시장을 뽑는 것만, 기존의 4개 시·군을 없애서 양 행정시로 존재하고, 여기에서 논의를 국한하고 난 다음에 거기에서 시장을 뽑고―여러 가지 논란이 있지만―그래서 과연 행정서비스가 좋아질 것인가에 대해서도 상당히 의문이 많거든요. 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영조례안인데 이 조례안에 대해서는 상당히 문제가 있다, 저의 입장은 그렇게 보는 입장입니다.
이만 마치겠습니다.
○위원장 위성곤 박원철 위원님, 수고하셨습니다.
(박규헌 위원 발언신청)
박규헌 위원님, 질의해 주시기 바랍니다.
○박규헌 위원 박규헌 위원입니다.
행정학 전문 분들의 여러 가지 진술을 듣고 있습니다. 그래서 몰랐던 부분들도 많이 알게 되고 좋은 시간이 아닌가 생각을 합니다. 이 부분에 대해서는 도민들이 전부 보고 있는 상황이기 때문에…….
저도 의회에 들어오기 이전에는 공직에 있었습니다. 그 당시 2005년도에 혁신안, 점진안 할 때 저는 당시에 북제주군에 근무를 했었는데 사실 엄청난 도민적인 여론이 들끓었던 부분을 기억하고 있습니다. 그래서 4년여가 지나고 지금에 와서 특별자치도에 대한 여러 가지 평가들을 많이 하고 있습니다. 지금 와서 제왕적 도지사의 권한을 제도적으로 분배시켜서, 풀뿌리 민주주의 이런 부분이 아무래도 좀 약화된 부분으로 받아들여져서 주민들이 시장 직선제를 원하는 부분들이 여기저기에서 나온 것으로 저는 알고 있습니다. 다만 직선제로 선출됐을 때 과연 우리 주민들이 바라는 사항들이 해결될 것인가 하는 부분이 제일 의문시되고 의구심을 가질 수밖에 없는 부분이라고 생각합니다.
앞서 존경하는 동료 위원님들이 얘기를 하는 부분들이 거의 제가 생각하는 바와 비슷한 얘기로 생각이 됩니다. 민기 교수님께서는 제주대학에서 여러 가지 제주도민을 상대로 해서 많은 부분을 듣고 있는 것으로 알고 있습니다. 옥무석 교수님도 말씀을 하셨지만 과연 특별법을 개정해서, 법학자들 의견을 종합해 볼 때 특별법도 법적으로 하부법령이 아니겠습니까? 국회를 통과해야 될 텐데, 과연 무난하게……. 행정체제개편위원회가 2012년 6월 30일까지 운영되고 있지 않습니까? 거기의 내용들을 봤을 때, 하승수 변호사님께 그 부분에 대한 의견을 받아 보고, 저도 도정질문 할 때 이런 부분을 참고했었습니다마는, 구 의회를 없애는 부분들이 삭제되지 않았습니까? 과연 국회 통과가 가능할지 하는 부분에 의구심을 갖습니다. 이 부분에 대해서 민기 교수님께서 잠깐만 얘기를 해 주십시오. 광역체제로 가는 데 중앙정부를 어떻게 설득시켜 나갈 수 있을 것인가 하는 부분에 대해서 조금만…….
○진술인 민기 제가 공식적인 자리에서 옥 교수님하고 개인적인 이야기를 하다가 들은 사항을 전달하는 것이 적절할지 모르겠습니다마는, 어제 옥 교수님이 이런 말씀을 하시더라고요. 옥 교수님께서 중앙에서 추진하는 지방행정체제 개편에 관여하고 계시는데, 중앙부처에 담당하시는 분에게 우리 제주도 문제는 어떻게 되느냐 그랬더니 그분께서 제주도는 이미 제주도가 알아서 하는 걸로 되어 있지 않느냐? 제주도는 제주도가 알아서 하는 것이 이 특별법에 들어있다는 겁니다. 제가 보기에는 입법 형성의 재량을 다른 도와 차별화 되게 이미 부여받았습니다. 아까 말씀드린 대로 우리의 이러한 시도들로 인해서 다른 자치단체가 직접 손해를 보지 않는다면 충분히 설득이 가능하다고 저는 봅니다.
○박규헌 위원 설득이 가능하다는 말씀이셨습니다. 그런 부분에 저희가 의혹이 생기고, 다시 하나는 조례안 부분에 대해서는 제목이라든지 한정지어 놓지 말고 모든 것을 공론화, 아까 한석지 교수님이 얘기한 부분이 이것을 지정해 놓고 했을 때는 상당히 옹졸한 방법들이 나올 수밖에 없는 것이기 때문에 열어놓고 하는 것이 바람직하다는 말씀이 계셔서 그 부분에 대해서는 저도 동의를 합니다.
앞으로 토론과정에서 이것이 상당한 논란으로, 행정시장으로 가는 것이 제대로 통과됐을 때는, 직선제로 선출이 됐을 때 과연 권한이라든지 이런 것들이 행정시장에게 이양되어서 모든 것이 해결되면 좋겠지만 그렇지 않고 또 그런 형태의, 지금 행정시나 마찬가지로의 체계가 됐을 경우에는 사회적으로 지탄을 받는 부분에 대해서 아까 한석지 교수님이 얘기하는 부분들이 알기 쉽게 표현이 됐는데, 이런 것들이 매우 걱정된다는 부분을 말씀드립니다.
이상입니다.
○위원장 위성곤 박규헌 위원님, 수고하셨습니다.
(윤춘광 위원 발언신청)
윤춘광 위원님, 질의하시기 바랍니다.
○윤춘광 위원 윤춘광 위원입니다.
오늘 좋은 얘기도 많이 듣고, 고맙습니다.
사실 이 문제에 대해 저는 참 걱정을 많이 합니다. 지금 우리가 공청회를 하고 있는데 이게 이렇게 논의의 장에서 얘기할 거리가 되는지, 저는 사실 의원으로서 도민들한테 죄송스럽기까지 합니다. 이게 사실 제주특별자치도를 만들면서, 사실은 전국을 60개 권역으로 만드는 기초 대상으로 제주도를 삼은 겁니다. 제주도가 제일 쉬우니까. 시·군 다 뺏어버리고, 다시 지방자치 부활이라 것을 가지고 논의한다는 것 자체가 무의미하다고 봅니다. 의미가 없어요. 왜냐하면 중앙정부에서 이것을 절대 용인 안 합니다. 어떤 경우라도, 전국을 60권역으로 만드는 데 초석을 다지려고 하는 겁니다, 제주도를 대상으로. 그렇기 때문에 이것은 될 수도 없는 것을 가지고 선거에 당선되신 도지사께서 공약이라고 해서 어떻게 하든지 자치모형을 법적인 것이 없더라도 만들어보겠다. 도민들한테 그래도 이런 정도의 진실성을 보여주려고 하는 것 같은데 사실상 도지사께서는 지금이라도 늦지 않았습니다. 도민들한테 사과를 해야 됩니다. 사과하고 잘못됐다고 얘기하고 포기를 해야 됩니다. 지금 이 논쟁거리를, 위원회를 만들고 계속 가게 되면 계속해서 논쟁거리가 됩니다. 그런데 결국은 행정시장 직선으로 뽑아서 무엇을 할 겁니까? 행정시장 직선으로 뽑아서 의미가 있습니까? 무슨 의미가 있습니까? 그러면 이것을 왜 뽑아야 됩니까? 혈세, 돈 들어가는 것은 둘째 치고 도민들 혼란스럽게 만들면 안 되죠. 권한이 없는 행정시장을 직선으로 뽑아서 무슨 의미가 있느냐는 거죠. 의미가 없는 것을 계속해서 가져가면 도민 갈등만 부추기고, 지금 해결해야 될 현안들이 너무나 많은데 이런 산적한 문제들을 제쳐두고 공약을 했다고 해서 도민들한테, 법적인 효과도 없는 것을 약속 지키려고 한다면 나중에 도민들이 제대로 화가 날지도 모릅니다, 자꾸 이렇게 끌고 가면.
교수님들이나 지금 공청회에 나오신 분들이 법적인 효력이 없는 것을 정확히 지적해 주시고, 법적인 효력이 없는 행정시장을 직선으로 선출해야 되는 이유가 없다는 것들을 지적해 주셔야 됩니다. 지적을 정확히 해 주시고, 중앙정부에 의해서 제주도가 실험안으로 되어서 이렇게 된 것을 저희들이 고민하고 또 이것을 가지고 한다면 도민 혼란만 가중시킬 뿐입니다, 사실.
박원철 위원님이 얘기했지만 지사의 철학에 달려 있습니다, 지사의 철학에. 권력이양, 행정시장한테도 사실상 공무원 인사권 5급 이하 다 주면 되고요, 예산도 사실은 지금 도에서가 너무 하고 있는 거거든요. 행정시로 가야 될 예산을 도에서 거의 다 독차지해서 권력을 다 누리고 있다는 거예요. 이런 기본적인 철학, 도지사가 시민들을 위한 행정을 해야 되겠다는 기본적인 철학만 있으면 지금 법만으로도 얼마든지 도민들이 충분히 이해하고, 그런 것을 할 수 있는데도 불구하고 공약이라는 미명 하에 이거 꼭 지켜야 되겠다고 끌고 가는 것은 바람직하지 않다고 봅니다.
이런 말씀을 드리는 것도 죄송스럽고 한데, 여기 담당 국장님들도 나와 계신데, 차제에 이런 것들을 지사님한테 가서 정확하게 아니면 아니라는 말씀하시고 이것을 빨리 접었으면 좋겠습니다. 본 위원은 그런 생각을 가지고 있습니다. 접고 정리해서 탁탁 털고, 행정시에 주는 권한들은 앞으로 의회와 고민하면서 그런 것들을 만들어 가면 되는 겁니다. 그렇게 좀 이해해 주시기 바랍니다. 물어볼 것이 없습니다.
마치겠습니다.
○위원장 위성곤 윤춘광 위원님, 수고하셨습니다.
(현정화 위원 발언신청)
현정화 위원님, 질의해 주시기 바랍니다.
○현정화 위원 오늘 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 공청회를 통해서 네 분 발표자님들의 소견을 잘 들었습니다. 자료도 꼼꼼하게 챙겨 주셔서, 저희 위원님들도 자료를 통해서 얻은 것들도 많이 있습니다. 여기에 다시 한번 감사의 말씀을 드리고.
정말 진정한, 본 위원이 생각하기에는 정치적인 의도가 아니라 진정성을 가지고 어떻게 접근할 것인가. 교수님의 ‘제주도 사안은 제주도의 손으로’라는 멋있는 슬로건 같은 말이 머리에 와 닿습니다. 그런 의미에서 도지사님이 조례안을 제출했지만 다시 한번 진정성을 가지고 도민의 소리를 적극적으로 듣는 공청회도 여러 차례 있어야 되겠고, 다른 방면으로도 접근하는 방법들을 다시 한번 모색하고 시간을 길게 가져서 도민의 소리를 접수해서 들을 수 있는 기회를 많이 마련해서 조례안이 이루어졌으면 하는 바람을 가져봅니다.
수고 많으셨습니다.
○위원장 위성곤 예.
(강경식 위원 발언신청)
강경식 위원님 말씀하시기 전에 제가 몇 가지만 질의를 드리겠습니다.
우선 한석지 교수님께 여쭙겠습니다.
사실 기초자치단체라는 것은 풀뿌리 민주주의와 관련된 것 아닙니까. 사실 지금 우리 제주지역의 민주주의에 있어서 풀뿌리 민주주의가 실제 제도의 문제 때문에 안 되는 건지, 아니면 운영의 문제 때문에 안 되는 건지. 어떻게 보십니까?
○진술인 한석지 어느 하나만으로 대답하기는 곤란하고요. 사실 지금의 형태보다는 과거 지방의회가 있던 진정한 기초자치단체 그게 훨씬 좋은 것이고, 또 지금 집행부에서 추진하고자 하는 안과는 의미가 없고요. 자꾸 연결시키려고 애쓰고 있을 뿐이지 정치적 의미 말고는 없고요. 그런데 우선 그 정도 기본 제도가 갖추어지고 그것만으로 안 됐지 않습니까? 우리 경험으로도. 우리가 바라는 바처럼은. 잘못됐을 때 의원님들의 견제라든가 시민들의 정치의식의 성숙 이런 문화적 조건과 같이 겹칠 때 그게 가능한데, 그게 조급하지 말아야 할 것이 결과의 한계를 제도의 한계로만 자꾸 핑계대면서 넘길 때는 우리가 지금 겪고 있는, 진통을 겪게 됩니다. 왜냐하면 글씨 못 쓰는 사람들이 붓 타령한다는 어른들의 말을 잘 생각하면 됩니다. 그러니까 제도의 한계는 얼마든지 또 다른 차원으로 조화시키면서 극복하려는 노력도 제도만 고치면 다 된다는 방법보다는 오히려 지혜로울 수 있다는 측면에서 제가 지금 제도에서 이러이러한 문제를 보완하면서 조금 순리적으로 그리고 저비용으로 가고자 하는 것도 기존의 제도에 만족해서 하는 것은 결코 아닙니다. 그런 점을 이해해 주시면 좋겠습니다.
만족하지 못하는데 집행부에서 얘기하는 제도가 지금 제도보다 더 좋은 의미를 갖고 있지도 않고―상징 말고는―그리고 별 효과도 없는 제도를, 엄청난 정신적·물질적 비용을 감수하면서까지 받아들여야 할 의미가 있느냐는 점에서 저는 이것을 지적하고 있는 것임을 이해해 주시기 바랍니다. 정책비용이라는 것을 위원님들이……. 요새 정책비용 산출한 이론들이 있습니다. 그것을 잘 해보시면 얼마나 고비용 저효율인지 판단이 될 것으로 저는 봅니다.
○위원장 위성곤 예, 고맙습니다.
하승수 변호사님께 여쭙겠습니다.
하 변호사님께서는 기초자치단체 부활만이 모든 것이 가능한 것처럼 이야기를 하고 계시거든요. 현실적으로 중앙정부의 상황에서 현실적 흐름, 중앙정부의 흐름 자체에서 부활이 현실적으로 어렵다고 저는 보고 있습니다. 주장하고 계시는 풀뿌리 민주주의라든가 이런 것들을 할 수 있는 다른 방안은 없습니까? 현행 체제 안에서.
○진술인 하승수 제도의 운영의 묘를 살리는 것하고 제도 자체를 근본적으로 개선하는 것 두 가지는 항상 모든 문제를 우리가 이야기할 때 고려해야 되는 사항이고요. 제가 말씀드리는 것은 제도를 고칠 거면 근본적으로 이 문제를 고쳐서, 부분적으로 효과도 의심스러운 방향이 아니라 제 생각으로는 제주에서 자치행정체제를 손본다면 시간은 좀 걸리고 어렵더라도 근본적인 문제점을 개선하는 방향으로 가자는 것이고요. 그 전에 손을 놓고 있을 것은 아니기 때문에, 아까 계속 말씀이 나왔지만 현행 체제에서도 운영의 묘를 살릴 수 있는 방법들은, 살리는 것은 좋다고 봅니다. 기본적으로 그 방법도 찾아야 되고. 그렇지만 시간이 좀 걸리더라도, 근본적인 제도개선은 어차피 시간이 좀 걸릴 수밖에 없습니다, 안타깝게도. 그렇기 때문에 그렇게 가야 되고.
이것은 어차피 제주지역의 문제하고 전국적인 문제가, 사실 처음에 위원장님 말씀하신 것처럼 얽혀서 현행 체제가 들어온 건데, 저는 이 문제를 풀 때도 마찬가지로 전국적인 문제하고 제주적인 문제가 얽혀서 근본적인 제도개선은 풀 수밖에 없다고 개인적으로 보고, 지금 현재 당분간은 말씀하신 것처럼 중앙정치권이나 중앙부처의 입장이 크게 바뀌지 않는 이상은 당분간 근본적인 제도개선은 저도 어렵다고 봅니다. 다만 그것을 미리 준비하지 않으면, 기다린다고 때가 오는 것은 아니기 때문에 미리 준비는 하자는 것이고요. 다만 근본적인 제도개선을 해서 기초지방자치단체를 부활하고, 현행 여러 가지 수평적인 견제균형도 문제가 많지 않습니까? 도의회의 문제, 감사위원회의 문제, 이런 부분까지 포함한 제주지역의 자치체제는 제 생각으로 지금도 준비하고 논의하면서 가야 될 것 같고요. 장기적으로 가야 될 것 같고. 현행 시스템 하에서 운영의 묘를 살리는 부분에는 한계가 있겠지만 저는 어쨌든 해야 된다고 봅니다. 그런데 그 부분에서 안타깝게도 상당히 많은 부분이 도지사님과 이하 집행부에 달려있는 부분이 너무 많다는, 어쨌든 현행 법령의 틀 내에서 운영의 묘를 살려야 되기 때문에 그런 점들이 한계이기는 합니다. 그렇지만 할 수 있는 거라면 하는 것은 좋은 것 같습니다.
○위원장 위성곤 감사합니다.
옥무석 교수님, 특별법 제13조에 지방자치의회 및 집행기관 구성에 대한 특례가 있잖아요. 그 특례의 범위와 범주는 어디까지입니까?
○진술인 옥무석 제가 이해하고 있기로는 특별법 제13조를 정할 때는 지금 말씀을 하신 것처럼 정확하게 어느 범위라고 선을 그어서 이해를 한 것 같지는 않고요, 법 취지가. 아까 제가 얼핏 말씀드린 것처럼 「지방자치법」 제174조제2항, 제1항은 서울특별시에 대한 이야기인데, 여기에 따라서 특례를 둘 수 있다 이렇게 하고 제13조에서 이렇게 왔기 때문에, 제13조는 아까도 여러 번 말씀을 드렸던 것처럼 제주가 의사결정을 하는 데 따라서는 범위의 제한 없이 가능하다고 생각을 하고 있습니다.
○위원장 위성곤 그러면 의원내각제 형태, 의원집정부제 형태, 그리고 정무부지사 러닝메이트 형태, 이런 형태도 선택 가능한 지방자치단체라는 거죠?
○진술인 옥무석 예, 다 가능합니다. 다시 말하면 유럽 같으면 중앙정부가 내각책임제 형태로 많이 가있지 않습니까? 똑같이 지방의회도 그런 형식으로 가 있는 데가 상당수 있는 것으로 알고 있습니다.
○위원장 위성곤 위원회형도 가능한 거죠, 사실은?
○진술인 옥무석 예.
○위원장 위성곤 그런 특례까지 보장되어 있다. 그런데 그러한 특례를 하려면 법은 개정을 해야 되는 겁니까? 제13조에 따라서 법의 내용은 삽입시켜야 되는 겁니까? 아니면 조례로서 가능한 겁니까?
○진술인 옥무석 오늘 논의 중에서 실은 저한테는 질의를 하지 않아서 대답할 기회가 없어서 대답을 못 했습니다. 그런데 행정시장 직선을 하는 것이 어떤 의미가 있겠는가. 그게 의미가 없느냐? 상당히 그것은 중요한 의미가 있다고 봅니다. 왜 그런가 하면 행정시장을 직선으로 하되 궁극적으로 도지사님이 임명하는 것은 마찬가지 아니냐 하는 논의가 하나 있고요. 두 번째는 뭐냐 하면 법에서 기본적으로 행정시장은 도지사가 임명을 하라 이렇게 되어 있는데 왜 남들이 그 권한에 대해서 가타부타해서 그런 행사에 대해서 제약을 하느냐, 그 논의가 두 가지가 있는 것 같습니다. 두 가지 논의에서 해답을 다 들은 것으로 저는 이해를 하고 있습니다. 그게 왜 그런가 하면, 오늘의 이 논의가 뭐냐 하면 지금 가장 문제가 되는 것이 도지사님이 가지고 있는 큰 권한을 어떻게 하면 제어할 수 있겠는가. 결국 그 방안에서부터 이게 출발된, 다시 말하면 민주성 강화 때문에 나온 것인 만큼 저는 행정시장의 직선이 대단히 중요한 의미가 있고, 대신에 앞으로 위원회가 성립되게 되면 역시 그런 문제들을 놓고 방안들을 찾아봐야 되겠죠. 그런데 문제가 뭐냐 하면 아까 제13조 구성 특례에 따라서, 다시 말하면 도의회에서 조례로 그것을 정하면 되겠느냐, 그 방법 하나 있는 것 같고요.
두 번째, 그렇게 하게 되면 도대체 그게 뭐냐? 도의회가 할 수 있는 것을 그렇게 하게 되면. 그래서 실은 도의회가 먼저 조례로 정해서 일단 한번 해 보다가―저의 생각으로는―그게 어느 정도 해서 아까 이야기한 것처럼 원래 주민과 도민은 기본적 생계에 급급해 있는데 이 안에 크게 관심이 있겠느냐. 아까 많은 분들이 그 이야기를 하신 것 같은데요. 그래서 좀 더 정확하게 설명하고 정확하게 이해를 구해야 된다고 저는 이해를 하고 있습니다.
하여튼 그렇게 하게 되면, 이 제도 역시 보니까 그래도 앞이 막혀 있고 뒤가 막혀 있는 상황에서 중간으로 가야 되는 방안 중에 그게 상당히 유용하다. 이렇게 가게 되면 지위를 좀 더 공고하게 하는 의미로 법에 규정을 조금 더 넣으면 되지 않겠느냐. 이렇게 해서 법에 권한들을 넣는 형태로 가는 것도 또한 실험방안 중에, 위원회가 설치되게 되면 논의를 해봐야 되겠지만 저의 개인적인 생각으로는 그렇게 단계적으로 가는 방법도 있다고 생각하고 있기 때문에 이 논의는 대단히 중요한 의미라고 저는 생각을 하고 있습니다.
○위원장 위성곤 예, 고맙습니다.
민기 교수님께 질의를 드리고 위원님께 질의할 기회를 드리도록 하겠습니다.
한석지 교수님께서, 44페이지에 보시면 지방자치단체가 아니므로 시세를 만들 수 없고 재정보전금도 없으며 지방세 이양도 되지 않는다고 말씀하셨는데, 교수님께서는 10페이지에 행정시 세목에 적합한 것들이라고 작성하고 있는데, 이것에 대한 의견은 어떻습니까?
○진술인 민기 저의 속기록을 다시 한번 보시면 이렇게 얘기했을 겁니다. 제주특별자치도세 중에 일정한 세목의 재원을, 일정한 세목의 세입을 행정시의 몫으로 한다. 가능하다는 얘기입니다. 예를 들면 지금 말씀하신 대로 재산세는 행정시의 것이다가 아니고 행정시의 재산세로 들어오는 수입은 행정시의 수입으로 한다. 이것은 조례로 정할 수 있는 겁니다.
○위원장 위성곤 조례로 그게 가능합니까?
○진술인 민기 옥무석 교수님도 전공이시기 때문에, 제주특별자치도세로 이미 여기에 넘어와 있습니다. 제72조부터 쭉 보면 특별자치도세로 넘어와 있고, 이 도세 중에 세목을 우리가 행정시로 넘기는 것이 아니고 조례로 어떻게 정하느냐 하면 세원의 분배를 정하는 겁니다. 재산세로 들어오는 것은 행정시의 세입으로 하고 행정시에서 발생하는 세외수입은 행정시의 몫으로 하고. 이것을 조례로 정할 수 있는 겁니다. 우리 도세 기본조례가 있지 않습니까?
○위원장 위성곤 옥 교수님, 어떻습니까?
○진술인 옥무석 지금 논의한 것 중에서 기본적으로 자기의 고유한 재원을 가져야 된다고 하는 것은 지방자치의 기본이념인 경쟁과 조화 두 가지가 아니겠습니까? 여기 계신 분들도 각 당이 가지고 있는 기본적인 이념에 따라서 생각들이 다르실 텐데, 그렇지만 지방자치는 역시 경쟁과 조화라서 경쟁을 해야 되니까 각자에게 그의 몫을 줘라 이런 논의 아니겠습니까? 그런데 지금은 그런 논의를 많이 떠나는 것 같습니다. 뭐냐 하면 흔히 다 이야기하는 것처럼 공동세, 제도 이렇게 해서 세원이 너무 불균형하고 굴곡지면 서로 간에 나눠줘라. 그렇게 해서 세원을 나누는 문제거나 아니면 꼭 내 호주머니만 지키겠다고 하는 것은 제주도 전체의 의미에서는 그렇게 크게 없는 것 같습니다. 왜냐하면 산남·산북을 나눠서 무슨 체육대회 하듯이 편 갈라서 그렇게 하지는 않을 것으로 생각을 하고 있기 때문에 그러지 않는 것으로 저는 생각이 됩니다.
이상입니다.
○위원장 위성곤 고맙습니다.
민기 교수님, 하나 더 질의를 드리겠는데요.
한석지 교수님께서 48페이지에서 현행 제도를 보완해서 운영하고, 민기 교수님이 제안한 10페이지를 포함해서 실제 이러한 형태로 행정시를 운영한다면 지금보다는 나은, 달라지는 형태가 되지 않겠습니까?
○진술인 민기 예, 맞습니다.
○위원장 위성곤 지금에 있어서 행정시장의 임기라든가 이런 것들이 실제 있지 않은데 그런 임기들을 조례로 제정할 수 있을까요?
○진술인 민기 임기를요?
○위원장 위성곤 예.
○진술인 민기 제 생각에는 그것은 법으로 정해야 될 것 같습니다. 아니면 법에, 아까도 나오지만 제13조 같은 경우에도 예를 들면 어떤 필요한 사항은 도 조례로 정할 수 있다고 법에 위임을 해야 될 것 같습니다.
그리고 제가 하나 첨언해서 말씀드리면 행정시장 직선이라는 어젠다가 도청에서 나왔기 때문에 제가 직선에 대한 장점을 말씀드리는 겁니다. 그리고 나머지에 대한 행정권 강화는 현재도 충분히 할 수 있는 사항입니다. 그것도 아까 제가 발표할 때 속기록을 보시면 그렇게 나와 있을 겁니다. 행정시의 주민 직선 시장이 가지는 정치적인 의미가 어떤 것인가에 대해서 제가 말씀을 드리는 겁니다. 현행 시장하고 비교를 하라면 또 비교해서 말씀드리겠지만 오늘은 그 부분이 아니고 행정시장 직선에 대한 이슈가 제기됐기 때문에 그 말씀을 드린 겁니다.
○위원장 위성곤 그 부분에 대해서 1분만 답변을 해 주십시오.
○진술인 민기 제가 보기에는 행정시장을 임명하는 경우나 러닝메이트를 하는 경우를 잠시 비교해 보시자고요. 미국의 부통령, 여기에서 한번 기억하시라면 대번에 나오실 분 별로 없을 겁니다. 조 바이든입니다. 기억이 안 됩니다. 러닝메이트라는 것이 이겁니다. 그러나 직선에 의해서 선출된 Manhattan Borough President, 구청장에 불과합니다. 그런데 이 사람이 다음에 뉴욕시장에 이미 됐고, 된 사람도 있고, 다음에 뉴욕시장의 1번 주자라는 겁니다. 이것은 주민으로부터 정치적 권력을 위임받은 특권입니다. 이러한 것들을 이용해서 주민이 요구하는 사항에 빨리 대응할 수 있다는 정치적인 장점이 있다는 거죠.
그리고 또 하나 말씀드리면 직선에 의한 시장, 갈등이 존재합니다. 그러나 여기 계신 의원님들께서 훨씬 잘 아실 겁니다. 결국에 갈등이 있지만 정치는 상생을 모색하고 발전을 모색합니다. 어떤 관계든지 갈등의 당사자가 서로 이기는 그런 게임을 원하시기 때문에 저는 충분히 순기능이 있을 거라고 봅니다.
○위원장 위성곤 예, 고맙습니다.
강경식 위원님, 보충질의 해 주십시오.
○강경식 위원 민기 교수님께 추가로 관련된 부분을 질의하려고 했는데 질의가 나와서…….
상당한 권한들을, 예산권, 인사권, 행정권 이런 것들을 많이 위임해서 사실은 아쉽지만 준 기초자치단체 형태로라도 하자, 법률적인 제한적 틀에서. 그래서 고민하는 이 안이 지금 현재 제시하는 시장 직선형의 기초자치모형을 도입하자는, 교수님도 현실에 맞춰서 그렇게 주장하시는 거고, 도에서도 그런 정도라고 하자는 것 아닙니까?
그런 예를 볼 수도 있습니다. 제주도내에서도 작은 단위이기는 하지만 이장님들은 직선으로 선출하지 않습니까? 이장님들은 직선으로 선출하는데 그분들이 나름대로 마을 발전을 위해서 열심히 하고 권한도 어느 정도 있는 것은 사실입니다, 마을에 따라서 다르기는 하지만. 그렇지만 읍·면·동장하고의 관계에서는 분명하게 위치들이 명확히 있거든요. 지금 말하는 행정시장이 직선제로 선출됐을 경우에는 상당히 혼란들이 있을 수 있다. 아까같이 준 자치권에 상당하는 많은 권한을 위임받은 시장님의 정책하고 지사님하고 정책이 상반될 수도 있거든요. 자기하고 전혀 상반된 직선 시장이 선출됐다면 도지사가 제재할 방법이 없습니다. 그것을 의회 같은 데서 조금 뭐할 수는 있겠지만. 예를 들어서 지사님은 이 지역은 그린벨트를 풀어야 된다는 생각이고 시장님은 절대 풀면 안 된다. 소모적 논쟁을 엄청나게 할 수 있거든요. 아까 한석지 교수님도 지적했지만 이것이 다시 나눠지면 좋지만 40만에 달하는 직선 행정시장으로서 품위도 서고 할 건데 이것을 어떻게 극복하느냐 이거죠. 그렇다고 본다면 조금 문제점이 있을지 모르지만 저는 러닝메이트제로 이것을 확실히 법규화하는 것이 오히려 더 지금 현재 수준에서 보완하는 부분에서 바람직한 부분이 아닌가, 이런 생각을 갖습니다. 이거에 대해서 간략하게…….
○진술인 민기 제가 오늘 탐색적인 수준에서 말씀드리는 것은 도의 안도 아니고 그냥 제 구상입니다. 이걸 받아서 이거 하면 어떻게 할 것인가? 저는 이런 생각도 해봤습니다. 지방의회는 상원·하원처럼 두 개 챔버로 만들어서 하원은 행정시를 담당하고 상원은 전체 광역적인 차원에서 대선거구에서 뽑아서, 이런 구상도 할 수 있겠구나. 논의를 넓힌다면. 이게 제가 생각하는 안이지 도의 안이 아닙니다. 그러니까 만약에 이런 위원회가 구성된다면 그 위원회에서 어떤 과업 지시서를 내겠죠. 거기에서 굉장히 넓은 논의가 될 것이 하나이고.
두 번째 강경식 위원님께서 질문하신 것에 대해 말씀드려 보면 행정시가 몇 개 될지는 모르겠습니다. 그런데 시장과 도의 정책이 갈등된다. 여기에서 가장 중요한 전제가 있습니다. 새로운 행정체제는 광역행정의 도 중심입니다. 어떠한 경우에도 도지사가 우월적인 지위에 있습니다. 미국의 스테이트는 지방정부를 창설하는 주체입니다, 중앙정부가 아니고. 그러기 때문에 도가 마치 스테이트처럼, 주권을 가진 도처럼 실질적으로 광역행정을 펴나가는 데 있어서 부족한 부분을 보완하는 수준에서 자치행정모형에 직선의 이런 모형이 나온 것이라고 저는 생각합니다. 그렇기 때문에 이 부분은 해결할 수 있는 문제라고 저는 봅니다.
○강경식 위원 좋습니다.
옥 교수님한테 그것 포함해서 질의를 드리고 싶은 것은, 대통령 소속 지방행정체제개편위원회에서, 다른 위원님께서도 지적을 했지만 기존의 한나라당이나 민주당의 당론이 비슷합니다. 전국을 60여 개의 시를 기초로 하고 광역을 장기적으로는 폐지한다는 부분을 몇 년 전부터 논의를 해왔고 그거에 대해서 실험적으로 이렇게 된 건데, 본 위원이 보기에는 이게 상당히 소모적 논쟁이다. 우리가 세계 12위, 13위 경제대국이고 이제까지도 잘 왔고, 또 수십 년 동안 정책되어 나가고 있는 제도인데 이것을 또 무리하게 바꾸면 엄청나게 육지지방에서도 반발이 예상되는데, 이런 것에 국력을 낭비할 필요 없다. 이거 없이도 충분히 경쟁력이 발휘될 수 있고, 저는 제주특별자치도를 만들었다 치더라도 4개 시·군을 그대로 두고 충분히 특별자치도 할 수 있는데 이것을 굳이 폐지해서 여러 문제들을 일으킬 필요가 없다고 봅니다. 어떻든 법제화되어서 대통령 산하로 안을 만들어서 제출할 건데 이런 논쟁이 과연 필요한 겁니까? 그거 포함해서 아까 두 가지 얘기해 주십시오.
○진술인 옥무석 제가 질의를 정확하게 이해했는지 모르겠는데, 일단 첫 번째 것은 중앙에서 지금 하고 있는 지방행정체제개편위원회가 있을 필요가 있겠느냐는 말씀에 대한 것은 여기에서 말씀드리는 것이 적절하지 않은 것 같고요. 왜냐하면 이게 벌써 출범을 하고 있는 것이고, 또 어쨌든 국회 내에서 물론 찬성하는 분도 있고 반대하는 분도 있었겠지만 일단 위원회를 만들기로 해서 모든 논의는 아무런 제한 없이 위원회가 논의를 하라 이렇게 되어 있는 거고요. 지금으로써는 위원회가 아직까지 공식적으로 출범하지 않았으니까 뭐라고 말씀드리기가 그렇습니다. 다음에 기회가 되면 말씀을 드리도록 하겠습니다.
○강경식 위원 추가로 현재 수준에서 직선 시장으로 하는 것이 낫다는 부분에 대한 보충발언…….
○진술인 옥무석 두 번째 질의에 대한 설명을 드리겠습니다.
보다 나은지에 대한 것은 지금으로써는 그런 것 같습니다. 제가 아까도 말씀드렸다시피 어느 안이 가장 아이디얼한 것인가에 대한 것은 각 안들이 우리가 흔히 이론적으로 봐서 어느 안이 어느 안보다 나은 안이다 이렇게 설명할 수는 없는 것 같고요. 이것도 따지면 다 정책적 판단이 수반돼야 되는 것 같은데요. 아까 위원장님이 말씀하시면서 유럽의 경우에 내각책임제가, 위원회안 형태가 있지 않느냐 하셨는데, 우리 지금 그런 안에 대해서는 전혀 없지 않습니까? 저는 이렇게 생각하고 있습니다. 기호와 마찬가지로, 우리가 술을 먹거나 마시거나 할 때 주종을 선택하는 것도 그렇고, 그럴 때마다 가장 최적의 상태라고 생각하는 것을 결정해서 선택하지 않습니까? 똑같이 제도도 각 지역마다 그렇게 해서 하라는 것이기 때문에 꼭 있는 것이 좋겠느냐? 그것은 아닌데. 아까 한석지 교수님도 얘기했습니다. 우리는 오랫동안 자치단체의 경험에 젖어있기 때문에 모든 것은 통일적으로 가지 않고 벗어나면 우리 자체가 좀 불안합니다. 그렇지 않습니까? 학생들 교복문제라든지 무상급식 논의들도 마찬가지인데. 불안한 것은 다들 가보지 못한 길이기 때문에 그렇다고 저는 이해를 하고 있습니다. 그렇기 때문에 거기에 대한 논의들은 조금 더 해보고, 많은 분들이 여론조사, 설득 이런 것도 있는 것처럼 그런 절차를 거쳐서 하셔야, 안심하셔야…….
○강경식 위원 고맙습니다.
한석지 교수님한테 같은 질의를 드리고 싶은데요. 전국 60개 정도 만드는 부분들이 소모적인 논쟁이 될 수 있다는 부분에 대해서 답변해 주시고, 아까 한석지 교수님께서 말미에 시간이 없었는지 모르지만 러닝메이트라든가 이런 제도로, 현재 이왕 이렇게 간 건데 또 혼란스럽게 하기보다는 제도적으로 쉽게 갈 수 있는 러닝메이트제도와 관련해서도, 그것보다는 시장이라도 선출하는 게 낫다는 주장을 하고 계시거든요. 그것에 대해서 답변해 주시고, 이어서 한 교수님한테도 지금 직선시장이 그래도 낫다는 부분에서 강력하게 문제제기를 하고 계신데 그 부분을 이어서 답변해 주십시오.
○진술인 한석지 거듭 얘기하겠지만 지금 집행부에서 시도하는 안과 기존 안을 놓고 제가 새로 시도하는 안이 기존 안에 비해서는 효과를 기대할 수 없다는 측면에, 굉장히 비용을 많이 들이고 했던 그런 경험을 이미 했기 때문에 저도 도민의 한 사람으로서 걱정이 되는 겁니다. 아까 윤 위원님 걱정하는 것처럼.
그리고 제가 여러 개 거론을 한 것은 얼마든지 지금 안에서도 가능한 것들을 거론한 것이고, 다 거론되지는 않았습니다. 아까 자꾸 민주성과 효율성, 우리가 점진안과 혁신안에서도 분명한 입장이었지 않습니까? 혁신안은 효율성, 그죠? 그리고 현행안은 민주성, 아까 풀뿌리 민주주의, 그런데 사실 민주성과 효율성을 서로 대립으로만 볼 것은 아닙니다. 저는 아까도 얘기했지만 의회가 분명한 기본을 가져야 할 것은 민주성이라는 논의를 행정 속에서 기대하는 것은 굉장히 부분적인 것입니다. 민주성이라는 것은 의회를 통해서 실현할 수밖에 없습니다. 그렇지 않습니까? 그러니까 민주성을 담보하는, 기제는 바로 의회입니다. 그래서 대표기구라고 하는 거죠. 의사에 의해서 주민들의 참여통로니까.
그리고 행정은 반면에 효율성을 굉장히 중요시하는 것을 우리가 이해해야 합니다. 그러니까 행정에서 민주성도 담보 못하고 효율성도 담보 못한다는 것은 굉장히 곤란하죠. 그런 점에서 시장의 직선은 효율성 문제까지도 기존 제도보다 더 문제를 야기할 수 있다. 그러면서 그것을 포장하기 위해서 자꾸 거기에 직선이라는 힘이, 어휘적 개념을 가지고 자꾸 민주성도 거기에서 담보할 수 있는 것처럼 얘기하는 것은, 오히려 민주성은 의회의 강화를, 의회 권한을 강화하면서 제왕적 도지사를 어떻게 견제해 나갈 것인가 이쪽에서 민주성을 찾아나가야 하는 것입니다. 그래서 행정의 효율성과 의회를 통한 주민 참여의 민주성을 잘 조화시키는 방향이 우리 지방자치 발전의 방향인 것은 그 누구도 부인 못할 것입니다. 그래서 행정과 의회를 조금 구분해서 위원님들은 접근해 주시고, 민주성은 우리들입니다. 권한확대로 해서 담보하겠다 이런 입장이 오히려 옳은 입장이 아닌가 생각합니다.
○강경식 위원 고맙습니다.
하승수 변호사님.
○진술인 하승수 그러니까 이렇게 보시면 될 것 같은데요. 제도적 권한이 없는 상태에서 정치적 상징성만 많이 부여되는 경우에 어떤 일이 생길 것인지를 한번 예측해 보시면 될 것 같습니다. 결국 행정시장 직선제라는 것은 정치적 상징성은 커지죠. 직선으로 뽑혔으니까. 그런데 법 제도적인 권한은 아까도 말씀드린 것처럼 극히 제약되어 있는 상황인데, 그런 상황이 제가 보기에는 가장 갈등 유발상황이라고 봅니다. 그리고 그런 점에서 뉴욕하고도 많이 다른 점은 뉴욕은 다섯 개 Borough가 있지만 지금 제주도 같은 경우는 2개 행정시밖에 없고 이런 상황에서 사실은 굉장히 정치적 갈등이 양산될 가능성이 많다. 오히려 가장 좋은 것은 법적, 제도적 권한과 정치적 상징성이 일치하는 것이 사실 가장 바람직한 것인데 그게 오히려 분리되는 그런 현상이 나타날 수 있기 때문에 저는 행정시장 직선제가, 물론 일부 장점도 있겠지만 사실은 부정적인 측면들이 굉장히 많을 거라고 생각합니다.
○강경식 위원 고맙습니다.
결론적으로 저는 그런 느낌을 받습니다. 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영 조례를 만들어서 가는 것은 아주 성급한 부분이다. 여러 가지 모형들이 있을 수 있고, 러닝메이트제도라든가 아니면 기초 부활이 필요한가라는 논의과정들을 제대로 거치고 도민 공론화라든가 토론회를 해서 어느 방향이 정해지면 그때 이에 맞춰서 용역을 하든 이게 가야 되는데 지금 그런 것들이 혼란스럽고 정리되지 않은 상태에서 이렇게 가버리면 돌이킬 수 없고 문제가 많기 때문에 1년, 2년 정도라도 이런 논의를 거친 다음에 조례안이 올라와야 된다고 생각하는데, 민기 교수님은 이것에 대해서 범위를 넓혀야 된다고 보는데, 이렇게 딱 가야 된다고 계속 주장하시는 건 아니죠?
○진술인 민기 제 생각에는, 이 조례안의 내용을 보면 어떻게 하자라는 건 없습니다. 어떻게 하기 위한 것을 구성하자는 내용밖에 없습니다. 그러니까 그것은 펼쳐야 되죠. 그러면서 도의회에서 주문하시는 거죠. 이 모형뿐만 아니라 다른 모형들도 검토를 해라. 그렇게 하신다면 논의가 진행될 수 있는 것이죠.
○강경식 위원 그런 부분에 대해서 충분히 검토가 필요하다고 보시는 거죠?
○진술인 민기 예. 이 조례는 조례대로 진행하는 것이 논의를 더 심도 있고 확고하게 할 수 있다는 거죠. 이게 조례가 안 되면 아예 논의할 수 있는 장이 없어져버리는 거죠.
○강경식 위원 좋습니다. 마치겠습니다.
○진술인 한석지 예를 들어서 직선시장 하시니까 저도 최대한 그걸 수용해서 생각해 볼 때 이런 것도 현실적 보완은 되지 않을까요? 예를 들어서 자꾸 “주민 직선, 직선” 하시는데 거기에 엄청난 비용을 들일 게 아니라 예비 행정시장을 미리 거론하도록 해 가지고, 그죠? 도지사가. 그래서 몇 명 거론되는 사람을 가지고 도의회 동의절차를 확대해 가지고, 주민 의사를 확인하는 것은 도의회에서 할 기능이고 권한이니까 여론조사 같은 것을 해 가지고 그걸 가져서 논의하면서 가면 어떻겠습니까? 그것을 보완하면. 엄청난 비용……. 그러면 도의회의 기능도 자연스럽게 임명 시장은 어떤 사람이고, 지금 지사로 볼 때는 견제, 소신 있는 사람이 해야 되겠다. 아니면 행정 효율성을 위해서 지금 현실성 문제를 해결하기 위해서는 좀 더 일치하는 사람을 해야 되겠다는 것을 도민이 결정해야 하는 것이니까 가능하면 의회에서 제도적으로 결정하는 안으로 융통성 있게 발휘하면 어떻겠습니까?
○강경식 위원 고맙습니다. 제가 너무 질의 시간을 많이 써서 다른 위원님이 혹시 질의하면 답변해 주시는 것으로 해서 저는 마치겠습니다.
○위원장 위성곤 고맙습니다.
네 분 진술인께 1분씩 드리겠습니다. 마지막 하시고 싶은 이야기 하셔도 좋습니다. 1분씩입니다.
한석지 교수님부터 하실까요?
○진술인 한석지 사실 저도 책상 위에서 이론을 하는 사람으로서 제가 개인적으로 쓰는 논문이라든가 이런 거라면 굉장히 실험적인 발상도 해 보고, 그렇게 하고 싶습니다. 그러나 곧바로 현장에서 주민들에게, 우리만이 아니고 후대까지 연결된 정책 논리는 사실 굉장히 신중해야 합니다. 그것을 제가 여기에서 강조하지 않더라도 우리가 그런 실험적 성격의 정책을 중앙에서 지시받고 도지사가 무소신으로 그걸 적용시켜서 우리가 얼마나 판 굴입니까? 사실 제 연구과제도 바로 그러한 부분들을 계속 연구하는 겁니다. 이번 행정계층구조 문제를 놓고도 대학 3학년 수준의 학생 다섯 명과 이번 한 학기 연구를 해 보면, 분량만으로 얘기할 수 없지만 애들이 공부하면서 눈물 흘릴 정도입니다, 제주도가 왜 이래야 하는가. 그 갈등과정들, 그 당시 중앙정부의 은밀한 지시, 도지사의 무소신, 그리고 도민들의 홍보자금, 도대체 이 과정들을 정치과정으로 쓰자, 몇 차례만 연구해 보면, 정책 결정과정이 아무리 신중해도 지나침이 없을 것이라는 것을 실감할 수 있을 것입니다. 그래서 도의원님들께서는 그런 점을 염두해서 두 번 다시 거듭되는 쓸데없는 갈등, 쓸데없는 소모, 그리고 지금 “재정의 위기, 재정의 위기” 하면서, 저는 솔직히 말해서 낭비요인을 줄이는 것, 제주도가 오늘날 우리가 있게 한 조냥정신을 살려서 최대한 낭비요인을 줄여보는 것도 재정위기 극복의 출발입니다. 그렇다면 지금 이 문제를 가지고 우리가 낭비해야 할 것을 예상해 보십시오. 재정적으로나 물질적으로나, 또 도민 분열, 지금 선거 끝나서 도민 화합도 안 된 상태에서 엄청난 분열로 연결시키는 이런 현장, 현실을 그 무엇보다도 직시하면서 어떤 자료보다는 이런 문제들을 풀어가는 게 좋지 않겠는가 하는 게 저의 솔직한 심경입니다.
○위원장 위성곤 고맙습니다.
다음 옥무석 교수님.
○진술인 옥무석 저는 두 가지만 말씀드리겠습니다.
첫째, 제2조의 기능에 기초자치모형이 보통명사로 쓰이고 있다고 생각했는데 오늘 와서 논의를 하는 것 보니까 그게 아니고 특정한, 다시 말하면 고유명사로 쓰이고 있다는 인상을 받고 있습니다. 그래서 제가 당초 생각했던 것과는 다른데, 혹시 오해가 있다면 오늘 많은 분들이 이야기하셨던 것처럼 지금 이 문제를 논의할 필요가 없으면 이 위원회를 만들지 않아도 되겠지만 제 생각에는 해야 된다면 위원회가 필요한 것 같고요. 그렇다면 명칭을 이렇게 바꿔주셨으면 하는 게 제 개인적인 바람입니다. 지금 현재 명칭이 “제주특별자치도형 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회” 이렇게 되어 있는 것을 ‘제주특별자치도 기초행정체제개편추진위원회’ 이렇게 바꿔주셨으면 하고요. 제2조 기능 제1호도 그렇게 좀 바꿔주시면 어떨까 생각이 듭니다. 기초행정체제개편추진위원회 이렇게 쓰는 게 좋을 것 같습니다. 그렇게 하면 좀 더 보통명사로서의 오해를 하지 않지 않을까 하는 생각이 있습니다. 그리고 지금 이야기하신 각종 논의들을 다 포함해서 논의가 이루어지도록 하면 좋을 것 같고.
다음에 한 가지는, 제가 이 점은 오늘 소명을 하고 가야 될 것 같습니다. 왜냐하면 한석지 교수님이 아까 이야기하셨는데 제주도민들을 실험실의 흰쥐, 표본실의 청개구리가 아닌 인간으로서 존중해야 된다고 이야기하셔서 제가 그 말씀에 대해 한 말씀 하고 가야 되겠습니다.
그게 무슨 말인가 하면 제주는 지금 전국에서 유일한 제도입니다. 다른 비교대상이 없는 거죠. 그건 무슨 말인가? 모든 의사결정을 할 때 참조할 만한 것이 없으니까 외로운 결정들을 해야 된다는 것입니다. 외로운 결정들을 할 때 내가 어떻게 결정해서 남들에게 더 잘했다는 소리를 들을까, 그런 결정이 있었다고 하는 이야기를 들으면 좋을까, 이렇게 하자면 남보다 좀 더 창의적인 생각, 또는 유연한 생각, 이런 데 바탕을 둘 수밖에 없다고 저는 생각하고 있습니다. 그런 점에서 말씀을 드린 것이지 절대 제가 제주도민들을 실험실의 흰쥐로 생각했다거나 아니면 표본실의 청개구리로 생각했다거나 그런 것은 전혀 아닙니다.
한 교수님이 앞에 하신 부분 중에서 또 오해가 있을 것 같으니까 한 교수님이 그 말씀을 취소를 해 주시든지 아니면 제가 방금 드린 해명을 반드시 첨부해서 해 주셔야 되지 않을까 해서 말씀을 드렸습니다.
○위원장 위성곤 속기록에 속기가 되고 있기 때문에……. 한 교수님, 이것에 대해서 말씀하시겠어요?
○진술인 한석지 저는 그 말이…….
○위원장 위성곤 특정한 개인을 향한 것은 아니죠?
○진술인 한석지 경험한 아픔에 비해서는 굉장히 과한 표현은 아닙니다. 그리고 외부에서 제주도 문제에 투입되는 용역 지식인이라든가 위원회 위원들은 그 점을 숙고하고 출발해야 한다는 데는 전혀 후퇴할 이유가 없습니다.
○진술인 옥무석 그러시면 반드시 속기록에다가 제 취지도 좀 넣어주시면 좋겠습니다.
○위원장 위성곤 지금 첨부되고 있습니다.
하 변호사님.
○진술인 하승수 저도 1분만 하겠습니다.
어쨌든 저는 조례안을 심사하기 이전에 집행부에서 그동안 추진해온 방향으로 계속 갈 것인지 아니면 오늘 위원님들이 많이 말씀을 하신 것처럼 전면적으로 재고할 것인지 여기에 대한 입장표명이 필요한 것 같고요. 지금 조례안 자체는 굉장히 모호하게 이렇게 해석할 수도 있고 저렇게 해석할 수도 있고 이렇게 되어 있기 때문에, 아까 고유명사냐 보통명사냐 이런 말씀도 하셨지만 그 점을 분명히 해야 되는데 그게 분명해지려면 집행부에서 오늘 나온 논의를 감안해서 입장표명이 필요하지 않을까 생각합니다.
○위원장 위성곤 고맙습니다.
마지막으로 민기 교수님.
○진술인 민기 저는 오늘 저한테 이런 기회를 주신 것에 대해서 굉장히 감사하게 생각합니다. 그 이유가 무엇이냐 하면 현재까지 논의되는 기초자치모형이든 자치행정모형이든 간에 한 번도 공식의 논의가 없었다는 겁니다, 이런 식으로. 그러니까 외부에서 수많은 이야기들이 굉장히 떠돌았던 거죠. 그래서 제가 보기에는 정식적으로 어떤 공론의 자리, 논의할 수 있는 자리를 마련해야 되는데 유일하게 만들 수 있는 것이 추진위원회 설치 조례입니다. 저는 이 위원회를 만들면 위원회에서 행정시의 개수를 어떻게 하든지, 그걸 연구해 봐라, 아니면 기능을 어떻게 할 것인지, 또 형태는 어떤, 자치권을 완전 부활할 것인지 이런 부분에 대해서 한 번이라도 제대로 논의할 수 있다는 겁니다. 그래서 제 개인적으로는 추진위원회 설치 조례가 우선적으로 제정이 돼야 되고 그 과정에서 추진되면 도의회가 적극 참여할 수 있었으면 좋겠습니다. 여기 나와 있는 대로 왜 30명 정도냐? 이것은 인원이 많아야 된다고 봅니다. 그 이유가 도의회 추천이 6명이 되고, 또 나름대로 소위원회가 구성될 수 있는 그런 정도의 인적 구성은 돼야 됩니다. 제가 보기에는 오늘 이 기회가 저는 앞으로 지금까지 많이 있었던 분열된 도민사회 의견을 한 곳으로 모을 수 있는 그런 계기가 됐다고 생각해서 개인적으로 굉장히 감사드립니다.
이상입니다.
○위원장 위성곤 감사합니다.
이상으로 오늘 제주특별자치도 기초자치모형 도입을 위한 추진위원회 설치·운영 조례안 심사에 따른 모든 공청회를 마치고자 합니다.
위원님들 괜찮습니까?
(「예」하는 위원 있음)
오늘 여러 위원님들의 심도 있는 질의로 인해 좋은 의견을 들을 수 있는 자리가 되었습니다. 또한 네 분의 진술인의 여러 가지 진술 내용에 대해서도 대단히 감사의 말씀을 드리겠습니다. 여러분의 진술이 앞으로 조례안을 심사하는 데 큰 참고가 될 것으로 보입니다.
지난 4년간 특별자치도가 출범하고 나서 우리 도민들은 행정에 주민 참여가 약화되는 문제, 그리고 행정서비스의 질이 저하되는 문제, 그리고 양 행정시에 창의성과 생산성이 약화되는 문제, 그리고 중앙정부의 지원 감소 등 여러 사항에 놓이게 된 것을 해결하기 위해서 오늘 공청회가 있었다고 생각합니다. 그래서 앞으로 좋은 대안을 마련해서 우리 시민과 도민들이 더욱더 넉넉하고 행복한 삶이 될 수 있도록 우리 모두 노력해야 되겠습니다.
이상으로 오늘 회의일정을 모두 마치고 행정자치위원회 제2차 회의는 2월 14일 월요일 10시부터 감사위원회를 시작으로 서울사무소를 포함한 기획관리실의 업무보고를 받도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(13시55분 산회)
○출석위원
○출석전문위원
- 김대영
○출석진술인
- 제주대학교교수 민기
- 이화여자대학교교수 옥무석
- 변호사 하승수
- 제주대학교교수 한석지
○기록
- 강길호 부순영