제주특별자치도의회 회의규칙  일부개정규칙안

검 토 보 고 서

홍명환의원 대표발의

(2019. 10.  . )

2019. 10.

의회운영위원회

전  문  위  원

Ⅰ. 개요

1. 제안경위

가. 발 의 자 : 홍명환, 강민숙, 고은실, 문경운, 문종태, 송창권

이상봉, 좌남수, 한영진, 현길호의원(10인)

나. 발 의 일 : 2019. 9.  6.

다. 회 부 일 : 2019. 10.  25.

2. 제안이유

○ 지방의회 의원의 다양한 의정활동 중에서 특히,  ‘본회의 질문활동’은 정책 집행의 현황이나 계획에 대한 방향과 대안을 집행기관 최고책임자인 도지사에게 직접 묻고 답변을 받는 토론과정이라는 점에서 매우 의미 있고 중요한 의정활동에 하나임.

○ 이와 같은 중요성 때문에 현행 지방자치법 및 각 지방의회에서는 ‘집행기관에 대한 질문의 방식’과 ‘시간배분’ 등에 관해 회의규칙에 명확히 규정하여 이를 운영하고 있는 바, 제주특별자치도의회는「제주특별자치도의회 회의규칙」제78조(도정에 관한 질문)에 도정질문의 방식을 ‘일문일답’과 ‘일괄질문․일괄답변’ 방식을 선택적으로 허용하면서 질문방식의 특성에 따라 시간배분을 각각 달리 규정하고 있음.

○ 그런데 최근 도정질문 제도운영 과정에서 특정질문 방식에 더 많은 시간이 소요되는 문제가 제기되고 있어, 도정질문의 방식에 따라 합리적으로 시간이 배분될 수 있도록 질문방식 간 균형 있게 질문시간을 안배하도록 회의규칙을 개정하려는 것임.

3. 주요내용

○ 도정질문 중 일괄질문․일괄답변 방식에 있어서, 현행 도의회 의원의 질문시간만 20분으로 제한하고 있는 사항을 질문 및 답변시간을 각각 15분으로 규정하고, 보충질문의 경우 현행 질문시간(답변시간 포함)을 15분으로 제한하고 있는 사항을 10분으로 규정하여 일문일답 질문시간인 40분과 균형을 맞추어 합리적으로 제도를 개선함(안 제78조제4항).

현 행	개 정 안
제78조(도정에 관한 질문) ①∼③(생 략)	제78조(도정에 관한 질문) ①∼③ (현행과 같음)
④ 도정질문을 일괄질문·일괄답변 방식으로 할 경우 도의회의원의 질문시간은 20분을 초과할 수 없으며 보충질문을 할 수 있다. 다만, 보충질문은 본 질문의 범위 안에서 질문하여야 하며 답변시간을 포함하여 15분을 초과할 수 없다.	④ ------------------------ ------------------ 질문 및 답변은 각각 15분을 초과할 수 없으며, ------------------- --. ----------------------- --------------------------- ------------------ 10분을 초 과할 수 없다.

Ⅱ. 검토의견

□「지방자치법」제42조에 지방자치단체의 장이나 관계공무원은 지방의회나 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 하고,「지방자치법」제71조에 지방의회는 회의의 운영에 필요한 사항은 회의규칙으로 제정할 수 있다고 규정하고 있음.

□ 지방의회 의원의 “도정질문”은 정책 집행의 현황이나 계획에 대한 합리적 비판 및 대안과 방향을 집행기관 최고책임자에게 직접 묻고 답변을 받는 토론과정이라는 점에서 매우 중요한 의정활동 중의 하나임.

□ 이러한 중요성 때문에 각 시도의회에서는 ‘집행기관에 대한 질문의 방식’과 ‘시간배분’ 등에 관해 회의규칙에 명확히 규정하여 운영하고 있으며, 도정질문의 방식은 크게 ▲일문일답 방식과 ▲일괄질문 ․ 일괄답변 방식으로 나눠지고, 질문방식의 특성에 따라 그 시간배분은 각각 달리 규정하여 운영하고 있음.

□ 참고로, 17개 광역시도의회의 도정질문 관련 회의규칙을 보면 크게 2가지 유형으로 운영되고 있음. 제주특별자치도의회와 같이 일괄질문․일괄답변과 일문일답을 병행하는 의회로는 인천․대전․광주․울산․ 경기․충남․경북․경남․전북․전남․세종 등으로 총 11곳으로 나타났으며,

□ 국회와 같이 일괄질문 ․ 일괄답변을 폐지한 의회로는 서울․부산 ․강원도 등으로 3곳이 확인됨. 대구광역시의회와 충청북도의회는 회의규칙에 도정질문에 관한 명확한 규정을 두고 있지 않음.

지역별	관련 규정	일괄질문	일문일답
제주	제주특별자치도의회 회의규칙 제78조(도정에 관한 질문)	질문 : 20분 보충 : 15분(답변)	질문 : 40분(답변)
서울	서울특별시의회 기본 조례 제50조(시정질문)	×	질문 :40분(답변) * 질문시간 25분 초과 불가
부산	부산광역시의회 회의규칙 제73조의2(시정에 대한 질문)	×	질문 : 20분 보충 : 5분
대구	대구광역시의회 회의규칙 제73조의2(시정에 대한 질문)	×	×
인천	인천광역시의회 회의규칙 제71조(시정질문)	질문 : 20분 보충 : 10분	질문 : 20분
광주	광주광역시의회 회의규칙 제73조의2(시정에 대한 질문)	질문 : 20분 보충 : 20분
대전	대전광역시의회 회의규칙 제73조의2(시정에 관한 질문)	질문 : 20분 보충 :15분(2회까지)	질문 :40분(답변)
울산	울산광역시의회 회의규칙 제75조의2 (시정에 관한 질문)	질문 : 20분 보충 : 15분(답변)
세종	세종특별시의회 회의규칙 제81조(시정질문)	질문 : 20분 보충 : 10분	질문 : 20분 보충 : 10분
경기	경기도의회 회의규칙 제97조(집행부에 대한 질문)	질문 : 20분 보충 : 5분	질문 : 40분(답변)
강원	강원도의회 회의규칙 제73조의2(도정에 대한 질문)	×	질문 : 40분(답변) 보충 : 10분
충북	충청북도의회 회의규칙 제73조의2(집행기관에 대한 질문)	×	×
충남	충청남도의회 기본조례 제44조(도정에 대한 질문)	질문 : 20분 보충 : 15분	질문 : 40분(답변)
전북	전라북도의회 기본 조례 제44조(도정 등에 관한 질문)	질문 : 20분 보충 : 15분(답변)	질문 : 40분(답변)
전남	전라남도의회 회의규칙 제73조의2(도정에 관한 질문)	질문 : 20분 보충 : 10분(답변)	질문 : 40분(답변) 보충 : 10분
경북	경상북도의회 회의규칙 제73조의2(도정에 관한 질문)	질문 : 20분, 답변 :20분 보충: 10분(답변)	질문 : 40분(답변) 보충 : 10분(답변)
경남	경상남도의회 회의규칙 제73조의2(도정에 대한 질문)	질문 : 20분 질문 : 10분	질문 : 30분

표 1) 전국 광역시도의회 도정질문 관련 회의 규칙 규정

□ 현행「도의회 회의규칙」제78조에 따르면, 도정질문은 ▲일문일답 방식의 경우 도지사 답변시간을 포함하여 40분 이내로 일률적으로 시행하고 있으나, ▲일괄질문․일괄답변 방식은 도의회의원 질문 20분, 보충질문 15분 이내로 규정하고 있을 뿐 ‘도지사 답변시간’을 규정하고 있지 않아 사실상 일문일답의 40분 보다 더 많은 시간이 소요되고 있음.

□ 즉, 현재는 일문일답 방식이 최대 40분이 소요되는 반면에, 일괄질문 ․ 일괄답변 방식은 규정상 최대 55분까지 가능함에 따라 이론적으로 질문방식에 따라 15분 이상의 격차가 발생할 수 있음.

□ 실제로 지난 4월 ‘제371회 제주특별자치도의회 임시회 도정 ․ 교육행정 질문’시 질문방식별 소요시간 조사결과 도정질문의 경우 ▲일문일답 방식이 평균 41분이 소요된 반면, ▲일괄질문 ․ 일괄답변 방식은 평균 51분이 소요되어 질문방식에 따라 10분의 격차가 발생하고 있음.

□ 또한 교육행정 질문의 경우 ▲일문일답 방식이 평균 38분을 소요한 반면, ▲일괄질문 ․ 일괄답변 방식은 평균 46분이 소요되어 평균 8분 정도 차이가 나고 있음.

□ 이는 일문일답 방식이 질문시간에 답변시간을 포함하여 40분으로 규정되어 모든 도의회의원에게 일률적으로 적용되고 있으나, 일괄질문 ․ 일괄답변 방식은 도의회 회의규칙에 질문 20분, 보충질문 15분에 대해서만 규정하고 있을 뿐이고, 본 질문에 대한 답변시간은 명확한 규정이 없고, 다만 내부 운영계획으로 ‘질문시간(20분) 범위 내에서 답변’할 수 있도록 운영하고 있어 나타나는 현상으로 보임.

제371회 제주특별자치도의회 임시회 도정 및 교육행정질문 세부운영계획 알림(의사담당관-1809, 2019.3.22.)

□ 이에 합리적으로 도정질문 시간을 배분하고자 일괄질문․일괄답변 방식에 있어서 현행 도의회 의원의 질문시간만 20분으로 제한하고 있는 사항을 질문 및 답변시간을 각각 15분으로 규정하고, 보충질문의 경우 현행 질문시간(답변시간 포함)을 15분으로 제한하고 있는 사항을 10분으로 규정하여 일문일답 질문시간인 40분과 균형을 맞추고자 하는 개정안의 입법취지는 타당하다고 사료됨.

□ 다만, 단답식으로 이루어지는 일문일답 방식과 달리 질문방식의 특성상 일괄질문․일괄답변 방식에 있어서는 “도의회의원의 질문에 대하여 도정 최고책임자인 도지사가 도민과 의원이 납득할 수 있는 상세하고 명확한 답변을 하도록” 현실적으로 가능한 범위에서 충분한 답변시간을 주어야 한다는 견해도 고려할 필요가 있음.

□ 한편 국회나 서울·부산·강원도의 경우처럼 일문일답 방식으로 도정질문을 일원화하여 일괄질문․일괄답변의 정쟁적 폐단을 없애고, 이를 통해 의원과 도지사가 더욱 실질적이고 건설적인 정책토론을 진행할 수 있도록 해야 한다는 견해도 있어, 신중하게 입법 정책적으로 결정할 사항으로 보임.

【참고 1】

제371회 제주특별자치도의회 임시회

도정․교육행정 질문 세부 운영 계획

□ 도정 및 교육행정 전반에 대한 질문과 이에 대한 답변을 통하여 올바른 해결책과 대안을 제시하고

□ 생생하고 다양한 의정활동으로 도민의 궁금증 해소 및 집행부 견제·감시 역할 강화

운영개요

□ 질문 운영일 : 4일

* 제371회 임시회 회기 : 2019. 4. 8(월) ~ 4. 18(목) [11일간]

□ 도정질문[3일간] : 2019. 4. 9(화), 4. 10(수), 4. 11(목)

□ 교육행정질문[1일간] : 2019. 4. 12(금)

□ 질문의원 : 32명(도정 21명, 교육행정 11명)

<* 질문의원 명단 및 의원별 질문□답변방식 : 붙임1>

□ 질문방식별 운영시간

질문방식	운영시간
일괄질문□일괄답변	ㆍ본 질문 20분 이내 ㆍ보충질문 15분 이내(답변포함) * 일문□일답
일문․일답	ㆍ40분 이내(답변포함)

질문요지서 제출 기한        <* 질문요지서 서식 : 별지1>

구 분	질문일	질문의원	질문요지서 제출
			의원 ⇒ 의사담당관실	의사담당관실 ⇒ 집행부
도정질문	4. 9(화)	7명	4. 4(목)	4. 5(금)
도정질문	4.10(수)	7명	4. 5(금)	4. 8(월) 10:00
도정질문	4.11(목)	7명	4. 8(월)	4. 9(화) 10:00
교육행정질문	4.12(금)	11명	4. 9(화)	4.10(수) 10:00

□ 질문방식별 세부 운영방법

□ 일괄질문․일괄답변 : 본 질문 20분 이내, 보충질문(답변포함) 15분 이내

□ 본 질문 (1인 발언타이머 20분 작동) : 일괄질문 ⇔ 일괄답변

□ 질문 : 질문의원이 의장석 앞 발언대에서 일괄질문

* 경우에 따라, 2∼3인 의원이 연속적으로 질문

□ 답변 : 질문에 대하여 집행부가 의장석 앞 발언대에서 일괄답변

* 2∼3인 의원이 연속적으로 질문하는 경우, 순서대로 일괄 답변

□ 보충질문 (1인 발언타이머 15분 작동) : 일문 ⇔ 일답

□ 질문 : 본 질문에 대한 답변이 미흡한 경우 의장석 앞 발언대에서 질문

□ 답변 : 질문의원이 지정(호명)한 도지사, 교육감 또는 관계공무원이 집행부석 발언대에서 답변

흐름도

○ 의사일정 상정
⇩
○ 의원 질문		․ 의원이 일괄질문	․ 의장석 앞 발언대 ․ 질문시간 20분 이내
⇩
○ 집행부 답변		․ 의원의 질문에 대하여 일괄답변	․ 의장석 앞 발언대 ․ 질문시간 범위 내 답변
⇩
(* 필요시) ○ 보충질문 및 답변		․ 본 질문에 대한 답변사항이 미흡한 경우 ․ 일문 ⇔ 일답	․ (질문 의원) 의장석 앞 발언대에서 질문 ․ (도지사, 교육감 또는 관계공무원) 집행부석 발언대에서 답변 ․ 질문(답변포함)시간 15분 이내

□ 일문 ․ 일답 : 답변 포함 40분 이내

□ 질문과 답변 (1인 발언타이머 40분 작동) : 일문 ⇔ 일답

□ 질문 : 질문의원이 의장석 앞 발언대에서 도지사, 교육감 또는 답변할 공무원을 호명하고 질문

□ 답변 : 도지사, 교육감 또는 답변할 공무원은 집행부석 발언대에서 답변

흐름도

○ 의사일정 상정
⇩
○ 질문․답변		․ 의원이 질문을 하나씩 묻고 이에 대해 그 자리에서 집행부 답변을 듣는 형식으로 진행	․ (질문 의원) 의장석 앞 발언대에서 질문 * 질문의원이 도지사, 교육감 또는 답변할 공무원 호명 ․ (도지사, 교육감 또는 답변공무원) 집행부석 발언대에서 답변 ․ 질문(답변포함)시간 40분 이내

□ 질문시간 엄격준수 운영

□ 발언타이머 작동 : 정해진 발언시간이 지나면 마이크가 자동 꺼짐

∙  일괄질문□일괄답변 : (본 질문) 20분, (보충질문□답변) 15분

∙ 일 문․일 답 : (질문□답변) 40분

□ 행정사항

□ (각 전문위원실) 질문요지서가 기한 내 제출될 수 있도록 협조

□ (집행부) 의원 질문에 대한 답변 시 질문시간(20분) 범위 내에서 답변할 수 있도록 조치

* 붙임 : 붙임1(질문의원 및 질문답변방식), 별지1(질문요지서 서식)

관 계 법 령

지방자치법

제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.

② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석ㆍ답변하게 할 수 있다.

③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.

제71조(회의규칙) 지방의회는 회의의 운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다

국회법

제122조의2(정부에 대한 질문) ① 본회의는 회기 중 기간을 정하여 국정 전반 또는 국정의 특정 분야를 대상으로 정부에 대하여 질문(이하 "대정부질문"이라 한다)을 할 수 있다.

② 대정부질문은 일문일답의 방식으로 하되, 의원의 질문시간은 20분을 초과할 수 없다. 이 경우 질문시간에 답변시간은 포함되지 아니한다.

③ 제2항에도 불구하고 시각장애 등 신체장애를 가진 의원이 대정부질문을 하는 경우 의장은 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 별도의 추가 질문시간을 허가할 수 있다.

④ 의제별 질문 의원 수는 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 정한다.

⑤ 의장은 제4항에 따른 의제별 질문 의원 수를 교섭단체별로 그 소속 의원 수의 비율에 따라 배정한다. 이 경우 교섭단체에 속하지 아니하는 의원의 질문자 수는 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 정한다.

⑥ 의장은 의원의 질문과 정부의 답변이 교대로 균형 있게 유지되도록 하여야 한다.

⑦ 대정부질문을 하려는 의원은 미리 질문의 요지를 적은 질문요지서를 구체적으로 작성하여 의장에게 제출하여야 하며, 의장은 늦어도 질문시간 48시간 전까지 질문요지서가 정부에 도달되도록 송부하여야 한다.

⑧ 각 교섭단체 대표의원은 질문 의원과 질문 순서를 질문일 전날까지 의장에게 통지하여야 한다. 이 경우 의장은 각 교섭단체 대표의원의 통지 내용에 따라 질문 순서를 정한 후 본회의 개의 전에 각 교섭단체 대표의원과 정부에 통지하여야 한다.

제주특별자치도의회 회의규칙

제1조(목적) 이 규칙은 「지방자치법」 제71조 등에 따라 제주특별자치도의회의 회의진행과 내부규율 등에 필요한 사항을 규정함으로써 제주특별자치도의회의 민주적이고 능률적인 운영에 이바지함을 목적으로 한다. <개정 2018.6.29.>

제42조(발언시간의 제한) ① 제78조에 따른 도정질문 외에 도의회의원의 발언시간은 20분을 초과할 수 없다. 다만, 질의ㆍ의사진행발언과 신상발언 시간은 10분을 초과할 수 없으며, 보충발언 시간은 답변시간을 포함하여 15분을 초과할 수 없다. <개정 2011.3.2., 2018.6.29.>

② 도의회의원이 시간제한으로 발언을 마치지 못한 부분에 대하여는 도의회 의장이 인정하는 범위에서 이를 회의록에 게재할 수 있다. <개정 2018.6.29.>

제78조(도정에 관한 질문) ① 본회의는 회기 중 기간을 정하여 도정전반(“교육행정”을 포함한다) 또는 도정의 특정분야를 대상으로 도지사 또는 도교육감에게 질문(이하“도정질문”이라 한다)을 할 수 있다. <개정 2018.6.29.>

② 도정질문을 하려는 도의회의원은 미리 질문서나 질문요지서를 작성하여 도의회 의장에게 제출하여야 하며, 도의회 의장은 늦어도 질문시간 48시간 전까지 도지사나 도교육감에게 도달되도록 보내야 한다. <개정 2011.3.2., 2018.6.29., 2019.4.3.>

③ 도정질문은 질문의원의 신청에 따라 일괄질문ㆍ일괄답변 방식 또는 일문ㆍ일답 방식으로 할 수 있다. <개정 2011.3.2>

④ 도정질문을 일괄질문·일괄답변 방식으로 할 경우 도의회의원의 질문시간은 20분을 초과할 수 없으며 보충질문을 할 수 있다. 다만, 보충질문은 본 질문의 범위 안에서 질문하여야 하며 답변시간을 포함하여 15분을 초과할 수 없다. <신설 2011.3.2., 2018.6.29.>

⑤ 도정질문을 일문ㆍ일답 방식으로 할 경우 도의회의원의 질문시간은 답변시간을 포함하여 40분을 초과할 수 없다. <신설 2011.3.2., 2018.6.29.>

⑥ 그 밖에 도정질문에 필요한 사항은 의회운영위원회와 협의를 거쳐 도의회   의장이 정한다. <개정 2011.3.2., 2018.6.29.>