제381회 제주특별자치도의회 임시회

제6차 본회의

2020년 4월 29일(수) 14:00

제주특별자치도 다크 투어리즘 육성 및 지원에 관한 조례안

심 사 보 고 서

의안번호	1115
제출일자 및 제출자	2020. 3. 6. / 정민구·이승아·현길호의원 (찬성자: 이상봉·송창권·안창남, 양영식· 강성의·고현수·강성균의원)
상정일자	제381회 제주특별자치도의회 임시회 문화관광체육위원회 제1차 회의 (2020년 4월 28일 상정, 의결)
심사결과	수정가결

문화관광체육위원회

제주특별자치도 다크 투어리즘 육성 및 지원에 관한 조례안 심사보고서

2020년 4월 29일

문화관광체육위원회

1. 심사경과

가. 제출일자: 2020. 3. 6.

나. 제 출 자: 정민구, 이승아, 현길호의원

(찬 성 자 : 이상봉, 송창권, 안창남, 양영식, 강성의, 고현수, 강성균의원)

다. 회부일자: 2020. 3. 9.

라. 상정일자

- 제381회 제주특별자치도 임시회 문화관광체육위원회 제1차 회의

(2020년 4월 28일 상정, 의결)

2. 제안 설명의 요지

(제안 설명자: 제안 설명 생략)

가. 제안이유

❍ 제주지역에는 섬이라는 물리적 환경과 지정학적 여건에 의해 다양한 역사적 사건이 발생했었음. 도민들은 사건의 아픔을 극복하고 공동체를 유지시키는 과정에서 평화와 상생의 가치를 창출하여 승화시켰음.

제주도내에서는 역사적 사건과 재해‧재난을 바탕으로 발생하는 다크 투어리즘 현장을 찾는 일이 일상적으로 일어나고 있음. 특히 항몽유적지를 비롯해 이재수의 난, 항일운동, 4‧3사건, 한국전쟁 유적 등을 방문하는 방문객이 증가하고 있으며 제주의 차별화된 관광상품으로 정착하고 있음.

이처럼 지역의 어두운 과거를 자원으로 활용하여 미래에 교훈으로 삼는 다크 투어리즘 상품 개발 및 육성이 중요하게 여겨지고 있음.

현재 관련 사업에 대해 일부 지원하는 등의 행정 행위는 발생하고 있으나 좀 더 체계적으로 다크 투어리즘 상품을 개발하고 육성시키는 작업이 요구됨으로 이 조례를 제정하고자 함.

나. 주요내용

❍ 목적 및 정의, 책무에 대한 사항(안 제1조 및 제3조)

❍ 기본계획 수립, 관광지 지정 육성에 대한 사항(안 제4조 및 제5조)

❍ 위원회 설치에 대한 사항(안 제6조∼제9조)

❍ 해설사 배치 및 시행규칙에 대한 사항(안 제11조∼제12조)

3. 전문위원 검토보고 요지

(전문위원 소연주)

□ 조례 제정의 취지

❍ 본 조례안은 제주 지역에서 발생한 어두운 역사적 사실 및 장소를 문화관광자원으로 활용하여 미래에 교훈으로 삼을 수 있도록 체계적인 다크 투어리즘 상품 개발 및 육성시키기 위하여 제정하고 있음.

- 도내에는 항몽유적지를 비롯한 이재수의 난, 항일운동, 4·3사건, 한국 전쟁 유적 등 역사적으로 교훈이 되는 사건과 장소들이 있음.

□ 다크 투어리즘 개요

❍ 다크 투어리즘 용어

- 1996년 영국의 말콤 폴리와 존 레넌의 연구에서 처음 사용되었으며,

죽음과 고통이 내재된 특별한 장소를 여행하는 것을 가리킴. 즉 재난,재해, 역사적 참상 등 암울하고 비극적인 현장을 둘러보고 반성과 교훈을 얻는 여행의 의미가 있음

❍ 다크 투어리즘 유형과 지역 현황

유 형	제주지역	국내지역	국외지역
전쟁	일제 군사시설 6·25전쟁 군사시설	경기도·강원도 DMZ	일본오키나와 평화기념공원
홀로코스트	제주4·3유적 제주4·3평화공원	광주 5·18기념공원	폴란드 아우슈비츠수용소· 비르케나우수용소 중국 난징대학살기념관
감옥(땅굴)	제주4·3유적		베트남 구찌터널

❍ 4.3평화공원(다크투어리즘 대표시설) 관람객 추이

구 분	총방문객	도 내		도외		외국인	어린이 체험관
		개인	단체	개인	단체
2018	444,813	54,482	33,546	179,661	166,428	2,860	7,839
2017	233,276	32,412	18,353	72,472	108,466	1,573
2016	201,008	22,901	29,449	56,341	90,447	1,870
2015	161,023	16,042	28,533	39,762	74,786	1,900
2014	140,719	13,071	29,314	36,055	59,975	2,304
2013	199,765	13,124	33,615	39,370	111,728	1,928
2012	211,950	13,155	35,568	35,166	126,101	1,960
2011	228,528	18,760	43,563	37,186	127,133	1,886
2010	202,026	18,679	43,539	29,369	108,814	1,625
2009	132,536	19,506	36,399	21,006	53,196	2,429
2008	101,774	41,284	25,097	9,854	24,539	1,000

* 자료 : 4·3평화공원

□ 주요 조문별 검토사항

❍ 목적(안 제1조)

- 다크 투어리즘 활성화에 대한 사항을 규정하여 지속가능한 관광환경 조성과 지역경제 발전에 이바지함을 목적으로 명시하고 있으며, 입법취지와 목적을 쉽게 이해할 수 있도록 일부 자구수정이 필요하다고 사료됨.

❍ 다크 투어리즘 육성 및 지원 기본계획 수립(안 제4조)

- 다크 투어리즘의 기본방향과 자원조사 및 실태조사, 프로그램 개발, 기반 조성 등을 포함한 기본계획을 5년마다 수립하고, 매년 추진사항을 보고 하도록 하고 있음.

- 기본계획 수립 시 포함해야 할 사항과 관련하여 각 호간 중복되는 내용 및 불명확한 용어 등이 있어 일부 자구수정이 필요함

❍ 다크 투어리즘 관광지 지정·육성(안 제5조)

- 다크 투어리즘 관광지를 지정하여 행․재정적 지원을 할 수 있도록 하고 있으나, 본 조례안에서는 다크 투어리즘 관광지 지정에 대한 명확한 기준 없이 지정절차 및 기준 등에 관한 사항을 도지사가 정하도록 하고 있는 바,

- 「관광진흥법」제2조에 따라 관광지로 지정하는 것은 제정 취지에 맞지 않고 개별 법령 간 상충될 우려가 있어 검토가 필요함

제2조(정의) 6. “관광지”란 자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역으로서 이 법에 따라 지정된 곳을 말한다.

- 4·3유적지의 경우 「제주특별자치도 4·3유적지 보존 및 관리에 관한 조례」에 따라 4·3유적보존위원회의 심의를 거쳐 유적지로 지정 및 보존·관리되고 있으며, 일제 군사시설 및 6.25 전쟁 군사시설은 등록문화재로 지정되어「문화재보호법」제54조제1항에 따라 관리되고 있음 (등록문화재 현황 참조)

제2조(정의) “4ㆍ3유적지”란 제주4ㆍ3사건 당시 또는 그 이후 역사적으로 보존하거나 기념할 만한 가치가 있는 유물ㆍ유적이 있는 장소 또는 공간을 말한다.

제3조(4·3유적지 관리의 기본원칙) 4·3유적지의 보존·관리 등은 원형유지를 기본원칙으로 하고 부득이한

경우 복원, 정비할 수 있다.

제6조(도민의 책무)도민은 4·3유적지가 원형 보존될 수 있도록 노력하여야 한다.

3) 54조(국가등록문화재의 관리) ① 국가등록문화재의 소유자 또는 관리자 등 국가등록문화재를 관리하는 자는

국가등록문화재의 원형 보존에 노력하여야 한다.

제56조(국가등록문화재의 현상변경) ① 국가등록문화재에 관하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 변경하려는 날의 30일 전까지 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.

1. 해당 문화재(동산에 속하는 문화재는 제외한다)의 외관을 변경하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위

2. 해당 문화재(동산에 속하는 문화재는 제외한다)를 다른 곳으로 이전하거나 철거하는 행위

3. 동산에 속하는 문화재를 수리하거나 보존처리하는 행위

- 본 조례의 제정 취지에 맞춰  ‘다크 투어리즘 관광지 지정·육성’을 ‘다크 투어리즘 관광상품 개발 및 육성’으로 수정하고, 필요한 경우 전문기관, 단체 등에 위탁 운영하는 것이 효율적일 것이라 사료됨

❍ 다크 투어리즘 육성위원회의 설치 및 구성 등(안 제6조～제10조)

- 다크 투어리즘 육성위원회 설치 및 구성에 관한 사항을 규정하여 사안의 심의·의결 및 관련분야 전문성을 확보코자 하고 있음

- 지방자치법 제116조의2 및 같은 법 시행령 제80조에서는 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 경우 설치할 수 있으며, 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다고 규정하고 있음

- 집행부(관광정책과)에서는 ‘다크 투어리즘 육성위원회’의 기능이「제주특별자치도 관광진흥조례」제70조에 따른 “제주특별자치도관광진흥협의회”와 성격이 유사하므로 별도의 위원회를 설치하는 것보다는 관광진흥협의회에서 심의하는 것이 효율적이라는 의견을 제출하였으나,

- 다크 투어리즘 육성위원회는 관광정책과를 비롯한 여러 부서(4·3지원과, 세계자연유산본부, 문화정책과) 업무와 관련되어 있어 위촉직 위원으로 역사 및 문화, 관광, 교육 분야에 전문적인 지식과 경험이 풍부한 사람으로 구성될 필요가 있으며, 심의사항 중 일부 중복되는 부분은 삭제하는 것이 바람직함

※ 다크 투어리즘 부서별 추진 현황

부서별	사업명	사업내용
관 광 정책과	다크 투어리즘 상품 개발 지원	다크투어리즘 관련 이벤트 및 투어 프로그램 운영, 상품개발 유도 및 마케팅 지원, 온·오프라인 홍보 활동
	관광통역안내사 다크투어 현장교육	다크투어리즘 상품 개발 및 역량강화 위해 관광안내사 대상 다크투어리즘 이론 및 도외 현장교육
4·3 지원과	다크투어 프로그램 개발 및 4·3평화기행	다크투어 코스 개발, 기념품 제작, 4·3평화기행 운영 등
세계유산 본 부	다크 투어리즘 개발 및 운영	등록문화재 등을 활용한 다크 투어리즘 코스 개발 및 운영

※ 위원회 구성현황 및 심의사항 비교

구 분	구성현황	심의사항
다크 투어 리즘 육성 위원회	(당연직) - 특별자치행정국장, 문화체육대외협력 국장, 관광국장, 세계유산본부장 (위촉직) - 제주특별자치도의회 의원 - 역사 및 문화, 관광, 교육분야에 전문 적인 지식과 경험이 풍부한 사람	1. 다크 투어리즘 기본계획 수립에 대한 사항 2. 다크 투어리즘 관광지 지정 및 운영에 대한 사항 3. 다크 투어리즘 활성화에 대한 사항 4. 다크 투어리즘 자원 조사 및 실태조사에 대한 사항 5. 다크 투어리즘 관광지 운영에 따른 도민 홍보에 관한 사항.
관광 진흥 협의회	(당연직) - 도의회에서 추천하는 문화관광위원회 소속 의원 1명 - 관광업무 및 투자유치업무 담당 국장 - 행정시 부시장 - 제주관광공사 본부장/도관광협회 상근부회장 - 제주상공회의소 부회장/제주연구원 연구실장 (위촉직) - 관광산업에 대하여 학식과 경험이 풍부한 사람	1. 제주자치도 관광정책 및 장·단기 사업계획에 관한 사항 2. 관광 관련 행정과 민간부문간 활동에 관한 사항 3. 관광업계 현안과제에 대한 정책에 관한 사항 4. 제69조에 따른 관광진흥계획의 수립 및 변경에 관한 사항 5. 그 밖에 제주관광 발전을 위하여 필요하다고 인정하여 위원장이 회의에 부치는 사항

- 위원회 구성과 관련하여 해당 업무 국장을 당연직 위원으로 지정하고 있으나, 관광업무 국장을 총괄로 하고 관련 부서 담당과장을 당연직으로 하여 위원회의 효율성을 제고할 필요가 있음

- 또한, 지방의회의원 행동강령 제7조(직무와 관련된 위원회 활동의 제한)와 관련하여 위촉직 위원에 ‘제주특별자치도의회 의원’을 두는 것은 신중을 기할 필요가 있으므로 ‘제주특별자치도의회에서 추천하는 사람’ 으로 수정하는 것이 바람직하다고 사료됨

제7조(직무와 관련된 위원회 활동의 제한) 의원은 법률 또는 조례에서 겸직이 금지되지

아니한 지방자치단체 및 「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체의 각종

위원회ㆍ심의회ㆍ협의회 등(이하 "위원회등"이라 한다)의 위원으로 활동하는 경우에도

해당 위원회 등에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사항을 심의ㆍ의결할 때에는

그 심의ㆍ의결을 회피하여야 한다.

1. 의원이 소속된 소관 상임위원회 또는 특별위원회의 직무와 직접 관련된 사항

2. 본인, 배우자, 본인과 배우자의 직계 존속ㆍ비속 및 4촌 이내의 친족(「민법」

제767조에 따른 친족을 말한다)과 직접적인 이해관계가 있는 사항

- 위원의 임기와 관련해서는 「제주특별자치도 각종 위원회 설치 및 운영 조례」제7조제3항 규정에 따라 연임 횟수를 명시할 필요가 있음

제7조(위원회 구성) ③ 담당부서의 장은 공무원이 아닌 위촉직 위원을 위촉 할 때에는 총괄부서의 장과 미리 협의하여야 하며, 동일인이 3개 이상의 위원회의 위원으로 위촉하거나 같은 위원회에서 2회 이상 연임되지 않도록 하여야한다.

□ 종합 검토의견

❍ 본 조례안은 제주지역의 어두운 역사적 사실 및 장소를 자원으로 활용하여 미래에 교훈으로 삼는 관광상품을 개발·육성함으로써 지속가능한 관광환경 조성과 지역경제 발전에 이바지 하고자 하는 것으로,

❍ 다양한 경험과 교훈을 얻을 수 있는 새로운 관광 수요층이 형성되는 계기가 될 것으로 보이며, 지나친 상업화 보다는 역사․문화적 의미와 교육적 효과를 높이고 지역의 다양한 관광자원과 연계한 지역주민 소득 증대 방안을 모색할 필요가 있으며, 일부 수정이 필요함.

4. 질의 및 답변요지: 생략

5. 토론요지: 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지: 해당사항 없음

7. 수정안의 요지: 수정안 및 조문대비표 참고

8. 심사결과: 「수정가결」

9. 소수의견의 요지: 생략

10. 기타 필요한 사항: 없음

※ 「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」

제주특별자치도 다크 투어리즘 육성 및 지원에 관한 조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 다크 투어리즘 육성 및 지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제1조 중 “「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제238조에 따라 제주지역의”를 “제주지역의 어두운”으로, “필요한 행정적ㆍ재정적 지원”을 “대한”으로 한다.

제2조 중 “이란 4‧3사건 등”을 “이란”으로, “역사적인”을 “어두운 역사적”으로 한다.

제3조제2항 중 “예산상의 조치를 강구하여야 한다”를 “예산을 지원할 수 있다”로 한다.

제4조제2항제2호 중 “자원조사 및 실태조사 사업”을 “관광자원 및 활용 실태조사”로 하고, 같은 항 제5호 중 “투어리즘 이해관계자의”를 “투어리즘”으로, “참여형 사업”을 “참여”로 하며, 같은 항 제7호 중 “조성 등 활성화를 위한”을 “조성”으로 하고, 같은 항 제8호를 다음과 같이 하며, 같은 항 제9호 중 “지원”을 “지원 활동”으로 한다.

8. 다크 투어리즘 관광상품 개발 및 홍보에 관한 사항

제5조의 제목 “(다크 투어리즘 관광지 지정·육성)”을 “(다크 투어리즘 관광상품 개발 및 육성)”으로 하고, 같은 조 제목 외의 부분을 제1항으로 하며, 같은 항(종전의 제목 외의 부분)을 다음과 같이 하고, 같은 조에 제2항을 다음과 같이 신설한다.

① 도지사는 다크 투어리즘 관광자원을 활용하여 관광상품 개발 및 마케팅 사업 등을 적극 추진하여야 한다.

② 도지사는 전문적이고 효율적인 다크 투어리즘 사업을 추진하기 위하여 필요한 경우 관광 관련 전문기관, 단체 등에 위탁할 수 있다.

제6조제1항제2호를 삭제하고, 같은 항 제3호를 제2호로 하며, 같은 항 제4호 및 제5호를 각각 삭제하고, 같은 항 제6호를 제3호로 하며, 같은 조 제3항을 다음과 같이 한다.

③ 당연직 위원은 제주특별자치도 관광업무 담당국장을 총괄로 하며 관련부서의 담당과장을 위원으로 한다.

제6조제4항제1호를 다음과 같이 한다.

1. 제주특별자치도의회에서 추천하는 사람

제7조제2항 전단 중 “하며 연임할 수 있다”를 “하며, 2회 이상 연임되지 않도록 한다”로 한다.

제주특별자치도 다크 투어리즘 육성 및 지원에 관한 조례안에 대한 수정안 조문 대비표

제 정 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제238조에 따라 제주지역의 역사적 사실 및 장소 등을 관광자원으로 활용하는 다크 투어리즘 활성화에 필요한 행정적ㆍ재정적 지원 사항을 규정하여 지속가능한 관광환경 조성과 지역경제 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.	제1조(목적) -------- 제주지역의 어두운 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 대한 --------------------------------------------------------------------------------------------.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 “다크 투어리즘”이란 4‧3사건 등 제주지역에서 일어난 역사적인 사실 및 장소를 문화관광자원으로 활용하여 생명‧평화‧인권의 소중함을 일깨울 수 있는 관광을 말한다.	제2조(정의) -------------------------------이란 -------------------------- 어두운 역사적 -----------------------------------------------------------------------------.
제3조(도지사의 책무) ① (생 략)	제3조(도지사의 책무) ① (제정안과 같음)
② 도지사는 효율적인 시책 추진을 위하여 필요한 예산상의 조치를 강구하여야 한다.	② ------------------------------------- 예산을 지원할 수 있다.
제4조(기본계획의 수립 등) ① (생 략)	제4조(기본계획의 수립 등) ① (제정안과 같음)
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.	② ----------------------------------------.
1. (생 략)	1. (제정안과 같음)
2. 다크 투어리즘 자원조사 및 실태조사 사업	2. ----------- 관광자원 및 활용 실태조사
3.ㆍ4. (생 략)	3.ㆍ4. (제정안과 같음)
5. 다크 투어리즘 이해관계자의 인식 제고 및 주민 참여형 사업 활성화 방안	5. --- 투어리즘 ------------------------- 참여 ---------------
6. (생 략)	6. (제정안과 같음)
7. 다크 투어리즘 기반 조성 등 활성화를 위한 사업	7. -------------- 조성 -------------------
8. 다크 투어리즘 활성화를 위한 홍보 및 행사 지원 사업	8. 다크 투어리즘 관광상품 개발 및 홍보에 관한 사항
9. 그 밖에 다크 투어리즘 육성 및 지원에 필요한 사항	9. ------------------------ 지원 활동------
제5조(다크 투어리즘 관광지 지정·육성) 도지사는 다크 투어리즘의 활성화를 위하여 다크 투어리즘 관광지를 지정하고 필요한 경우 행정 및 재정지원을 할 수 있다. 이 경우 지정 절차 및 기준 등에 관한 사항은 도지사가 정한다.	제5조(다크 투어리즘 관광상품 개발 및 육성) ① 도지사는 다크 투어리즘 관광자원을 활용하여 관광상품 개발 및 마케팅 사업 등을 적극 추진하여야 한다.
<신 설>	② 도지사는 전문적이고 효율적인 다크 투어리즘 사업을 추진하기 위하여 필요한 경우 관광 관련 전문기관, 단체 등에 위탁할 수 있다.
제6조(위원회의 설치 및 구성) ① 도지사는 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 다크 투어리즘 육성위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.	제6조(위원회의 설치 및 구성) ① -------------------------------------------------------------------------------.
1. (생 략)	1. (제정안과 같음)
2. 다크 투어리즘 관광지 지정 및 운영에 대한 사항	<삭 제>
3. (생 략)	2. (제정안 제3호와 같음)
4. 다크 투어리즘 자원 조사 및 실태조사에 대한 사항	<삭 제>
5. 다크 투어리즘 관광지 운영에 따른 도민홍보에 관한 사항	<삭 제>
6. (생 략)	3. (제정안 제6호와 같음)
② (생 략)	② (제정안과 같음)
③ 당연직은 제주자치도 특별자치행정국장, 문화체육대외협력국장, 관광국장, 세계유산본부장으로 한다.	③ 당연직 위원은 제주특별자치도 관광업무 담당국장을 총괄로 하며 관련부서의 담당과장을 위원으로 한다.
④ 위촉직 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 도지사가 위촉한다.	④ ----------------------------------------------------.
1. 제주특별자치도의회 의원	1. 제주특별자치도의회에서 추천하는 사람
2. (생 략)	2. (제정안과 같음)
⑤ (생 략)	⑤ (제정안과 같음)
제7조(임기) ① (생 략)	제7조(임기) ① (제정안과 같음)
② 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하며 연임할 수 있다. 다만 위원의 사임 등으로 새로 위촉된 위원의 임기는 전임 위원 임기의 남은 기간으로 한다.	② ------------------------ 하며, 2회 이상 연임되지 않도록 한다. -----------------------------------------------------------.