제381회 제주특별자치도의회 임시회

보건복지안전위원회 제1차 회의

2020. 4. 27(월) 10:00

제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안

검  토  보  고  서

제주특별자치도의회

보건복지안전전문위원

제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안

검  토  보  고  서

의 안 번 호	1138		발의연월일 : 2020. 04. 02.
			발 의 자 : 김장영, 부공남, 이승아, 이상봉, 문경운, 고은실, 박호형, 김경미, 양영식, 송창권, 강철남, 고태순 의원 (12명)
			회부연월일 : 2020. 04. 07.

1. 제안 이유

❍ 도박중독을 예방 ․ 치료하고 중독폐해를 방지하는데 필요한 사항을 규정함으로써 모든 도민이 건강한 사회에서 보다 더 행복한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것을 목적으로 함.

2. 주요 내용

가. 정의에 관한 사항 (안 제2조)

나. 도지사의 책무에 관한 사항(안 제3조)

다. 기본계획 수립 등에 관한 사항(안 제4조)

라. 예방교육 및 홍보에 관한 사항(안 제5조)

마. 도박중독에 대한 치료와 재활 지원 등에 관한 사항(안 제6조)

바. 지역사회 협력체계 구축에 관한 사항(안 제7조)

사. 민간단체 지원 등에 관한 사항(안 제8조)

아. 비밀준수 의무에 관한 사항(안 제9조)

3. 조 례 안 : 따로 붙임

4. 주요 검토사항

가. 조례안의 취지

❍ 본 조례안은 도박중독을 예방 ․ 치료하고 중독폐해를 방지하는데 필요한 사항을 규정함으로써 모든 도민이 건강한 사회에서 보다 더 행복한 삶을 영위할 수 있도록 하기 위함.

나. 구체적인 내용

(1) 도박문제 지원 및 관리체계

❍ 중독은 우리 국민들이 흔히 경험하는 정신행동 건강문제이며, 방치하면 심각한 사회경제적 폐해를 초래하지만, 적극적인 정책과 교육을 통해 예방가능하고 조기치료를 통해 치료할 수 있는 질병이므로 조기 개입이 절실히 필요함.

❍ 사행산업통합감독위원회법 제14조에 따르면 사행산업 또는 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제의 사업과 활동을 하기 위하여 한국도박문제관리센터를 설립하도록 하고 있으며, 예방․치유를 위한 상담․교육․홍보 및 관련 프로그램의 개발 보급 등의 활동을 하고 있음.

❍ 정신건강복지법 제15조의3에서 지방자치단체장은 알코올, 마약, 도박, 인터넷 등의 중독 문제와 관련한 종합적인 지원사업을 수행하기 위해 중독관리통합지원센터를 설치 운영할 수 있도록 하고 있으며,

∙ 중독관리통합지원센터에서는 지역사회 내 중독자의 조기발견 체계 구축, 중독자 대상 상담, 치료, 재활 및 사회복귀 지원사업, 중독폐해 예방 및 교육사업 등 중독 문제의 해소를 위하여 필요한 사업을 하도록 하고 있음.

∙ 제주중독관리통합지원센터 운영은 의료법인 연강의료재단에 위탁하여 전문 인력을 통한 다양한 서비스 제공 및 지역사회 중심의 서비스 전달체계를 구축하고 있고,

∙ 한국도박문제관리센터제주센터는 연강의료재단에서 운영하는 비영리 공익조직으로 2017년 12월 1일에 개소하여 도박문제에 대한 심각성을 인식시키고 도박 문제로 인한 폐해를 최소화하기 위한 종합적이고 체계적인 예방ㆍ치유 및 재활 서비스를 제공하고 있음.

※ 2013년도 본부센터인 한국도박문제관리센터를 설치, 2014년부터 시도별 지역센터를 설치하여 현재 14개소의 지역센터 운영(제주지역 2017.12.1.)

∙ 한국도박문제관리센터 설립 후에는 도박문제 및 중독 예방치유 재활사업 추진의 객관적 근거 마련과 효율성 제고를 위한 정책 및 기초 연구를 수행하고 있으며,

∙ 도박문제 및 중독 예방치유의 원스톱 서비스를 위하여 한국도박문제관리센터 내에 365일 24시간 서비스를 제공하는 헬프라인(Help-line)을 운영하여 서비스 진입 통로를 일원화하고 있음.

(2) 도박중독 현 실태 및 예방․관리 필요성

❍ 한국도박문제관리센터 연구자료에 따르면 국무총리 산하 사행산업통합감독위원회의 2018년도 사행산업 이용실태 조사결과국내의 도박중독 유병률은 5.3%(중위험 4.2%, 문제성 1.1%)로 2016년의 5.1%에 비해 0.2% 증가했으며, 해외 선진국보다 약 2배 이상 높은 수준임.(제주지역 유병률 2.9%, 중위험 1.8% / 문제성 1.1%)

∙ 우리나라 만 20세 이상 전체인구 기준으로 약 4,228만명 중 222만명 정도가 도박중독 유병자로 추정되며, 전문적인 치료가 필요한 고위험군(문제성 도박자)은 약 46만명으로 추정됨.

< 참고 1. 도박중독 국가 유병률 >

국가(연도)	한국(2018)	미국(2012)	캐나다(2014)	영국(2017)	호주(2015)
유병률(%)	5.3	1.5	1.8	2.5	3.7

< 참고 2. 일반인 전체 도박중독 유병률(n=12,000) >

구 분	비문제성	저위험	중위험(A)	문제성(B)	계	유병률(A+B)
전 체(%)	87.7	7.1	4.2	1.1	100.0	5.3
모수추정값(명)	37,065,900	2,986,230	1,765,596	458,316	42,276,042	2,223,912

※ 9개의 응답 합산점수로 산정 : 비문제성(0점), 저위험(1-2점), 중위험(3-7점), 문제성(8점 이상) 판별

❍ 도박중독의 위험이 청소년까지 확산되어 잠재적인 사회문제가 우려되는 상황으로 2018년도 청소년 도박문제 실태조사 결과, 재학생의 1.5%가 문제군, 4.9%가 위험군으로 조사됨.

∙ 재학생 총 225만명 기준으로 약 34,000명 정도가 문제군으로 추정되며, 학교 밖 청소년의 경우 문제군 8.5%, 위험군 12.5%로 심각한 상태임.

∙ 청소년은 발달과정 중에 있기 때문에 중독되는 속도가 빠르고 더 큰 피해와 부작용이 우려됨.

❍ 도박중독은 정신장애 진단 및 통계편람(DSM-5)에서 정한 정신질환이며, 개인적 문제로 그치지 않고 사회문화적, 경제적 폐해로 이어져 가정폭력, 이혼, 각종 범죄유발, 생산성 저하, 경제적 파산 등이 발생하고 있음.

DSM-5는 정신질환 진단 및 통계 메뉴얼(약칭 DSM)의 다섯번째 개정판으로 미국정신의학협회(APA)에서 발행한 분류 및 진단 절차인 DSM-5는 2013년도의 새로운 업데이트 버전이다. 미국에서 DSM은 정신병 진단을 위한 주요 권한을 제공한다.

< 참고 3. 도박중독으로 인한 사회문제 실태(2015) >

구 분	실직/사직	이혼위기	폭력	술.약물 오남용	자살시도	범법행위 시도
전 체(%)	0.6	0.5	0.4	0.4	0.1	0.1
추정인구수(명)	225,659	198,808	162,571	141,769	51,568	36,923

∙ 도박중독으로 인한 범죄와 사고 증가로 우리 사회의 안전을 위협하고 있는데, 2015 경찰청 자료에 따르면 도박자금 동기 범죄는 1,649건(살인․방화 등 강력범죄 22건, 절도 247건, 폭력 25건 등)에 달하고 있음.

❍ 도박중독은 만성질환으로 체계적이고 지속적인 관리가 필요하며, 재발률이 높고 그 폐해가 심각하므로 예방이 무엇보다 중요함.

∙ 도박중독은 당뇨병, 고혈압 등 만성질환처럼 꾸준한 치료 및 관리가 필요하며,

∙ 적극적인 국민인식 개선 활동 전개, 고위험군 조기 발견 및 개입 등 선제적 대응 강화가 필요함.

❍ 국민들의 도박중독 노출 위험은 점점 증가하고 있고, 2018년 사행산업 관련 통계 결과 최근 10년간 합법 사행산업 규모는 35.1% 증가함 : (‘09년) 16.5조원 → (‘18년) 22.3조원

∙ 연간 합법 사행산업 이용객수는 약 3,000만명 추정

※ 사행산업장 이용객 수 : (15년) 2,762만명→(16년) 2,706만명→(17년) 2,592만명→(18년) 2,574만

∙ 불법도박은 2012년 75.1조원에서 2016년 83.8조원으로 증가

※ 인터넷 발달과 스마트폰 보급으로 인해 불법 온라인 도박이 급증함.

< 2018년 사행산업 이용실태 조사(사행산업통합감독위원회) >

• 2018년도 국내 도박중독 유병률 : 5.3%(중위험 4.2%, 문제성 1.1%)

- 남자 8.4%, 여자 2.2%. 연령대는 30대 및 60대에서 상대적 높음(각 6.4%)

- 지역별로는 경북(9.4%), 세종(6.7%), 서울(6.6%), 경기(6.5%) 등의 순

- 제주지역 유병률 2.9%(중위험 1.8%, 문제성 1.1%)

• 1년간(2017년도) 사행활동 경험률 : 전체 평균 59.0%(제주지역 53.6%)

- 모든 지역에서 복권 경험률이 가장 높았고, 현금내기 여가/친목 목적 게임이 높음.

- 대구는 체육진흥투표권(15.2%), 강원은 내국인 카지노(10.8%), 제주는 경마(23.4%)

• 성인 이전 사행활동 경험 : 100명 중 26명(26.2%)

❍ 사행산업이 존재하고 불법도박이 근절되지 않는 한 도박중독 문제가 사라지는 것은 불가능하므로 현실적 수준에서 도박중독 유병률을 최소 수준으로 억제하려면 중위험과 저위험 집단에 대한 전략적 개입이 필요한 실정임.

❍ 20대의 경우 유병률 자체는 동일한 수준(2016년 4.5% → 2018년 4.6%)이나 문제군이 두터워졌고(2016년 1.1% → 2018년 2.5%), 사행활동이 온라인에서 불법 스포츠베팅 등으로 참여하는 경우가 많아 20대의 도박중독 문제가 통계로 잡히는 것보다 더 심각하다고 판단됨.

※ 20대의 특성 상 오프라인보다는 온라인을 통한 합․불법 사행활동 참여가 더 활발한 점, 경제적 기반이 약하여 쉽게 유혹에 빠질 수 있는 점, 청소년기의 성장 상황이 미치는 영향 등 생애적/사회적 특징을 고려한 연구방법 필요

(3) 조문 검토내용

❍ 「사행산업통합감독위원회법」에서 규정하고 있는 사행산업 부작용의 예방과 치유 등에 관한 내용과 유사한 내용으로 도박중독 예방교육 및 홍보, 도박중독 치료 및 재활 지원 등을 규정하고 있으나,

❍ 이 조례안은 도민들이 도박중독에 빠지지 않도록 예방하고 도박중독 폐해로부터 도민을 보호하며, 도박중독 폐해가 없는 안전하고 쾌적한 사회환경을 조성하도록 함으로써 도민의 건강과 안전 등 주민복리를 위한 사항으로 법령 위반의 소지가 없으며 조례 제정에는 별다른 문제는 없을 것으로 사료됨.

❍ 최근, 우리나라 중독 문제는 생애주기별 전반에 걸쳐 그 종류(알코올, 도박, 인터넷)와 심각성이 지속적으로 증가하고 있으며, 이와 더불어 중독문제는 자살, 범죄, 가정폭력, 빈곤 등 사회경제적인 문제에 미치는 영향이 크므로 국민의 행복, 복지, 안전을 위해 중독 문제에 대한 조기개입과 관리체계의 구축이 필요한 상황임.

❍ 현재, 행정(도, 보건소)에서는 알코올 중독자 중심으로 중독폐해예방시스템을 구축하여 알코올 중독자의 조기발견, 상담, 치료, 재활 및 사회복귀를 지원하고 있으나, 도박실태 조사 자료와 도박중독에 대한 지원 현황은 전무한 실정으로,

❍ 조례 제정을 통해 도박중독에 대한 적극적인 보호환경을 구축하고, 유관단체와의 통합적인 도박중독 관리체계를 만들어 도박중독 폐해가 없는 건강하고 행복한 가정과 사회를 조성하기 위한 방안을 마련하고자 함.

❍ 우리나라 도박문제 수준은 2018년 사행산업 이용실태 조사결과  만 20세 이상 인구 중 5.3%인 약 222만명 정도가 도박중독  유병자로 추정될 정도로 도박중독이 심각한 수준으로, 매년 질병관리본부에서 실시하는 □지역사회 건강조사□에 제주지역 도박문제 조사문항을 포함하여 지역사회 도박문제 실태에 대한 정확한 진단과 해결방안을 모색하는 것이 필요하다고 사료됨.

지역사회 건강조사 근거법령(지역보건법)

법 제4조(지역사회 건강실태조사) ① 국가와 지방지치단체는 지역주민의 건강 상태 및 건강 문제의 원인 등을 파악하기 위하여 매년 지역사회 건강실태조사를 실시하여야 한다.

시행령 제2조(지역사회 건강실태조사의 방법 및 내용) ① ~ ③ (생 략)

④ 지역사회 건강실태조사의 내용에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 흡연, 음주 등 건강 관련 생활습관에 관한 사항

2. 건강검진 및 예방접종 등 질병 예방에 관한 사항

3. 질병 및 보건의료서비스 이용 실태에 관한 사항

4. 사고 및 중독에 관한 사항

5. 활동의 제한 및 삶의 질에 관한 사항

6. 그 밖에 지역사회 건강실태조사에 포함되어야 한다고 보건복지부장관이 정하는 사항

(지역사회 건강조사 : 전국 공통항목 211항목, 제주 선택항목 15항목)

❍ 다만, 조례안 제4조에서 도지사는 도박중독 예방․치료 및 중독폐해 방지 등에 관한 기본계획을 수립․시행하도록 규정하고 있는데, 기본계획에 포함되어야 할 세부내용만을 규정할 뿐 기본계획 수립 주기에 관한 사항은 규정하지 있지 않아 효율적인 정책 수립 시행을 위하여 4년마다 기본계획을 수립하도록 수립 주기를 구체적으로 명시하는 것이 바람직하다고 사료됨.

5. 종합 검토의견

❍ 본 「제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안」은 도박중독을 예방 ․ 치료하고 중독폐해를 방지하는데 필요한 사항을 규정함으로써 모든 도민이 건강한 사회에서 보다 더 행복한 삶을 영위할 수 있도록 하고자 하는 사항으로, 그 제정 취지가 타당하고 법령의 범위 안에서 제정하고 있어 조례 제정에는 별다른 문제는 없다고 사료됨.

❍ 다만, 조례안 제4조에서 도지사는 도박중독 예방․치료 및 중독폐해 방지 등에 관한 기본계획을 수립․시행하도록 규정하고 있는데, 기본계획에 포함되어야 할 세부내용만을 규정할 뿐 기본계획 수립 주기에 관한 사항은 규정하지 있지 않아 효율적인 정책 수립 시행을 위하여 4년마다 기본계획을 수립하도록 수립 주기를 구체적으로 명시하는 것이 바람직하다고 사료됨.

❍ 또한, 우리나라 도박문제 수준은 2018년 사행산업 이용실태 조사결과 만 20세 이상 인구 중 5.3%인 약 222만명 정도가 도박중독  유병자로 추정될 정도로 도박중독이 심각한 수준으로, 매년  질병관리본부에서 실시하는 □지역사회 건강조사□에 제주지역 도박문제 조사문항을 포함하여 지역사회 도박문제 실태에 대한 정확한 진단과 해결방안을 모색하는 것이 필요하다고 사료됨.

❍ 그 밖에 일부 조문에 대하여 용어의 통일성 확보 및 내용을 보다 명확히 할 수 있도록 자구 수정이 필요하다고 사료됨.

6. 참고사항

❍ 제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안 수정안

❍ 관계법령

제주특별자치도 조례  제     호

제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안 수정안

제주특별자치도 도박중독 예방 및 치료 지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제1조 중  “중독 폐해를”를 “중독폐해를”로 한다.

제4조제1항 중  “수립․시행하여야 한다”를 “4년마다 수립․시행하여야 한다”로 하고, 같은 조 제2항제1호 중 “중독 폐해”를 “중독폐해”로, “관한사항”을 “관한 사항”으로 하며,  같은 항 제6호 중 “중독 폐해”를 “중독폐해”로 한다.

수정의견 조문 대비표

조 례 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 도박중독을 예방․치료하고 중독 폐해를 방지하는데 필요한 사항을 규정함으로써 모든 도민이 건강한 사회에서 보다 더 행복한 삶을 영위할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다.	제1조(목적) ---------------------------------- 중독폐해를 ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
제4조(기본계획 수립 등) ① 도지사는 도박중독 예방․치료 및 중독폐해 방지 등에 관한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립‧시행하여야 한다. ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 도박중독 예방․치료 및 중독 폐해 방지 등에 관한 정책의 기본목표, 추진 과제와 방법에 관한사항 2. ~ 5. (생 략) 6. 그 밖에 도지사가 도박중독 예방․ 치료 및 중독 폐해 방지 등을 위 하여 필요하다고 인정되는 사항	제4조(기본계획 수립 등) ① ------------------------------------------------------------------------------------------ 4년마다 수립 ‧시행하여야 한다. ② -------------------------------------------. 1. ------------------ 중독폐해 ----------------------------- ----------------- 관한 사항 2. ~ 5. (조례안과 같음) 6. ---------------------------- ------ 중독폐해 ------------ -------------------------

관계 법령(발췌)

□ 사행산업통합감독위원회법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.  <개정 2012. 5. 23.>

1. "사행산업"이라 함은 다음 각 목의 규정에 따른 것을 말한다.

가. 카지노업 : 「관광진흥법」과 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」의 규정에 따른 카지노업

나. 경마 : 「한국마사회법」의 규정에 따른 경마

다. 경륜ㆍ경정 : 「경륜ㆍ경정법」의 규정에 따른 경륜과 경정

라. 복권 : 「복권 및 복권기금법」의 규정에 따른 복권

마. 체육진흥투표권 : 「국민체육진흥법」의 규정에 따른 체육진흥투표권

바. 소싸움경기: 「전통 소싸움경기에 관한 법률」에 따른 소싸움경기

2. "사행산업사업자"라 함은 다음 각 목의 규정에 따른 자를 말한다.

가. 「관광진흥법」과 「폐광지역개발 지원에 관한 특별법」의 규정에 따른 카지노사업자

나. 「한국마사회법」의 규정에 따른 한국마사회

다. 「경륜ㆍ경정법」의 규정에 따른 경주사업자

라. 「복권 및 복권기금법」의 규정에 따른 복권사업자

마. 「국민체육진흥법」의 규정에 따른 서울올림픽기념국민체육진흥공단과 수탁사업자

바. 「전통 소싸움경기에 관한 법률」에 따른 소싸움경기시행자와 수탁사업자

3. "불법사행산업"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 업으로 하는 행위를 말한다.

가. 제1호 각 목의 법률에서 해당 사행산업과 관련하여 금지 또는 제한하는 행위

나. 「게임산업진흥에 관한 법률」에 따른 사행성게임물을 이용하여 사람들이 사행행위를 할 수 있게 서비스를 제공하는 행위

다. 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」에 따른 정보통신망을 통하여 사람들이 사행행위를 할 수 있게 서비스를 제공하는 행위(제1호에 따른 사행산업 및 「사행행위 등 규제 및 처벌 특례법」에 따른 사행행위영업은 제외한다)

제14조(한국도박문제관리센터) ① 사행산업 또는 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제와 관련한 다음 각 호의 사업과 활동을 하기 위하여 한국도박문제관리센터(이하 "센터"라 한다)를 설립한다.  <개정 2019. 11. 26.>

1. 예방ㆍ치유를 위한 상담ㆍ교육ㆍ홍보 및 관련 프로그램의 개발ㆍ보급

2. 조사ㆍ연구ㆍ분석 및 평가

3. 예방ㆍ치유를 위한 전문인력 양성

4. 전문 의료기관 등과의 연계ㆍ협력

5. 예방사업 및 중독자 치유ㆍ재활 사업 지원

6. 예방ㆍ치유 관련 국제 교류 및 협력

7. 청소년의 도박 중독에 관한 조사 및 연구

8. 정부 또는 위원회가 위탁하는 사업

9. 그 밖에 사행산업이나 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제의 예방ㆍ치유를 위하여 필요한 사업 또는 활동

② 센터는 법인으로 한다.

③ 센터에 임원으로서 이사장을 포함한 15명 이내의 이사와 감사 1명을 두며, 임원은 이사회에서 추천받아 위원장이 임면한다. 이 경우 임원의 임기 등 필요한 사항은 정관으로 정한다.  <개정 2018. 12. 24.>

④ 센터는 정관을 변경하려는 경우에는 위원장의 인가를 받아야 한다.

⑤ 정부와 위원회는 센터에 대하여 필요한 경비를 예산의 범위에서 보조 또는 출연할 수 있다.

⑥ 센터는 대통령령으로 정하는 바에 따라 매 사업연도 개시 전까지 사업계획 및 예산안을 작성ㆍ제출하여 위원회의 승인을 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.

⑦ 센터는 필요한 경우 위원장의 승인을 받아 지역센터를 설치ㆍ운영할 수 있다.

⑧ 센터가 아닌 자는 한국도박문제관리센터 또는 이와 유사한 명칭을 사용하여서는 아니 된다.

⑨ 센터에 관하여 이 법에서 정한 것 외에는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.

[전문개정 2012. 5. 23.]

□ 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률 (약칭: 정신건강복지법)

제15조의3(중독관리통합지원센터의 설치 및 운영) ① 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장은 알코올, 마약, 도박, 인터넷 등의 중독 문제와 관련한 종합적인 지원사업을 수행하기 위하여 중독관리통합지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있다.

② 제1항에 따른 중독관리통합지원센터(이하 "중독관리통합지원센터"라 한다)는 다음 각 호의 사업을 수행한다.

1. 지역사회 내 중독자의 조기발견 체계 구축

2. 중독자 대상 상담, 치료, 재활 및 사회복귀 지원사업

3. 중독폐해 예방 및 교육사업

4. 중독자 가족에 대한 지원사업

5. 그 밖에 중독 문제의 해소를 위하여 필요한 사업

③ 보건복지부장관은 제1항에 따른 지방자치단체의 중독관리통합지원센터 설치ㆍ운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담할 수 있다.

④ 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장은 중독관리통합지원센터의 설치ㆍ운영을 그 업무에 관한 전문성이 있는 기관ㆍ단체에 위탁할 수 있다.

⑤ 중독관리통합지원센터의 설치ㆍ운영 및 위탁 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

[본조신설 2018. 12. 11.]