	제387회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2020. 9. 25.(금) 14:00

제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 일부개정조례안

심 사 보 고 서

의안번호	1359
발의일자 및 발의자	2020. 07. 30 좌남수, 김용범, 김희현, 오영희, 부공남의원(5명)
상정일자	제387회 임시회 의회운영위원회 제1차 회의 (2020. 09. 23. 상정·의결)
심사결과	원안가결

의회운영위원회

제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 일부개정조례안

심  사  보  고

1. 심사경과

가. 제출일자: 2020. 07. 30.

나. 발 의 자: 좌남수, 김용범, 김희현, 오영희, 부공남 의원(5명)

다. 회부일자: 2020. 09. 23.

라. 상정일자: 제387회 임시회 의회운영위원회 제1차 회의

(2020년 9월 23일 상정·의결)

2. 제안설명의 요지: 생략

3. 전문위원 검토보고 요지: 따로 붙임

4. 질의 및 답변요지: 생략

5. 토론요지: 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지: 해당사항 없음

7. 수정안의 요지 : 해당사항 없음

8. 심사결과: 원안가결

9. 소수의견의 요지: 없음

10. 기타 필요한 사항: 없음

제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 일부개정 조례안 검토보고서

좌남수의원 대표발의

(2020.7.30.)

2020. 9. 23.

의회운영위원회

전  문  위  원

Ⅰ. 조례안 개요

1. 제안경위

가. 발의자: 좌남수 ․ 김용범 ․ 김희현 ․ 오영희 ․ 부공남 의원(5명)

나. 발의일: 2020. 7. 30.

다. 회부일: 2020. 9. 23.

2. 제안이유

의회혁신의 일환으로 청렴하고 성평등한 모범적인 의원상과 신뢰받는 의회의 모습을 정립하기 위하여, 「제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례」에 도의회의원의 직권남용 행위를 구체적 유형으로 명시하여 의원들이 올바르게 확립된 윤리관에 따라 행동하며 이를 몸소 실천토록 하고자 함.

3. 주요내용

제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 직권남용의 금지의 내용을 구체화하는 것으로 개정함(안 제8조 제1항 각호).

- 의회공무원에 대한 임용□승진□전보 등 인사개입 및 인사청탁 행위

- 의회공무원에 대하여 직무와 무관한 사적 노무를 제공받거나 요구 또는 약속하는 행위

- 각종 공용물을 사적인 용도로 정단한 이유 없이 사용□수익하는 행위

- 지위를 이용하거나 업무 등과 관련하여 성적 언동 또는 성적 요구 등으로 상대방에게 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 하는 행위 등

- 기타 다른 법령 또는 사회상규에 위반하는 행위

신ㆍ구조문대비표

현 행	개 정 안
제8조(직권남용의 금지) ① 도의회의원은 그 지위를 남용하여 부당한 영향력을 행사하거나 그로 인한 대가를 받아서는 아니 된다.	제8조(직권남용의 금지) ① 도의회의원은 그 지위를 남용하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 부당한 영향력을 행사하거나 그로 인한 대가를 받아서는 아니 된다. 1. 도의회의원이 의회공무원에 대한 임용·승진·전보 등 인사개입 및 인사청탁 행위 2. 도의회의원이 의회공무원에 대하여 직무와 무관한 사적노무를 제공받거나 요구 또는 약속하는 행위 3. 도의회의원이 각종 공용물을 사적인 용도로 정당한 이유없이 사용·수익하는 행위 4. 도의회의원이 업무 등과 관련하여 성적 언동 또는 성적 요구 등으로 상대방에게 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 하거나, 성적 언동 또는 요구에 대한 불응을 이유로 불이익을 주거나 그에 따르는 것을 조건으로 이익 공여의 의사표시를 하는 행위 5. 기타 다른 법령 또는 사회상규에 위반하는 행위
② (생 략)	② (현행과 같음)

Ⅱ. 검토의견

1. 개정안의 취지

○ 제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 일부개정 조례안은 지방자치법 제38조의 ‘지방의회는 지방의회의원이 준수하여야 할 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범을 조례로 정하여야 한다.’는 지방의회의 의무 등을 규정한 내용에 근거하고 있음.

○ 개정안은 제주특별자치도의회 의원이 그 지위를 남용하여 부당한 영향력을 행사하거나 대가를 받지 않도록 하는 내용을 유형별로 구체화하여 명시하고 있음.

○ ‘직권의 남용’이란 형법상 ‘형식적으로 일반직무권한에 속하는 사항에 대하여 자기의 직권을 남용하여 행사하는 것으로 의무 없는 일을 하게 하거나 부당하게 권리행사를 하게 하는 것’으로 규정하고 있음.

○ 직권남용의 금지는 의미 자체가 모호하고 광범위하며 추상적인 개념으로 법원의 해석 역시 추상적인 기준을 제시할 뿐 직권남용의 의미를 파악해 내기 쉽지 않고 자의적인 해석과 적용의 여지가 있다는 헌법재판소의 의견도 있음.

형법 제123조 위헌 소원[전원재판부 2004헌바46, 2006.7.27.], 재판관 권성의 별개의견 참고.

○ 제주특별자치도의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 제8조 제1항을 각호의 내용으로 구체화하여 제시한 것은 직권남용에 대한 인식이 미비하다는 현실을 감안하여 직권남용 행위가 발생하였을 때 그 행위가 직권남용인지 여부를 판단함에 있어서 객관성과 명확성을 확보하기 위한 취지임.

2. ‘제주특별자치도의회의원 행동강령 조례’와의 관계

○ 제주특별자치도의회의원의 윤리강령 및 윤리실천규범 조례는 지방자치법에 따라 ‘올바르게 확립된 윤리관에 따라 행동하며, 이를 실천함’을 목적으로 하는 반면,

○ 제주특별자치도의회의원 행동강령 조례는 부패방지권익위법을 근거로 지방의원의 부패예방을 위해  ‘준수해야할 행동 기준을 정하는 것’을 목적으로 하고 있어 상호 보완적인 조례로 보임.

윤리강령이란 조직의 내부구성원들이 기본적으로 지향해야 할 가치를 담은 윤리지침으로, 이를 각 행위 유형별로 보다 구체화한 것이 윤리실천규범이라 할 수 있으며, 행동강령은 윤리강령을 보다 구체화하여 그 조직이 지향하는 핵심적 내용 및 절차의 표준을 정한 것으로 정의됨, 『2020년 공무원 행동강령 업무편람 (국민권익위원회)』, 2쪽 이하 참고).

○ 개정안을 제주특별자치도의회의원 행동강령 조례의 조문과 비교해 보면 [표-1]과 같이 유사한 부분을 확인할 수 있음.

[표-1] ‘윤리강령 및 윤리실천규범 조례’와 ‘행동강령 조례’ 조문 비교

구분	제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례	제주특별자치도의회의원 행동강령 조례
근거	- 지방자치법 제38조	- 부패방지권익위법 제8조 - 지방의회의원행동강령
제정	의무	재량(내부규정)
직권남용 행위 (개정안과 비교)	도의회의원이 의회공무원에 대한 임용·승진·전보 등 인사개입 및 인사청탁 행위(제8조 제1항 제1호)	인사청탁 등의 금지(제6조)
	도의회의원이 의회공무원에 대하여 직무와 무관한 사적노무를 제공받거나 요구 또는 약속하는 행위(제8조 제1항 제2호)	사적 노무 요구 금지(제10조의2)
	도의회의원이 각종 공용물을 사적인 용도로 정당한 이유 없이 사용·수익하는 행위(제8조 제1항 제3호)	공용재산의 사적 사용·수익의 금지 등(제10조)
	도의회의원이 업무 등과 관련하여 성적 언동 또는 성적 요구 등으로 상대방에게 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 하거나, 성적 언동 또는 요구에 대한 불응을 이유로 불이익을 주거나 그에 따르는 것을 조건으로 이익 공여의 의사표시를 하는 행위(제8조 제1항 제4호)	성희롱 금지(제17조)
	기타 다른 법령 또는 사회상규에 위반하는 행위

* 출처: 의회운영위원실 작성

○ 전국 17개 광역자치단체의 ‘윤리강령 및 윤리실천규범 조례’와 ‘행동강령 조례’ 운영 현황을 살펴보면 대부분(14개 시도)의 광역자치단체가 두 개의 조례를 함께 운용하고 있고, 전북과 울산은 두 조례를 통합하여 하나의 조례로 운영 중임. 인천광역시의 경우는 행동강령 조례만을 운용함.

[표-2] ‘윤리강령 및 윤리실천규범 조례’와 ‘행동강령 조례’ 운영 현황

(전국 17개 광역 자치단체)

윤리강령 및 윤리실천규범 조례	행동강령 조례	비고
서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 세종, 경기, 강원, 충북, 충남, 전남, 경북, 경남, 제주	서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 세종, 경기, 강원, 충북, 충남, 전남, 경북, 경남, 제주	중복조항 있음
폐지(2007.7.30.)	인천
전북, 울산 전북: 전라북도의회 의원윤리 및 행동강령조례, 울산: 울산광역시의회의원 윤리강령 및 행동강령조례		통합형

* 출처: 의회운영위원실 작성

○ 다만, 윤리강령 및 윤리실천규범 조례는 지방자치법 제38조에 근거하고 있으며 위반사항에 대해서는 윤리심사의 대상이 되어 윤리특별위원회에서 심사하게 되어 지방의원의 정치적 책임을 지우는 반면,

○ 행동강령 조례는 부패방지권익위법 제8조에 근거하여 위반사항을 구체화하고 있으며 위반사항을 인지하는 누구라도 도의회의장 또는 국민권익위원회에 신고할 수 있도록 하여 보다 실질적인 법적 책임을 지게 하는 점 등에서 차이를 보이고 있음.

[표-3] ‘위반 시의 조치

구분	제주특별자치도의회의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 위반	제주특별자치도의회의원 행동강령 조례 위반
위반에 따른 문제 제기	도의원	위반사실은 인지한 누구라도 가능
신고 수리	도의회 의장	도의회 의장, 국민권익위원회
조치	윤리특별위원회 회부 → 본회의 의결	의장이 행동강령운영 자문위원회에 자문실시
징계	제주특별자치도회의규칙 제9장, 지방자치법 제86조 제86조(징계의 사유) 지방의회는 의원이 이 법이나 자치법규에 위배되는 행위를 하면 의결로써 징계할 수 있다.	검찰고발, 지방자치법에 따른 징계 요구 등 필요한 조치

* 출처: 의회운영위원실 작성

○ ‘윤리강령 및 윤리실천규범 조례’와 ‘행동강령 조례’ 는 유사한 부분이 상존하고, 전북과 울산의 경우에는 두 조례를 통합하여 운영하고 있는 사례도 있어 향후 조례의 통합운영도 검토할 필요가 있을 것으로 보임.

3. 주요 사항에 대한 검토

가. 도의회의원이 의회공무원에 대한 임용·승진·전보 등 인사개입 및 인사청탁 행위(제8조 제1항 제1호)

- 도의회의원은 직위를 이용하여 직무관련자의 임용·승진·전보·포상·징계 등 인사에 부당하게 개입해서는 아니 된다는 취지임.

나. 도의회의원이 의회공무원에 대하여 직무와 무관한 사적노무를 제공받거나 요구 또는 약속하는 행위(제8조 제1항 제2호)

- 의원이 공직자에게 직무와 관련이 없거나 직무의 범위를 벗어나 부당한 지시․요구를 하는 등 의원 자신의 지위․직책 등을 이용하거나 업무에 관한 비용․인력을 부당하게 전가하는 행위 등을 금지하고자 하는 것임.

다. 도의회의원이 각종 공용물을 사적인 용도로 정당한 이유 없이 사용·수익하는 행위(제8조 제1항 제3호)

- 의원이 공용재산인 각종 공용물과 예산의 사용에 따라 부수적으로 발생한 부가서비스(항공마일리지, 적립포인트 등)를 정당한 사유 없이 사적인 용도로 사용ㆍ수익하지 않도록 하는 사항임.

※ 2019년 제주특별자치도의회사무처 종합감사(도 감사위원회, 2019.8.28.∼9.3.)에서 공용항공마일리지 관리□활용 미흡 지적에 따라 의원 항공마일리지관리계획(총무담당관-545, 2020.1.15.)을 수립하여 운영하고 있음.

제12조(항공운임의 지급) ③ 공무원이 공무상 여행으로 적립한 항공마일리지(항공사가 항공기 이용 실적에 따라 적립하는 점수를 말하며, 이하 "공적 항공마일리지"라 한다)를 활용하여 항공권을 확보하거나, 항공기 좌석 등급을 상향 조정할 수 있는 경우에는 인사혁신처장이 정하는 바에 따라 공적 항공마일리지를 우선적으로 사용하여야 한다. 다만, 공적 항공마일리지만으로 부족한 때에는 인사혁신처장이 정하는 바에 따라 사적 항공마일리지(공무원이 사적으로 적립한 항공마일리지를 말한다. 이하 같다)를 합산하여 사용할 수 있다. ④ 제3항에 따라 공적 항공마일리지를 사용하는 경우에는 제1항 및 제2항에도 불구하고 항공운임의 전부 또는 일부를 감액하여 지급한다.

라. 도의회의원이 업무 등과 관련하여 성적 언동 또는 성적 요구 등으로 상대방에게 성적 굴욕감이나 혐오감을 느끼게 하거나, 성적 언동 또는 요구에 대한 불응을 이유로 불이익을 주거나 그에 따르는 것을 조건으로 이익 공여의 의사표시를 하는 행위(제8조 제1항 제4호)

- 경제□사회□문화의 모든 영역에서 양성평등을 실현 하는 것을 목적으로 제시하고 있고, 성차별 문제를 명확히 인식하여 성인지감수성을 잃지 않도록 함으로써 직권남용으로 발생할 수 있는 성차별적 의식과 관행을 개선하고 성관련 범죄를 사전에 예방한다는 취지임.

4. 종합 의견

○ ‘윤리강령 및 윤리실천규범 조례’는 도민의 대의기관인 지방의회가 바람직한 공적 가치를 유지하기 위한 윤리적 행동을 공개적으로 선언하고 약속하는 의미를 가지므로, 그 구체적 기준 설정만으로 윤리성과 신뢰성을 확보하여 “신뢰결여의 위기”를 극복하는데 긍정적 역할을 미친다고 볼 수 있음.

경제협력개발기구(OECD)에서 말하는 “신뢰결여의 위기”란 윤리성과 신뢰성이 확보되지 않은 상태에서는 아무리 좋은 입법과 정책을 선한 의도로 추진한다 하더라도 주민들은 이를 불신하며 갈등을 유발해 입법정책 실패 가능성 또한 커질 수 있다는 것을 의미함.

○ 개정안은 직권남용의 내용을 유형별로 세분화하여 명확히 함으로써 보편적으로 적용될 수 있는 실효성을 가짐과 동시에 자율성, 실천성, 투명성 및 사전적 예방을 위한 것으로 ‘조례의 규범력을 강화’하는 차원에서 바람직한 입법으로 판단됨.

○ 한편, 윤리강령 및 윤리실천규범 조례는『지방자치법』에 근거하고, 행동강령 조례는『부패방지권익위법』을 근거로 하고 있으나  위에서 살펴본 바와 같이 서로 중복하여 규율하는 내용이 있어 향후 입법정책적인 차원에서 통합운영을 고려할 필요가 있음.

○ 다만, 윤리강령 및 윤리실천규범 조례 위반에 대해서는 윤리특별위원회를 거쳐 지방자치법에서 정한 징계에 이를 수 있고, 행동강령 조례의 위반에 대해서는 검찰에 고발하거나 행동강령운영자문위원회의 자문을 거친 후 지방자치법에 따른 징계 요구 등의 조치를 취하게 되는 점에서 ‘절차 및 법적효과’ 면에서 차이가 있음.

○ 개정안은 의회혁신 차원에서 높은 수준의 엄격한 도덕성이 요구되는 지방의회 의원이 “절제된 사생활의 원칙”에 따라  주민의 대표자로서 보다 청렴하고 공정하게 직무를 수행토록 하여 도민으로부터 더욱 신뢰를 받는 계기가 될 것으로 보임.

“절제된 사생활의 원칙”이란 고위공직자에게 요구되는 바람직한 행동 원칙의 하나로, 고위공직자의 말과 행동이 국가와 국민에게 미치는 영향이 너무나도 크기 때문에, 고위공직자는 일반 국민들과 비교해 매우 절제되고 제한된 사생활을 영위할 수밖에 없음을 의미하며, 고위직에 임용된다는 것은 바로 이와 같은 원칙을 수용한다는 것을 의미한다고 함. 데니스 F. 톰슨. (1999). 『공직의 윤리』 (서울: 철학과현실사) 참고.