	제주특별자치도의회 JEJU SPECIAL SELF-GOVERNING PROVINCIAL COUNCIL	제387회 제주특별자치도의회 임시회 교육위원회 제5차 회의 2020. 9. 23.(수) 14:00

제주특별자치도교육청 학생인권조례 제정 반대 청원

검  토  보  고  서

교육위원회 전문위원

제주특별자치도교육청 학생인권조례 제정 반대 청원

검  토  보  고  서

1. 개요

□ 청원인: 나쁜학생인권조례제정반대제주도민연합대표 박명일 외 5,424명

□ 접수일: 2020. 8. 31.(접수번호: 2020-16)

□ 소개의원: 강시백 의원, 강충룡 의원

□ 교육위원회 회부일: 2020. 9. 1.

□ 상정일자: 2020. 9. 23.

2. 청원 요지

□ 본 청원 건은「제주특별자치도교육청 학생인권조례」제정을 반대하는 것으로,

- 청원인(대표: 박명일 외 5,424명)은 위 조례에 교육구성원(학생,교사,학부모)권한 문제, 학칙제정 무력화, 교실 붕괴 및 교권 추락 등 교육 현장에 미치는 많은 문제가 담겨 있고, 이미 학생인권 조례가 시행되고 있는 서울, 경기, 광주, 전북 등의 지역에서는 학생과 교사에게 큰 피해가 드러나고 있기에 조례 제정 반대를 청원하는 것임

3. 소개의견(강시백 의원, 강충룡 의원)

□ 「제주특별자치도교육청 학생인권조례안」의 내용 중 학생의 권리 대비 의무와 책임성 규정 부족, 편협된 성교육 조장 우려, 타시도 인권조례 시행 이후의 문제(학습저하, 폭력증가, 교권침해), 학생인권옹호관·학생인권센터의 문제 등을 이유로 청원인 박명일 외 5,424명이 요청한 「제주특별자치도교육청 학생인권 조례」제정 반대 청원을 소개하는 것임

4. 검토의견

□ 「제주특별자치도교육청 학생인권조례」제정 관련 경과 검토

일자별	경과
2020. 3.20.	「제주 학생인권조례제정 청원」 접수 (양OO 등 1,002명)
2020. 4.28.	제381회 임시회 교육위원회에서 학생인권조례제정 청원 채택 학생인권조례 의견채택 요지(2020.4.28.) : 교육 주체들 간의 권리에 대한 종합적인 검토 등이 필요하기에, 본 청원의 건을 제주특별자치도교육감에게 이송함.
2020. 4.29.	「제주 학생인권조례제정 청원」 이송 (교육위원회→도교육청)
2020. 5.19.	「제주 학생인권조례제정 청원」 처리결과 제출 도교육청 청원처리결과 제출내용(2020.5.19.) : 제주교육청은 학생의 권리보장에 대한 규정이 타시도의 학생인권조례에 비해 다소 부족한 면이 있어, 제주특별자치도의회에서 제주 학생인권조례 제정을 추진한다면 적극 검토하여 학생인권 보호를 위해 노력하겠음
2020. 6.19.	고은실의원 발의「제주특별자치도교육청 학생인권조례안」제정추진 - 학교교육활동 보호를 위한 정책간담회(1차)
2020. 6.30.	조례안 입법담당관의 입법 검토 완료
2020. 7.2.	조례안 제385회 임시회 의안으로 위원회 접수
2020. 7.17.	제385회 임시회 교육위원회에서 조례안 상정 보류
2020. 8.18.	학교교육활동 보호를 위한 정책간담회(2차)
2020.8.4.~.24.	조례안 입법 예고 및 의견청취
2020. 8.31.	「제주특별자치도교육청 학생인권조례제정 반대 청원」 접수

-「제주특별자치도교육청 학생인권조례」청원 경과는

2020년 3월 조례제정 청원에 따라 제381회 임시회(교육위원회)에서 채택되어 관련 조례안이 제385회 임시회 의안으로 접수되었으나 상정보류된 상황에서 2020년 8월에 조례제정반대 청원이 접수됨

- 이와같이, 학생인권 조례제정 관련 찬성·반대의견 청원이 동일시점에 접수된 것이 아니라, 조례제정 찬성 청원은 3월에 접수되어 4월에 교육위원회 의결로 채택되었기 때문에 이와 반대되는 조례제정반대 청원은 위원회 의결 사항을 번복하는 모순을 초래할 가능성이 있어 심도 있는 논의가 필요함

- 즉, 위원회에서 기 의결된 사항과 정반대의 내용을 의결하기 위해서는 의결 심사과정에서 내용 또는 절차상의 명백한 오류가 발견되거나, 객관적으로 시대적ㆍ환경적 사정이 판단을 뒤바꿀만한 상황 변화가 존재하여야 함

□ 청원에서 주장하는 조례안의 문제점 검토 의견

□ 조례안 제8조(차별을 받지 않을 권리)

- (청원 내용) 본 청원에서는 학생들에게 왜곡된 성의식을 심어주어 무분별한 성적 방종 등을 우려하고 있음

- (검토 내용) 본 조항은「국가인권위원회법」제2조 제3호에서 규정하고 있는 사항을 그대로 인용한 것이며, 「헌법」제11조, 「교육기본법」제4조 등 법에서 보장되는 권리를 조례에 구체화한 것임

헌법 제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다

교육기본법 제4조(교육의 기회균등) ① 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 아니한다.

□ 조례안 제18조(학칙 등 학교 규정의 제·개정에 참여할 권리), 제19조(정책결정에 참여할 권리)

- (청원 내용) 본 청원에서는 아직 미성숙하고 분별력이 약한 미성년자들이 정치적으로 이용당할 우려가 있음

- (검토 내용) 학교규정 제·개정에 학생들이 참여하는 조례가 이미 시행되고 있고, 선거권자 연령도 18세 이상으로 조정되어 학생들이 정치에 참여할 수 있는 권리가 점차 확대되고 있는 추세임

제주특별자치도 학교운영위원회에 관한 조례 제13조(의견 수렴) ② 운영위원회는 다음 각 호에 해당하는 사항을 심의하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 학생 대표 등을 회의에 참석하게 하여 의견을 들어야 한다.

1. 학교헌장과 학칙의 제정 또는 개정  <신설 2020. 6. 10.>

2. 정규학습시간 종료 후 또는 방학기간 중의 교육활동 및 수련활동  <신설 2020. 6. 10.>

3. 학교급식  <신설 2020. 6. 10.>

4. 학생자치활동 및 학생복지에 관한 사항  <신설 2020. 6. 10.>

5. 교복 및 체육복 선정  <신설 2020. 6. 10.>

6. 교육과정 및 학사일정에 관한 사항  <신설 2020. 6. 10.>

7. 학생들의 의견을 수렴하여 운영위원회에 제안한 사항  <신설 2020. 6. 10.>

8. 그 밖에 학생의 학교생활에 밀접하게 관련된 사항  <신설 2020. 6. 10.>

□ 조례안 제30조(학생에 대한 인권교육)

- (청원 내용) 본 청원에서는 인권교육으로 동성 성행위로 인한 에이즈 증가와 성전환 증가 등 폐혜 발생에 대한 문제를 제기하고 있음

- (검토 내용) 인권교육은 「UN 아동의 권리에 관한 협약」,「헌법」,「교육기본법」등의 근거에 의한 것으로, 인권교육 강화로 성 문제 증가한다는 주장은 이를 뒷받침할 객관적 논리와 자료가 부족함

UN아동에 권리에 관한 협약 제29조

1. 당사국은 아동교육이 다음의 목표를 지향해야 한다는 데 동의한다.

나. 인권과 기본적 자유, 유엔 헌장에 규정된 원칙 존중

□ 조례안 제39조~제41조(학생인권옹호관 관련)

- (청원 내용) 본 청원에서는 이미 인권사무를 담당하는 기관이 설치되어 있음에도 학생인권옹호관을 설치하는 것은 중복 행정, 혈세낭비, 교권 위축 및 갈등을 조장할 것이라고 주장하고 있음

- (검토 내용) 학생 인권옹호관 권한 남용방지 및 구성원 간 갈등 조정 등 인권옹호관 제도운영에 대한 신중한 검토 및 논의가 필요함

□ 학생인권조례와 학력저하, 교권침해, 학교폭력 증가 관련성 검토

- (청원 내용) 본 청원에서 학생인권조례가 제정된 타시도 교육청에서 학생의 학력저하, 교권침해, 학교폭력 증가가 나타나고 있다고 주장

- (검토 내용) 아래 표에서와 같이 학생인권조례 제정과 학력저하, 교권침해 및 학교폭력 증가와는 상관관계가 있다고 보기는 어려움

※ 아래 【표-1】에서 학생인권조례가 제정된 서울·전북·경기 지역은 학생인권조례 제정 전인 2010년부터 타시도교육청에 비해 기초학력 미달비율이 높은 지역이었고, 학생인권조례 제정 이후 기초학력 미달비율 지속 증가현상은 인권조례 미 제정된 교육청에서도 나타나고 있으므로 학생인권조례 제정과 학력저하와는 상관관계가 있다고 할 수 없음

경남, 강원, 인천, 제주, 전남, 경북

【표-1 2010~2016 전국 시도교육청 기초학력 미달 비율】

e-나라지표(http://www.index.go.kr/potal/main/EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1539) 전국 학업성취도평가 자료 참고

(기초학력미달 비율은 국어, 영어, 수학 미달비율 평균치로 작성함) ※ 세종제외

(단위: %)

구분(학생인권조례 시행일)		2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	10 ~ 16 기초학력미달비율
									증가현황	증가순위
학생인권 조례 제정 교육청	서울(2012.1.26.)	6.3	5.0	4.8	5.2	6.6	7.1	7.6	1.3	2
	충남(2020.7.10.)	2.7	1.7	1.3	2.0	2.9	3.2	3.7	1.0	5
	광주(2012.1.1.)	1.6	1.4	1.6	1.9	2.5	3.0	2.5	0.9	6
	전북(2013.7.12.)	3.9	2.6	1.9	3.2	4.3	4.3	4.5	0.6	7
	경기(2010.10.5.)	5.2	4.7	4.7	4.8	5.5	5.4	5.7	0.5	9
학생인권 조례 미제정 교육청	경남	3.1	2.5	2.4	3.0	4.3	4.0	5.0	1.9	1
	강원	3.6	3.4	2.6	3.3	4.5	4.4	4.9	1.3	2
	인천	2.0	1.9	1.7	1.9	2.2	2.8	3.2	1.2	4
	제주	2.7	2.6	2.4	2.7	3.1	3.0	3.3	0.6	7
	전남	3.5	3.2	2.5	2.6	4.0	3.4	4.0	0.5	9
	경북	2.2	1.9	1.1	1.6	2.5	2.3	2.4	0.1	11
	충북	2.4	1.5	1.0	0.7	1.4	1.1	2.0	-0.4	12
	부산	2.6	2.1	1.3	1.6	2.4	2.1	2.2	-0.4	13
	대전	2.4	1.4	1.2	1.7	1.8	1.7	1.8	-0.6	14
	대구	1.8	1.9	1.4	1.7	2.0	1.2	1.1	-0.7	15
	울산	3.7	1.6	0.9	1.0	1.9	0.8	0.9	-2.7	16

※ 아래 【표-2】의 교권침해 신고 건수가 2014년 대비 2018년 학부모 등에 의한 교권침해는 147건 증가(233.3%증가)한 반면 학생에 의한 교권침해는  1,702건 감소(43.1%감소)하고 있기에 학생인권조례 제정이 교권을 침해한다는 논리는 근거가 부족함

【표-2 연도별 교권침해 신고 건수】

「2018년도 교권회복 및 교직상담 활동실적 보고서」(2019.5.2.)

(단위: 건)

구분	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	2014년 ~ 2018년 비교
						증감건수	증감율
학생에 의한 교권침해	3,946	3,346	2,523	2,447	2,244	△1,702	△43.1%
학부모 등에 의한 교권침해	63	112	93	119	210	147	233.3%
합 계	4,009	3,458	2,616	2,566	2,454	△1,555	△38.7%

※ 아래 【표-3】의 최근 5년간 제주특별자치도교육청 학교폭력 실태결과 2015년 156건에서 2019년 294건으로 매년 학교폭력 총 건수가 증가하고 있는 상황은 학생인권조례가 제정되지 않은 시점에도 증가하고 있기에, 학생인권조례 제정과 학교폭력 발생과 상관관계가 있다고 보기는 어려움

【표-3 최근 5년간 제주특별자치도교육청 학교폭력 실태결과】

2019 제주특별자치도교육청 행정사무감사 제출자료 (학교폭력대책자치위원회 처분 기준)

연도	신체 폭력	언어 폭력	금품 갈취	강요	따돌림	성폭력	사이버폭력	계 (개최건수)
2015	89	13	35	0	1	12	6	156
2016	103	9	13	0	3	27	4	159
2017	144	18	22	0	3	19	9	215
2018	196	28	12	0	1	44	15	296
2019	128	50	23	5	7	57	24	294

□ 학생인권조례가 상위법의 구체적인 위임이 없고, 기존 교육관련 법률에도 학생의 인권을 충분히 보장하고 있기 때문에 학생인권조례 제정은 필요하지 않다고 주장에 대해서

- 학생인권 조례 제정에 대하여 상위법에 구체적인 위임은 없으나, 헌법과 법률에서 보장하는 학생의 인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리를 조례에 구체화하는 것은 상위법을 위반한 것이 아니며, 교육부장관이 전라북도의회를 상대로 학생인권 조례안 의결 무효확인 청구 소송에서도 조례 내용이 법률유보원칙 및 법률우위원칙에 어긋난다고 볼 수 없다고 판시하였음

대법원 2015.5.14., 선고, 2013추98, 판결 (※ 판결내용 붙임2. 참고)

붙 임  1. 「제주특별자치도교육청 학생인권조례안」법적 근거

2. 「학생인권조례안 의결 무효확인 청구소송」 판례

5. 종합의견

□ 본 학생인권조례 제정 반대 청원은 이미 4월에 교육위원회에서 채택 의결된 학생인권조례 제정 청원과 상반되는 것으로 기 의결된 사항을 번복하는 모순을 초래할 가능성이 있기에,

- 위원회에서 기 의결 사항과 상반되는 내용을 의결하기 위해서는 심사 의결 과정에서 내용 또는 절차상의 명백한 오류가 발견되거나, 객관적으로 시대적ㆍ환경적 사정이 기 의결을 뒤바꿀만한 상황 변화가 존재하여야 하므로 심도 있는 논의가 필요함

□ 본 청원에서 제기된 조례안 조항의 문제점 중 학생들에게 왜곡된 성의식, 성적 방종 우려, 미성년자들의 정치적 이용당할 우려, 학생 인권교육으로 동성 성행위 증가 등에 대한 제기는

- 관련법에서 보장된 학생의 권리를 구체적으로 조례에 명시한 수준으로 이미 다른 조례에서 시행되고 있는 권리를 체계화 시킨 것으로 검토됨

- 다만, 학생인권옹호관 설치와 관련한 교권 위축 및 갈등 조장에 관한 부분은 제도운영 시행에 신중한 검토 및 논의가 필요한 것으로 보임

□ 또한, 본 청원에서 학생인권조례 제정으로 학력저하, 교권침해 및 학교폭력증가 된다는 주장은 관련 자료(시도교육청 기초학력 미달비율, 교권침해 신고건수, 제주 학교폭력 실태결과)를 분석해 본 결과 상관관계가 있다고 판단하기는 어려운 것으로 검토됨

[붙임 1] 「제주특별자치도교육청 학생인권조례안」법적 근거

□「대한민국헌법」

- 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 포함한 기본 인권의 보장 등에 대해 규정하고 있으며, 특히, 제31조와 제34조에는 교육 받을 권리와 사회보장 증진 및 청소년 복지향상에 대한 국가의 의무 등을 규정하고 있음

제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.

②모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다.

③의무교육은 무상으로 한다.

④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

⑤국가는 평생교육을 진흥하여야 한다.

⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.

제34조 ①모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.

②국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.

③국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다.

④국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.

⑤신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.

⑥국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

▶「헌법」에서 보장하고 있는 기본권 중 학생인권과 관련한 조항

제10조 인간으로서의 존엄과 가치, 행복을 추구할 권리,

제11조 차별을 받지 않을 권리, 제17조 사생활의 비밀과 자유,

제18조 통신의 비밀 침해 금지, 제19조 양심의 자유,

제20조 종교의 자유, 제21조 언론·출판의 자유 및 집회·결사의 자유,

제22조 학문과 예술의 자유, 제35조 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 등

□ 유엔 아동의 권리에 관한 협약

-「헌법」제6조제1항은“헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.”라고 규정하고 있으므로, 아동의 권리에 관한 협약은 아동의 권리에 관하여 국내법과 동일한 효력을 가짐

□「교육기본법」

- 학생인권과 관련하여 제3조(학습권)와 제4조(교육의 기회균등)에서 능력과 적성에 맞게 교육받을 권리, 교육에서 차별받지 않을 권리를 선언하고 있으며, 제5조(교육의 자주성 등)에서는 지방자치단체가 지역실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립하고 시행하도록 규정하고 있음

- 제12조(학습자)에서는 학생의 기본적 인권은 존중되고 보호되며, 제13조(보호자)에는 보호자는 보호하는 자녀 또는 아동이 바른 인성을 가지고 건강하게 성장하도록 교육할 권리와 책임을 가지며, 제27조(보건 및 복지의 증진)에는 지방자치단체는 학생과 교직원의 건강 및 복지를 증진하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ실시하도록 규정하고 있음

□「초·중등교육법」

- 제8조(학교 규칙)에는 학교의 장은 법령의 범위에서 학교 규칙을 제정 또는 개정할 수 있으며, 학칙을 제정하거나 개정할 때에는 학칙으로 정하는 바에 따라 미리 학생, 학부모, 교원의 의견을 듣고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다. 라고 규정하고 있음

- 제17조(학생자치활동)에서는 학생의 자치활동은 권장ㆍ보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정하도록 규정하고 있음

- 제18조의4(학생의 인권보장)에서는 “학교의 설립자·경영자와 학교의 장은「헌법」과 국제인권조약에 명시된 학생의 인권을 보장하여야 한다.”로 규정하고 있으며, 세부사항에 관한 하위법령인 시행령은 없으나 세부적인 내용은 학칙 등으로 정하도록 규정하고 있음

□「유아교육법」

- 유아교육에 관한 사항을 정하고 있으며, 제21조의2(유아의 인권 보장)제1항에“유치원의 설립자ㆍ경영자와 원장은 헌법과 국제인권조약에 명시된 유아의 인권을 보장하여야 한다.”고 규정하고 있음

[붙임 2] 「학생인권조례안 의결 무효확인 청구소송」 판례

□ 교육부장관이 전라북도의회를 상대로 학생인권 제정조례안 의결 무효확인 청구 소송에서 대법원(2015.5.14. 선고 2013추98 판결)은“헌법과 법률의 테두리 안에서 이미 관련 법령에 의하여 인정되는 학생의 권리를 열거하여 그와 같은 권리가 학생에게 보장되는 것임을 확인하고 학교생활과 학교 교육과정에서 학생의 인권보호가 실현될 수 있도록 내용을 구체화하고 있을 뿐, 법령에 의하여 인정되지 아니하였던 새로운 권리를 학생에게 부여하거나 학교운영자나 학교의 장, 교사 등에게 새로운 의무를 부과하는 것이 아니고,

□ 정규교과 시간외의 교육활동의 강요금지, 학생인권교육 실시 등의 규정 역시 교육의 주체인 학교의 장이나 교사에게 학생의 인권이 학교 교육과정에서 존중되어야 함을 강조하고 그에 필요한 조치를 권고하고 있는데 지나지 아니하며, 그 규정들이 교사나 학생의 권리를 새롭게 제한하는 것이라고 볼 수 없으므로 법률유보원칙에 위배된다고 할 수 없고, 내용이 법령 규정과 모순·저촉되어 법률우위원칙에 어긋난다고 볼 수 없다”고 판시하였음