제주 제2공항 갈등 종식을 위한 조속 결정 촉구 결의안

검토보고서

1. 제안 경위

○ 발의자: 김희현 의원 등 43명

○ 발의일: 2021. 3. 25.

○ 회부일: 2021. 3. 25.

2. 제안 이유

○ 제주 제2공항 건설사업과 관련하여 도민 여론 조사가 실시되고 그 결과가 국토교통부에 제출되었음에도 불구하고 정책 추진 여부에 대한 결정이 지연되면서 도민사회 내 찬반 반목과 갈등이 심화되고 있음.

○ 제주 제2공항 건설 사업에 따른 갈등이 종식될 수 있도록 조속한 정책 결정을 촉구하는 결의안을 마련하고자 함.

3. 검토 의견

□ 결의안의 법적 성격

결의안은 지방의회의 권한 중 “의견표명권”으로, 이는 지방자치법 제34조 제1항 “지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행한다.”는 의원 의무규정의 이행과 함께 도민의 의견을 지방의회가 대변하여 표명한다는 정치적 의사표시로 볼 수 있음.

□ 결의안의 배경 및 경과

○ 제주 제2공항 추진에 대한 도민 여론조사가 우여곡절 끝에 실시되고, 그 결과가 국토교통부에 제출되었음에도 불구하고 최종결정이 지연되면서 도민사회 내 갈등이 커지고 있는 상황임.

※ 첨부 1: 여론조사 결과

○ 따라서 정부의 신속하고 합리적인 결정을 통해 제주 제2공항을 둘러싼 갈등이 조속하게 해소되고, 향후 이러한 대형국책사업에 있어 보다 책임 있는 정부의 자세와 결정과정의 개선을 주문하는 동시에 원희룡도지사도 이와 관련된 갈등관리에 적극적으로 노력해야 한다는 취지로 동 결의안이 제출되었음.

※ 첨부 2:  제주 공항인프라 확충 추진 경과

□ 종합의견

결의안의 취지와 내용이 제2공항 추진과 관련된 도민사회의 갈등해소를 위한 정부의 신속하고 합리적인 최종결단을 요구하는 한편, 원희룡도지사에게도 이와 관련된 적극적인 갈등관리를 주문하는 것 등으로 특별히 문제는 없다고 판단됨.

□ 붙임: 제주 제2공항 갈등 종식을 위한 조속 결정 촉구 결의안

첨부 1		제주 제2공항 도민 여론 조사 결과

자료 출처: 공항확충지원과

□ 성산읍민 찬성 압도적 우세, 제주도민 오차범위 안팎 반대

대 상		결 과			찬반 차이	표본 오차	응답률
		찬성	반대	모 름 무응답
성산읍민	한국갤럽 ( 504명)	64.9	31.4	3.8	33.5	±4.4	35.5
	엠브레인 ( 500명)	65.6	33.0	1.4	32.6	±4.4	31.5
제주도민	한국갤럽 ( 2019명)	44.1	47.0	8.8	2.9	±2.2	43.6
	엠브레인 ( 2000명)	43.8	51.1	5.1	7.3	±2.19	46.5

□ 응답자 (찬성)분석

❍ (지  역) 산북‧산남 동부읍면 찬성, 산북‧산남 서부읍면 반대

▸[한국갤럽] 제주시 동지역 42.2, 동부읍면 53.5, 서부읍면 30.4

서귀포 동지역 48.8,  동부읍면 68.7, 서부읍면 32.3

▸[엠브레인] 제주시 동지역 40.1, 동부읍면 54.1, 서부읍면 33.8

서귀포 동지역 49.1,  동부읍면 71.2, 서부읍면 32.4

❍ (연  령) 20대, 60대 이상은 찬성이, 40대와 50대는 반대가 높음

▸[한국갤럽] 20대 46.4, 30대 46.0, 40대 36.5, 50대 43.1, 60대이상 48.2

▸[엡브레인] 20대 40.9, 30대 40.5, 40대 39.7, 50대 45.9, 60대이상 48.6

❍ (성  별) 남성은 찬성, 여성은 반대가 높음

▸[한국갤럽] 남성 51.2, 여성 37.2

▸[엡브레인] 남성 51.3, 여성 36.3

첨부 2		제주 공항인프라 확충 추진경과

□ 1990.4월 제주권 신국제공항 개발 타당성 조사(국토교통부)

□ 제주공항의 대규모 확장은 막대한 재원, 소음공해, 제주시의 발전 저해 등의 복합적인 요인으로 불가능

□ 항공수요증가, 기존공항 확장의 한계성 등으로 신공항 필요

□ 2005.12월 제3차 공항개발중장기종합계획(2006.~2010.) 수립

□ 제주공항 시설확장공사(2004.~2010.) 차질 없는 마무리

□ 대형 거점공항의 최종단계 계획을 수립하기 위하여 마스터플랜 용역 계획

□ 2006년 지방선거 김태환 도지사 선거공약으로 채택

□ 제2공항 건설을 통한 제주국제자유도시 기반마련을 위하여 제2공항 건설을 위한 기본계획 수립

□ 2006.말～지방계획에 제주 신공항 건설계획 반영

□ 2006.12.4. 제주국제자유도시종합계획 보완계획(2006.~2011.)

- 전문용역기관에 의뢰, 제2공항 건설 기본계획 수립

□ 2007.7.4. 제주광역도시계획(2007.~2025.)

- 2020년 이후에 대비하여 신공항 건설 등에 대한 마스터플랜 수립 검토

□ 2007.11.30.「국가기간교통망 수정계획(2000.~2019., 교통체계효율화법)」반영 고시

□ 제주지역 국제선 항공수요 등 환경변화에 따라 신공항 검토 필요성 반영

□ 2007.12월 이명박 대통령 공약으로 제주신공항 개발사업 채택

□ 현 도심권에 위치한 제주공항은 연간 이용객 1,200만 명으로 포화상태임. 특별자치도의 항공수요를 충족하기 위한 24시간 운영체제의 명실상부한 제2의 제주국제공항 개발 필요

□ 2007.12.18. 국무총리실 제주특별자치도지원위원회 의결

□ 항공수요 예측 재검토를 위한 연구용역 시행 및 2010년 제4차 공항개발중장기종합계획 수립 시 반영

□ 2008. 5월 신공항건설 범도민추진협의회 발족(2008.5.)

□ 상공회의소 및 관광협회 중심 범도민 추진협의회 구성(51명)

□ 2008.7.1. 국토해양부 대통령 업무보고 시

□ 지방공항(김포, 김해, 청주, 제주)활용 극대화 관련 추진계획 확정 통보

- 제주공항에 대하여는 항공기 운항능력 확대, 제주공항 확장사업 추진,   제주공항 마스터플랜 수립 용역을 시행하는 것으로 결정

□ 2008.7월~2009.10월 제주공항 마스터플랜 수립(국토부, 공항공사,교통연구원)

□ 제주공항은 시설활용을 극대화 하더라도 2025년 포화

□ 장기적으로 현 공항의 입지제약(소음, 부지부족 등)을 극복할 수 있는 독립출발이 가능한 2개의 활주로 개발로 24시간 운영 가능한 신공항 검토가 발전적

□ 통상적으로 공항은 한 곳으로 운영하는 것이 효율적이므로, 제주권의 공항은 일원화를 최우선으로 하여 발전역량을 집중시키는 것으로 함

□ 2009.2월~2010.2월 도의회 「신공항건설관련특별위원회」구성 운영

□ 2009.11.4.  ‘제주공항 마스터플랜’ 용역결과를 ‘제4차 공항개발종합 계획’에 반영 건의(제주도 → 국토부)

□ 장래 항공수요를 예측하여 공항확장 및 신공항 건설 필요성 등을 검토․제시하는 용역결과를「제4차 공항개발중장기 계획」에 반영 건의

□ 2009.11.4. ‘제주공항 마스터플랜’ 내용을 「제4차 공항개발종합계획」에 반영하겠다는 회신(국토부 → 제주도)

□ 2009.12.3. ‘제주공항 마스터플랜 수립’ 용역결과 기자회견(도지사)

□ 용역결과를 「제4차 공항개발중장기 계획」에 반영 계획 회견

※ 강창일의원, 하민철 신공항건설특위위원장, 박명택 문광위위원장 참석

□ 2010.1.8. ~ 8.5. 신공항건설준비기획단 구성(국장급 단장포함 10명)

□ 2010.6월 ~ 2012.1월 우리 도 차원의「신공항 개발구상 연구용역」추진(550백만원, 국토연구원)

□ 장래 항공수요 재검토, 신공항 건설과 기존공항 확장 장단점 분석

□ 공항입지 현황조사, 기존공항 활용방안, 재원조달 방안 등

□ 2010.6.29. ‘제4차 공항개발 종합계획 공청회(국토부,교통연구원)’

□ 기존공항 확장 및 신공항 건설, 입지조사를 포함한 타당성조사를 2015년경 검토

□ 2010.6.8. 민선5기 우근민 도정 「제주신공항 건설」 공약사업 확정

□ 2010.11.1. 국토부 ‘제4차 공항개발종합계획(안)’ 공람 및 지자체 의견조회

□ ‘기존공항 확장 및 신공항 건설과 입지조사를 포함한 타당성 조사를 2015년경 검토’ 부분 누락

□ 2010.11.29. ‘제4차 공항개발중장기종합계획’ 수립을 위한 의견 제출(제주도→ 국토부)

□ ‘기존공항 확장 및 신공항 건설과 입지조사를 포함한 타당성 조사를 2015년 이전에 시행’하는 사항 반영

□ 2011.1.5. 국토부 ‘제4차 공항개발중장기종합계획’ 관보 고시

□ 2014년 항공수요 재검토 및 신공항 건설과 기존공항 확장안 비교조사(10억원)

□ 2011.1.19. 신공항건설추진단 발족(국장급 단장포함 6명)

□ 2011.4.21. 제2차 국제자유도시종합계획 제1차 중간보고회

□ 신공항 부지에 대하여는 24시간 운영되어야 하며 국가계획으로 추진되더라도 제주입장에서 최우선 과제로 선정해 시기를 앞당기겠다고 강조

□ 2011.7.15. 제2차 국제자유도시종합계획 도민공청회(삼성경제연구소,제주발전연구원)

□ 현 제주공항의 확장 후 수용능력을 2020년에 산회

□ 공항건설에 5～6년이상 소요되므로 신공항의 조속한 건설추진 필요성 제기

□ 2011.10.6. 우리 도 차원의「신공항 개발구상 연구용역」중간보고회(국토연구원)

□ 항공수요 예측결과 제주공항의 확장 후 활주로 수용능력은 172천회/년   으로 2019년에 시간당 41회에 도달하여 한계에 다다를 것으로 검토됨

- 계류장, 여객터미널 및 주차장 등 주요시설의 용량은 2030년까지 수요처리 가능

□ 기존공항 확장안에 대하여는 해안매립을 통하여 평행활주로 365m 이격, 760m 이격, 그리고 현재의 활주로와 600m 이격하여 사라봉 방면으로 엇갈림 배치하는 대안을 마련

□ 신공항 후보지에 대하여는 ICAO(국제민간항공기구) 기준 9개 항목을   세부 평가하여 상위 4개소(김녕, 신산, 위미, 신도)의 입지대안을 선정 검토

□ 이원화 운영(기존공항 + 제2공항)에 대하여는 국내선과 국제선 분리 하여 배치하는 대안 검토

□ 2012.5월 자체용역 결과를 토대로 중앙정부에 제주공항 인프라 확충 조기 추진 건의

□ 2013.8월~2014. 9월 국토부, ‘제주 항공수요조사 연구 용역’ 시행(항공대)

□ (수요조사 결과) 2018년경 활주로 혼잡 가중 예측, 대책 마련 및 세밀한 검토를 위해 사전타당성 용역 시행 추진

* 예측수요(만명): (2020)3,211 → (2025) 3,939 → (2030) 4,424 → (2040) 4,549

* 이용객 현황(만명): (2012) 1,884 → (2013) 2,006 → (2014) 2,320 → (2015) 2,623 → (2016) 2,971

□ 2014.12월~2015.11월  국토부,“제주 공항인프라 확충 사전타당성 검토”연구용역 시행

□ (용역결과) 장래 제주지역 항공수요에 효율적으로 대응하기 위한 최적대안으로 “성산읍” 일원에 제2공항을 개발하는 방안 제시

□ 2015.6.11. 제주공항 포화시기 이전에 대한 단기대책 발표

□ 공항시설 확충(고속탈출유도로 신설, 대기구역 신설 및 계류장 확장)

□ 국내선, 국제선 여객터미널 증축 등

□ 2015.7.29. 제주 공항인프라 확충 사전타당성 용역 제1차 지역설명회

□ 2015.9.8. 제주 공항인프라 확충 사전타당성 용역 제2차 지역설명회

□ 기존공항을 폐쇄하는 신공항 개발 안 제외, 기존공항 확장 또는 기존공항 활용 및 제2공항 건설로 합축

□ 2015.11.10. 제주 공항인프라 확충 사전타당성 용역 최종보고회 개최, 최종입지 발표 (경제성 분석 B/C는 1.23, AHP 종합평가 0.664)

□ 성산읍 지역(고성리, 수산리, 온평리, 신산리, 난산리)

	• 기 간 : 2016. ∼2025.(10년) • 사업비 : 4조 1,000억원 • 위 치 : 서귀포시 성산지역 • 규 모 : 4,960천㎡ / 활주로 1본 - 활주로 : 3,200m×60m • 수용규모 : 연간 2,500만명

□ 2015.12.16.  개발행위허가 제한지역 지정 고시(5,861천㎡)

□ 2015.12.16.  예비타당성조사 착수(기획재정부, KDI)

□ 2016.12.1.  “제주 제2공항 개발사업” 예비타당성조사 결과 발표

□ (사업비) 국토부 계획(4.09조원) 대비 약 0.8조원 증액된 4.87조원

□ (사업타당성) 비용편익분석(B/C) 1.23, 종합평가(AHP) 0.664 ⇒ 타당성 확보

※ B/C → 기준 1이상, AHP → 기준 0.5이상

□ 2017.1월  제2공항 주변지역 발전 기본구상 용역 완료(~2018.1.4. 도)

□ 2017.5월  제19대 대통령 “제주 제2공항 개항 지원” 지방공약 채택

□ 2017.7.20.  “동굴 등 현황조사 및 전략환경영향평가 용역” 착수

□ 2017.9.28.  동굴 현황조사(수산굴 등 7개 동굴) 완료

□ 2017.12.21.  “입지선정 타당성 재조사 및 기본계획 수립용역” 발주

□ 2018.1.24.  제2공항 주변지역 발전 기본계획 수립용역 추진

※ 2018.3월 반대위의 용역중단 요청 ⇒ 도 차원의 제2공항 관련 용역중단 표명(도지사)

□ 2018.6.29.  “입지선정 타당성 재조사 및 기본계획 수립용역” 추진

⇒ 반대주민의 요구사항을 국토부가 수용하여 재조사 용역 추진

◈ (용역기간) 2018. 6. 29.∼2019. 6. 23.

- 타당성 재조사 용역(아주대), 기본계획수립 (포스코 건설)

◈ (사 업 비) 3,779백만원

☞ 타당성 재조사 용역(2018.6.29.∼11.12.)

- 용역착수(6.29), 착수보고회(7.12), 중간보고회(9.11), 자문위원회(3회)

※ 검토위원회 활동 (9회 개최)

- 구성 : ‘18. 9. 17(14명 : 국토부 7 + 반대위 7)

- 기간 : ‘18. 9. 19~ ’18. 12. 18(3개월) ※ 검토위 의결시 2개월 연장

* 양측간 합의된 검토위 운영세칙에 따라 재적위원 2/3참석, 재석위원 2/3찬성으로

연장의결토록 되어 있으나, 정부측 위원들의 부동의로 검토위원회 종료

□ 2018.11.9. 토지거래 계약에 관한 허가구역 지정공고(2018.11.15.~2021.11.14.)

□ 2018.11.12. 개발행위허가 제한지역 지정기간 연장고시(2018.12.16.~2020.12.15.)

□ 2018.12.28. 국토교통부 기본계획 착수

- 도민설명회(2019.2.14.), 중간보고회(2019.4.23.), 최종보고회(2019.6.19.)

○ 당정협의회 결과, 국토부와 반대위와의 검토위 연장운영 합의: 2019.2.26.

- 검토위원회 기간 2개월 연장, 기간 중 3회 이상 공개토론회 개최

○ 검토위원회 2개월 연장 활동 재개 회의 개최: 2019.4.17.

- 격주 회의(4회: 4/17, 5/1, 5/15, 5/29), 공개토론회(3회: 5/15, 5/29, 6/12)

* 외국 용역사 제안사항 검토, 사타업체(주.유신) 참석 ADPI 규명, 제주공항 확충대안 토론

○ (2019.6.17.) 검토위원회 5차 회의(마지막 회의)

- (반대위) 공론조사 거부한 정부측에 강한 항의

- (정부측) 타당성 재조사결과 적절하며 사업진행과정에서 다양한 의견 수렴 후 반영 입장

- 검토위 권고안 마련 후 국토부 제출 합의했으나 각각 권고안 제출로 항공정책위원회 심의 등 최종 결론에 이르지 못함

○ 제2공항 TV공개토론회 2회 개최(2019.8.28., 9.4)

- 제2공항 의혹 해소와 어떻게 해결할 것인가 주제로 TV공개 생방송 토론회2회에 거쳐 진행했으나 양측 주장 팽팽 *1차 2:2 전문가 토론, 2차 도지사:박찬식

□ 2019.6. 국토교통부, 제2공항 기본계획 수립

□ 2019.9. 국토교통부, 전략환경영향평가 본안 환경부 제출

□ 2020.7. 제주 제2공항 연속토론회(7회 : 비공개 3회, 공개 4회)

□ 2020.9. 기존공항 확장 가능성 심층토론 합의(도·의회·국토부) 토론회 이후 도민 의견수렴 방안 협의 진행키로

□ 2020.10. 현 제주공항 확장가능성 심층토론회(2회)

□ 2020.12. 도·의회, 제2공항 여론조사 합의

□ 2021.2. 제2공항 찬반 여론조사 시행

- 조사기간: 2021.2.15.~2.17., 도민 2,000명, 성산읍 주민 500명

□ 2021.2. 제주도, 여론조사 결과 국토교통부에 전달

□ 2021.3. 제주도, 제2공항 관련 제주도입장 국토교통부 제출

(붙임1)

제주 제2공항 갈등 종식을 위한 조속 결정 촉구 결의안

제주는 ‘4.3’이라는 비극을 겪으면서 이념 논쟁, 주민 간 반목 등의 갈등으로 인한 상처가 깊은 역사적 배경을 갖고 있다. 특히 ‘제주 민·군복합형 관광미항 건설’에 따른 찬반 대립과 건설과정에서의 저항 등으로 인한 집회 및 시위 등의 극심한 갈등은 10여년이 지난 지금도 현재진행형인 상황이다.

이렇듯 국가정책이 추진되는 과정에서 발생하는 부작용을 오롯이 감당해야 하는 주체는 제주도민이기에 현재 제주 제2공항 건설 사업에 대한 찬반 대립이 심화되는 것은 상당히 우려스러운 일이 아닐 수 없다.

제2공항 건설과 관련하여 여러 차례의 토론회를 거친 장기간의 공론화 과정을 통해 전체 도민 여론조사가 실시되었으며, 그 결과는 이미 국토교통부에 제출하였으나 또다시 입장을 밝히라는 공문을 보내왔다.

이에 원희룡 제주특별자치도지사는 제주도민 전체와 제주의 미래에 영향을 미치는 중차대한 입장을 밝히면서도, 도민의 대의기관인 의회를 비롯하여 도민사회에 한 마디 양해를 구하지 않았다. 이에 지사의 입장 발표 이후 연일 제2공항 찬성과 반대 단체의 시위가 끊이질 않는 등 오히려 지역사회의 갈등이 더 격화되고 있는 실정이다.

이에 제주특별자치도의회는 제주 제2공항 건설 사업으로 인해 제주도민이 둘로 쪼개져 대립과 반목이 심화되지 않도록 다음과 같이 촉구한다.

첫째, 정부는 제주도민 사회의 찬성과 반대 주장으로 인한 갈등이 종식되도록 제주 제2공항 건설사업의 추진 여부를 조속히 결정하고 밝혀라.

둘째, 정부는 제주 제2공항 건설사업에 관한 결정이 찬성단체와 반대단체가 승복할 수 있는 ‘완결적이고 최종적인 조치’가 될 수 있도록 찬반 양측의 우려를 해소할 수 있는 대안을 마련하라.

셋째, 정부는 제주 제2공항 건설사업과 같은 대규모 국책사업이 추진될 때마다 발생하는 갈등 상황을 엄숙히 인지하고, 이러한 갈등이 재발되지 않도록 국책사업 결정과정의 프로세스를 적극 개선하는 대책을 마련하라.

넷째, 원희룡 지사는 도민사회 내 찬반 갈등을 해소해야 할 제1의 책임자임을 명확히 인지하여, 제주도민만을 위해 향후 제주의 갈등 봉합과 평화 실현을 위해 적극 노력하라.

2021년  3월

제주특별자치도의회 의원 일동