	제400회 제주특별자치도의회 2차 정례회 제8차 본회의 2021. 12. 15.(수) 14:00

2022년도 지방채 발행계획안

심 사 보 고 서

의안번호	2265
제안일자 및 제안자	2021. 11. (제주특별자치도지사)
상정일자	제400회 2차 정례회 행정자치위원회 제2차 회의 (2021년 11월 29일 상정) 제400회 2차 정례회 행정자치위원회 제4차 회의 (2021년 12월 2일 의결)
심사결과	원안가결 (부대의견)

행정자치위원회

제주특별자치도의회

2022년도 지방채 발행계획안

심 사 보 고 서

2021년 11월 29일

행정자치위원회

1. 심사 경과

가. 제안일자 : 2021. 11.

나. 제 안 자 : 제주특별자치도지사

다. 회부일자 : 2021 11. 11.

라. 상정일자

□ 제400회 제주특별자치도의회 제2차 정례회

- 제2차 행정자치위원회(2021년 11월 29일) 상정

- 제4차 행정자치위원회(2021년 12월 2일) 의결

2. 제안 설명의 요지

가. 제안이유

□ 장기미집행 도시계획시설(도로, 공원) 토지보상과 중·장기 투자계획에 의한 재정투자사업의 원활한 추진을 위하여 지방채 발행한도액 범위 내에서 적정 수준의 지방채 발행을 통하여 일자리 창출 등 지역경제 활성화를 도모하고자

□ 지방재정법 제11조 등의 규정에 의거 「2022년도 지방채 발행계획안」을 제안하는 것임.

나. 주요내용

□ 2022년도 지방채 발행계획은 63건 3,350억원으로

□ 발행한도 범위 내에서

∙ 지역개발채권 400억원

∙ 장기미집행 도시계획시설(도로, 공원) 토지보상 1,700억원

∙ 노후 상수도관 교체사업 등 550억원

∙ 중․장기 투자계획에 의한 재정투자사업을 위해 700억원을
발행할 계획

□ 향후 채무관리를 위하여

∙ 지방재정총량제를 도입하여 지방채무비율은 18% 이내로 관리하고 지방채 발행은 한도액 내에서 발행

∙ 순세계잉여금의 30% 이상을 재정안정화기금에 적립하여 향후 지방채 원리금 상환에 활용하고

∙ 세출구조조정과 세수여건을 고려하여 지방채 발행을 탄력적으로 운영함으로써 채무를 안정적으로 관리

3. 전문위원 검토보고 요지 (전문위원 김인성)

1. 지방채 발행계획 근거 및 대상

□「지방재정법」제11조에 지방자치단체의 장은

1. 공유재산의 조성 등 소관 재정투자사업과 그에 직접적으로
수반되는 경비의 충당

2. 재해예방 및 복구사업
3. 천재지변으로 발생한 예측할 수 없었던 세입결함의 보전
4. 지방채의 차환

을 위한 자금 조달이 필요한 경우 지방채를 발행할 수 있고 지방채를 발행하는 경우 지방의회의 의결을 받아야한다고 규정하고 있음.

□ 관련 규정에 의거 도에서는 장기미집행 도시계획시설(도로, 공원) 토지보상과 중·장기 투자계획에 의한 재정투자사업의 원활한 추진을 위하여 지방채 발행한도액 범위 내에서 지방채 발행계획을 수립하고 의회에 의결을 받고자 하는 사항임.

2. 2022년 지방채 발행계획 규모

□ 2022년도 지방채 발행계획은 63건 3,350억원으로
이는 발행한도액 4,161억원 대비 80.5% 수준이며, 2021년 발행액 3,925억원 대비 575억원(14.7%) 감소한 규모임

< 2022년 지방채 발행 계획 (사업유형별) >

(단위 : 억원)

구 분	2022년 발행계획	2021년 발행액	증감액	증감율
합 계	3,350	3,925	△575	14.7%
지역개발채권	400	400	-	-
장기미집행도시계획시설 (도로, 공원)	1,700	1,700	-	-
상하수도 사업 (노후 상수도관 교체 등)	550	300	250	83.3%
중장기투자계획에 의한 재정투자사업	700	1,195	△495	△41.4%
기금조성 (재난관리,재해구호)	-	330	△330	△100%

< 2022년 지방채 발행 계획 (기관별) >

(단위 : 억원)

구 분	2022년 발행계획	2021년 발행액	증 감	증.감율	비 고
합 계	2,950	3,525	△575	△16.3%
도	795	1,080	△285	△26.4%	상하수도 550
제주시	1,456	1,665	△209	△12.6%	장기미집행 1,240 -공원 1,040 -도로 200
서귀포시	699	780	△81	△10.4%	장기미집행 460 -공원 165 -도로 295

※ 지역개발채권 400억원 제외

< 2022년 지방채 발행 한도액 >

(단위 : 억원)

구 분			‘18년	‘19년	‘20년	‘21년	‘22년
총 한도액 (A+B)			2,617	3,656	4,829	4,250	4,161
	총 발행액 (a+b)		653	2,104	3,322	3,925	3,350
	기본 한도액 (A)		1,964	2,362	2,760	2,945	2,556
		발 행 액 (a)	-	810	1,253	2,620	1,745
	별도 한도액* (B)		653	1,294	2,069	1,305	1,605
		발 행 액 (b)	653	1,294	2,069	1,305	1,605

* 별도한도액 : 지역개발공채발행액 + 장기미집행 도시계획시설(공원) 토지매입 지방채

* 한도액 산정기준: 행안부 지방채발행계획 수립기준에 의거 산정

3. 차입선별 발행계획

□ 차입선별 2022년도 지방채 발행계획은

∙ 공공자금관리기금은 전년 850억원 대비 710억원(83.5%) 감소한 140억원

∙ 지역개발지원금은 전년과 동일한 150억원

∙ 지역상생발전기금은 전년 600억 대비 500억원(83.3%) 감소한 100억

∙ 금융기관자금은 전년 1,925억원 대비 635억원(33.0%) 증가한 2,560억원 임

< 차입선별 지방채 발행계획 >

(단위 : 억원)

구 분		2022년	2021년	증감	비 고
					차입선	상환(거치)	이율
차입금		2,950	3,525	△575
	공공자금 관리기금 (정부자금채)	140	850	△710	기획 재정부	10(5)	1.931% (21.4분기)
	지역개발 지원금 (지방공공자금채)	150	150	-	한국지방 재정공제회	5(2)	한은기준금리+0.5
	지역상생 발전기금 (지방공공자금채)	100	600	△500	지역상생 발전조합	8(2)	한은기준금리+0.25
	금융기관 자금 (금융기관채)	2,560	1,925	635	금융기관	차입시점에서 별도협의 예정

□ 2021년과 비교하면 정부자금채(공공자금 관리기금), 지방공공자금채(지역개발기금, 지역상생발전기금)는 급감(1,600억원 → 390억원, 감1,210억원)하고 금융기관채는 급증(1,925억원→2,560억원, 증635억원) 하고 있음.

□ 2021년 실제 지방채 발행 조건을 보면

∙ 공공자금관리기금은 5년 거치 10년 상환에 이율 1.547~1.73%

∙ 지역개발지원금은 2년 거치 5년 상환에 이율 1%

∙ 지역상생발전기금은 2년 거치 8년 상환에 이율 0.75%~1%

∙ 금융기관자금은 5년 거치 5년 상환에 이율 1.76% ~ 2.02%, 3년 거치 일시상환에 이율 1.93%로 확인되고 있음.

□ 상환 조건 및 이율면에서 유리한 정부 및 지방공공자금채 금액이 낮아지고 금융기관채가 급증하는 만큼 향후 정부자금채 및 지방공공자금채확보 노력이 필요하겠음.

4. 지방채 발행 사업 검토

① 지방채 발행 사업 현황

□ 2022년 지방채 발행 대상 사업을 보면

∙ 기관별로는 도 13건 795억원, 제주시 27건 1,456억원,
서귀포시 22건 699억원 이며,

∙ 사업유형별로는 장기미집행도시계획 시설 공원 14건 1,205억원,
장기미집행도시계획 시설 도로 27건 495억원, 상하수도 사업 8건 550억원, 재해재난 사업 4건 290억원, 농림해양분야 2건 90억원 등 임.

< 2022년 지방채 발행 사업 >

(단위 : 억원)

사업성격	사 업 명		지방채 발행계획		비고
			건수	발행액
합 계			62건	2,950
도 소계			13건	795
상하수도		유수율 제고사업 등	8건	550	투자심사 제외
농림해양 수산		농업용수 통합광역화 사업	1건	40	투자심사 제외
		해양레저관광거점사업	1건	50
환경		유기성폐자원바이오가스화사업	1건	100
기타		보훈회관 건립사업	1건	35
		ITS 구축사업	1건	20
제주시 소계			27건	1,456
장기미집행 (공원)		서부공원 토지매입사업 등	11건	1,040	투자심사 제외
장기미집행 (도로)		제주대입구~금천마을 도로확장사업 등	12건	200	투자심사 제외
도로		제2도시우회도로(번영로~삼화지구) 개설사업	1건	40
재해재난		자연재해위험개선지구 정비사업	1건	90	투자심사 제외
		우수저류시설 설치사업	1건	50	투자심사 제외
기타		가로등 보안등 관리	1건	36
서귀포시 소계			22건	699
장기미집행 (공원)		삼매봉공원 토지매입사업 등	3건	165	투자심사 제외
장기미집행 (도로)		상예동~중문동 도시계획도로 개설 등	15건	295	투자심사 제외
문화체육		서귀포 시민문화체육 복합센터 건립	1건	60
재해재난		자연재해위험개선지구 정비사업	1건	90	투자심사 제외
		우수저류시설 설치사업	1건	60	투자심사 제외
기타		가로등 보안등 관리	1건	29

② 지방채 발행 대상 사업 기능별 분류

□ 지방채 발행 대상 사업을 세출예산 기능별로 구분해보면
국토및지역개발 58.98%, 환경 23.22%, 공공질서 및 안전 9.83%, 농림해양수산 3.05%, 교통 및 물류 2.88%, 문화및관광 2.03%, 사회복지 1.19%로 나타나고 있음.

□ 지역일자리 사업 분야인 산업·중소기업및에너지 분야는 전무하고 지역소득과 연계가 큰 농림해양수산분야 비중도 크지 않은 점은 추후 지방채 발행 사업 선정시 검토가 필요하겠음.

< 2022년 지방채 발행 사업 >

(단위 : 억원)

2022년 본예산안 기능별 예산비중		지방채 발행사업(안)
구분	비중 (%)	부서	사업내용	금액 (억원)	비중 (%)
계	100	계		2,950	100
일반공공행정	9.45	-	-	-	-
공공질서 및 안전	5.13	소계		290	9.83
		행정시 안전총괄과	자연재해위험개선지구 정비사업	180	6.10
		행정시 안전총괄과	우수저류시설 설치사업	110	3.73
교육	1.74	-	-	-	-
문화및관광	4.87	서귀포시 문화예술과	서귀포 시민문화체육 복합센터 건립	60	2.03
환경	12.53	소계		685	23.22
		생활환경과	유기성폐자원바이오가스화사업	100	3.39
		상하수도 본부	유수율 제고사업 등 상하수도 사업 8건	550	18.64
사회복지	22.31	보훈청	보훈회관 건립사업	35	1.19
보건	1.64	-	-	-	-
농림해양수산	10.80	소계		90	3.05
		친환경농업정책과	농업용수 통합광역화사업	40	1.36
		해양산업과	해양레저관광거점사업	50	1.69
산업중소기업 및에너지	4.49	-	-	-	-
교통및물류	7.96	소계		85	2.88
		자치경찰단	ITS 구축사업	20	0.68
		행정시 건설과	가로등보안등 관리	65	2.20
국토및지역 개발	6.65	소계		1,740	58.98
		행정시 도시(계획)과	장기미집행 도시계획시설 토지매입(공원, 도로)	1,700	57.63
		제주시 도시계획과	제2도시우회도로(번영로~삼화지구) 개설사업	40	1.36
과학기술	0.02	-	-	-	-
예비비	0.80	-	-	-	-
기타	11.64	-	-	-	-

③ 사전절차(지방재정투자심사) 미이행 사업 관련

□ 「지방재벙법」 제37조 및 동법 시행령 제10조에 의거 지방채 발행 사업은 중기지방재정계획에 반영되고 지방재정 투자심사를 이행해야 함.

□ 이번에 지방채 발행 대상사업은 모두 중기지방재정계획에 반영되었고 투자심사를 이행하였거나 관련법에 의거 미대상 사업임.

농업용수통합광역화사업: 농업용수개발사업(농어촌정비법에 의거 미대상)

상하수도사업: 수도정비기본계획, 하수도정비기본계획(상수도법, 하수도법에 의거 미대상)

자연재해위험개선지구사업, 우수저류시설 설치사업: 재해복구 등을 목적으로 하는 사업(지방재정법에 의거 미대상)

장기미집행도시계획시설토지보상(공원, 도로): 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의거 미대상

□ 다만, 자치경찰단 소관 ITS 구축사업인 경우 지방재정 투자심사
재심사 대상이나 재심사를 이행하지 않은 것으로 확인되고 있음.
「지방재정투자사업 심사규칙」 제6조 및 행정안전부 「지방채 발행계획 수립기준」에 따르면 투자심사 시 지방채발행계획이 없는 경우는 원칙상 재심사 대상이며, 다만, 현재 사업이 착수되어 진행중인 사업*의 경우 당초 지방비 부담액의 60% 범위내에서 재심사 없이 지방채 발행이 가능한 것으로 규정하고 있음.

* 실시설계 용역계약이 체결되어 진행되고 있는 사업

□ 자치경찰단 소관 ITS 구축사업인 경우 지방재정투자심사(2021. 10월)시 지방채 발행계획이 없었으며, 2022년부터 시행될 신규사업으로 재심사 없이 지방채 발행이 가능한‘현재 사업이 착수되어 진행중인 사업’으로 볼 수 없으므로 지방재정투자 재심사를 받아야 함에도 이행하지 않을 것으로 확인되어 이에 대한 설명과 함께 지방채 발행 전 지방재정투자 재심사 절차를 이행해야 하겠음.

④ 지방채 발행 대상 사업 적정성 검토

□ 농업용수통합광역화사업(지방채 40억원), 우수저류시설설치사업(지방채 110억원), 서귀포 시민문화체육 복합센터 건립사업(지방채 60억원)은 계속사업으로 지금까지 지방채 투입 없이 일반예산으로 진행하던 사업에 지방채를 발행 투입하고 있어 계획적인 지방채 발행계획으로 볼 수 없는 측면이 있음.

□ 양 행정시 가로등·보안등 정비사업에 지방채 61억원(제주시 36억원, 서귀포시 29억원)을 발행하고 있음.
2021년에도 지방채 125억원(제주시 60억, 서귀포시 65억)을 발행하고 있으며, 지난해 2021년 지방채 발행계획 의회 심사과정에서 가로·보안등 시설사업은 통례적인 시설사업으로 지방채 발행 대상사업으로는 부적절하다는 문제제기가 있었는데도 불구하고 2022년 지방채 발행대상 사업으로 추진하고 있음.
가로·보안등 시설사업이 규정상 지방채 발행 대상사업으로 적합한지에 대한 논의는 차치하더라도 의회 심사과정에서 문제제기한 사업을 계속해서 지방채 발행 대상사업으로 추진하는 사유 설명이 필요하겠음.

□ 최근 공개된 감사위원회의 상하수도본부 종합감사 결과에 따르면
2016년부터 유수율 제고를 위해 1,402억원을 투입했지만 도 전체 유수율은 2016년 44.5%에서 2020년 48.9%로 단 4.4% 상승한데 그쳐서 2025년까지 잔여 투자비 2,513억원을 투자하더라도 목표 유수율을 달성은 물론 유수율이 크게 개선되지 못할 우려가 있다고 지적하고 있음.
2022년 유수율 제고사업에 지방채 120억원을 투입할 계획인 바,
막대한 예산이 투입되는 만큼 철저한 사업관리 및 사업 목표 달성을 위한 노력이 필요하겠음.

5. 지방채 발행계획안 의회 제출 시기 관련

□ 「지방재정법」 제11조 지방채를 발행하는 경우 지방의회의 의결을 받아야 한다는 규정에 의거 2021년도 지방채 발행계획부터 지방채 발행계획안을 의회에 제출하여 의결 받고 있음.

* 2021년 회계 이전:  행정안전부 「지방채 발행 수립기준」 지방채 발행에 대한 지방의회 의결은 예산의 의결로 갈음할 수 있다는 내용을 근거로 예산안 의결로 갈음

□ 지방채 발행계획안 의회 제출시기와 관련하여
예산안과 함께 지방채 발행계획안이 의회에 제출되어 심사되다 보니
지방채 발행계획안에 대한 조정이 사실상 불가능한 상임위원회의 심의권을 제약하는 상황이 발생함.

* 지방채 발행계획 조정시 예산안 규모, 세입, 세출 조정 필요. 타 상임위 소관 세출예산 조정 불가피

□ 도에서는 지방채 발행계획이 예산 편성과 연계되기 때문에 부득이 예산안과 함께 의회에 제출하였다고 밝히고 있으나, 이미 인건비 등 법정·의무적 경비에 대해서는 사전에 분석하여 예산을 확정하는 「사전 예산편성 제도」를 운영하고 있음. 지방채 발행 대상 사업에 대해서도 사전에 수요조사 및 검토를 통해 사전에 확정하여 예산안 제출시기 전 의회의 심의를 받는 방안 검토가 필요하겠음.

6. 채무관리

□ 도에서는 채무비율 범위(18%) 내에서 ‘장기미집행도시계획시설(도로, 공원)’ 토지보상과 세수여건을 고려하여 제주형 뉴딜, 재해예방 및 복구사업 추진을 위해 지방채를 발행할 계획이며

□ 지방채무 비율은 18% 이내로 관리 목표를 유지하고 지방채 발행은 한도액의 범위 내에서 연도별로 탄력적으로 운영할 계획임.

*  채무관리목표 ⇒ 채무비율 관리목표 18% 이내

(‘21) 13.57% → (‘22) 15.89% → (‘23) 15.88% → (‘24) 16.82% → (‘25) 17.54% →(‘26) 16.46%

□ 지방채 상환은 채무비율 관리목표 18% 이내 원칙하에 고이율 채무(금융기관채)를 조기상환 또는 차환하고, 일반회계 순세계잉여금의 30% 이상을 ‘통합재정안정화기금(재정안정화계정)’에 적립하여 지방채원리금의 상환재원으로 활용하며, 시장금리 추세를 분석하여 고금리(고정금리) 단기채무를 변동금리 장기채무로 전환할 계획이라고 밝히고 있으나

□ 앞서 언급하였듯이 2022년 지방채발행계획은 고이율 채무(금융기관채)가 대부분을 차지하고 있어 정부자금채 등 확보 노력이 필요하겠음.

□ 2023년부터 채무 상환액이 급증할 예정으로

* 연도별 채무상환액: (‘22) 812억원 → (‘23) 2,332억원 → (‘24) 1,397억원                       → (‘25) 1,468억원 → (‘26) 1,495억원

통합재정안정화기금(재정안정화계정)만으로는 지방채 상환 금액을 감당할 수 없는 수준으로 지방채 상환을 위한 재원 확보 계획을 마련하여야 하겠음.

* 통합재정안정화기금(재정안정화계정) 2022년도말 조성액: 1,643억원

< 향후 채무전망 >

(단위 : 억원)

구 분					2021년	2022년	2023년	2024년	2025년	2026년
채무	일반채무잔액 (A+B)				10,508	13,046	13,814	15,517	17,149	17,054
지방채	지방채 누계(A)				7,617	10,453	11,476	13,385	15,124	15,029
			발행액		3,525	2,950	2,700	2,700	2,700	1,000
			정기상환액		13	114	1,177	291	461	595
			조기상환액				500	500	500	500
지역 개발 채권	채권 누계(B)				2,891	2,593	2,338	2,132	2,025	2,025
			발행액		400	400	400	400	400	400
			상환액		763	698	655	606	507	400
예산대비 채무비율					13.57%	15.89%	15.88%	16.82%	17.54%	16.46%

7. 종합의견

□ 2022년도 지방채 발행계획은 63건 3,350억원으로 전년 3,925억원 대비 575억원(14.7%) 감소한 규모이며,
주요 발행사업은 ▲ 지역개발채권 400억원 ▲ 장기미집행 도시계획시설(공원, 도로) 토지보상 1,700억원 ▲ 노후 상수도관 교체 등 상하수도 사업 550억원 ▲ 중장기 투자계획에 의한 재정투자사업 700억 등임.

□ 차입선별 발행계획 관련 금융기관채가 전체 발행액의 86.8%를 차지하고 있어 상환조건 및 이율면에서 유리한 정부자금채, 지방공공자금채 확보 노력이 필요하겠으며,

□ 지방채 발행대상 사업 적정성 관련 사전절차 미이행, 일반예산으로 시행하던 기존 사업, 의회에서 문제제기 했던 사업, 사업 효과성이 불투명한 사업 등이 포함되고 있어 향후 지방채 발행대상 사업 선정시 신중한 검토가 필요하겠음.

□ 지방채 발행계획안 의회 제출 시기와 관련하여서는 상임위원회의 심의권 보장을 위해 예산안 제출 전 의회 심의를 받는 방안 검토가 필요하겠으며,

□ 채무관리 관련 2023년부터 지방채 상환액이 급증함에 따라 지방채 상환을 위한 재원 확보계획 마련이 필요한 것으로 사료 됨.

4. 질의 및 답변요지 : 생략

5. 토론요지 : 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지 : 해당사항 없음

7. 수정안의 요지 : 해당사항 없음

8. 심사결과 : 원안가결 (부대의견)

□ 부대의견: 향후 지방채 발행계획안은 예산안 심사가 이뤄지는 회기 전에 의회의 사전 의결으 받을 것

9. 소수의견의 요지 : 해당사항 없음

10. 기타 필요한 사항 : 없음

※ 전자회의시스템 수록 원안자료 참고