행정안전부의 자치단체 기관구성형태 다양화 방안에 대한 의견제시의 건

제주특별자치도의회

행정안전부의 자치단체 기관구성형태 다양화 방안에 대한 의견제시의 건

의안번호	2607	제안연월일: 2022. 2. 17. 제 안 자: 의회운영위원장

1. 제안이유

행정안전부가 지방자치법 제4조에 따라 마련한 기관 구성형태 다양화 방안에 대하여 자치단체 대상으로 의견을 요청하였는 바 이에 대한 도의회 차원의 의견을 제시하고자 하는 사항임

2. 주요내용

가. 도민을 대상으로 중앙과 연계한 폭넓은 사전 의견수렴이 요구됨.

나. 기관통합형의 경우 의회에 대한 견제기능 마련, 기관대립형을 유지할 경우 의회기능을 보다 강화하기 위한 제도가 요구됨.

다. 지역실정에 맞는 기관구성형태가 실현되도록 그 가능성을 열어주어 보다 유연하게 제도가 안착될 수 있는 방안을 주문함.

라. 반드시 제주특별법 제도개선과제와 연계한 법제적 보완이 필요함.

3. 참고자료

『지방자치단체의 기관구성형태 다양화 방안』

(행정안전부 자치분권제도과, 2022.1.)

행정안전부의 자치단체 기관구성형태 다양화 방안에 대한 의견제시의 건

행정안전부가 지방자치법 제4조에 따라 마련한 기관 구성형태 다양화 방안에 대하여 지방의회를 대상으로 의견을 요청하였는 바 제주특별자치도의회는 제주특별자치도 설치 및 운영 취지를 고려하여 다음과 같은 의견을 제시합니다.

첫째, 제주특별자치도가 설치(2006.7.1.)되면서 이미 기관구성 다양화 추진 근거(제주특별법제8조) 등이 마련되어 있는 바, 도민의 관점에서 논의가 이루어져야 한다는 의견이 많습니다. 따라서 입법 이전에 중앙과 연계한 공청회, 여론조사 등 적극적인 도민의견 수렴과정을 거쳐야 할 필요성이 제기됩니다.

둘째, 기관통합형으로 전환하게 될 경우 의회에 대한 견제기능이 필요할 수 있으며, 기관대립형을 유지할 경우에도 감사위원회 의회소속 등 지방의회의 기능을 강화하기 위한 법제적인 보완(제주특별법 제9장 등)이 신속히 이루어질 것을 요청드립니다.

셋째, 제주특별자치도는 기초자치단체가 없습니다. 미국의 경우와 같이 지역실정에 맞는 기관구성형태가 가능하도록 그 가능성을 열어주어, 법적인 경직성에서 탈피하여 제주자치도의 행정시 체제까지 고려된 제도가 더욱 유연하게 그리고 현실적으로 운영되어 안착될 수 있는 방안을 검토 및 반영을 해 주시기 바랍니다.

넷째, 무엇보다 기관구성 다양화방안과 연계된 제주특별법과 지방자치법 관계를 고려한 제도개선과제를 함께 적극적으로 검토하여, 이로 인한 입법적 충돌이나 지연 및 공백이 생기지 않도록 해줄 것을 요청드립니다.

[보조자료]

자치단체 기관 구성형태 다양화 방안(행안부) 의견수렴 요청에 따른 의견제시

□ 배경

○ 행정안전부가 지방자치법 제4조(2022. 1.13.시행)에 따라 마련한 기관 구성형태 다양화 방안에 대하여 지방자치단체 대상으로 의견수렴을 요청중임.

《 전부개정 지방자치법 》

제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례) ① 지방자치단체의 의회와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 선임방법을 포함한 지방자치단체의 기관구성 형태를 달리 할 수 있다.

② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다.

□ 향후 계획

○ 관계기관 설명회, 전문가 및 자치단체 등 의견수렴: 2022. 2.

○ 제주특별자치도의회 제402회 임시회 처리예정 :‘22.2.17.

○ (제주도)도의회 의견수렴 후 지방자치단체 의견 제출 : ‘22. 2.24

○ 국회입법절차 추진 : ‘22. 2.

□ (행안부) 기관구성 다양화 방안

○ 지방자치법 제4조에 따른 별도 법률에 아래의 4가지 유형을 명시하고,
각 지방자치단체에서 주민투표 등으로 결정하도록 할 예정임.

구분	현행 기관구성 형태	지방자치단체장 지방의회선출 형태	지방의회의원의 집행기관 참여 형태	지방자치단체장 권한분산 형태
자치 단체장	□주민 직선 □지방의원 겸임 금지 □지방의회가 불신임 불가(주민소환 가능)	□지방의회가 공직 내·외 지원자 중 선출 □지방의원 겸임 금지 □지방의회가 불신임 가능(주민소환 가능)	□지방의회가 지방의원 중 선출 □지방의원 겸임 □지방의회가 불신임 가능(주민소환 가능)	□주민 직선 □지방의원 겸임 금지 □지방의회가 불신임 불가(주민소환 가능)
지방의회의장	□당적 보유 가능	□당적 보유 가능	□당적 보유 불가	□당적 보유 가능
지방의원	□집행기관 참여 불가	□집행기관 참여 불가	□집행기관 참여	□집행기관 참여 불가
감사기구	□합의제 □자치단체장 소속 □감사위원장은 자치단체장이 임명	□감사위원회 설치 □지방의회 소속 □감사위원장은 추천위 및 의회의결 거쳐 임명	□감사위원회 설치 □지방의회 소속 □감사위원장은 추천위 및 의회의결 거쳐 임명	□감사위원회 설치 □지방의회 소속 □감사위원장은 추천위 및 의회의결 거쳐 임명
부단체장 임명	□자치단체장 권한	□자치단체장 권한	□자치단체장 권한	□지방의회 동의
의회사무기구 조직· 예산	□자치단체장 권한	□자치단체장 권한	□자치단체장 권한	□지방의회의장이 의견 제출

① 선택 가능한 기관구성 형태

○ 지방자치단체장 지방의회 선출 형태

- 지방의회가 공직 내‧외에서 자치단체장으로 지원한 자(지방의원 제외)를 자치단체장으로 선출

․ 구체적 자격기준 조례 위임, 임기 4년, 지방의회의 불신임 가능

- 감사위원회를 지방의회 소속으로 설치, 감사위원장은 후보추천위의 추천·지방의회 의결을 거쳐 지방의회의장이 임명함으로써 독립성 제고

○ 지방의회의원의 집행기관 참여 형태

- 지방의회가 지방의원 중에 자치단체장을 선출하고, 자치단체장이 지방의원 중 일부를 집행기관에 참여할 의원(집행위원)으로 임명

․ 자치단체장·부단체장·집행위원으로 구성되는 ‘집행부회의’를 설치, 조례로 정하는 자치단체의 주요사항 결정

- 집행기관과 지방의회 간 견제·균형의 원리 구현을 위해 지방의회의장의 당적보유 금지, 지방의회 소속 감사위원회 설치 등

○ 지방자치단체장 권한분산 형태

- 자치단체장은 현행과 동일하게 주민이 선거로 선출

- 부단체장 임명 시 지방의회 동의, 산하기관장 임명 시 지방의회 인사청문

- 감사위원회를 지방의회 소속으로 설치, 감사위원장은 후보추천위의 추천·지방의회 의결을 거쳐 지방의회의장이 임명함으로써 독립성 제고

- 지방의회 사무기구의 기구‧정원 및 예산편성에 대해 지방의회의장이 의견을 제출할 수 있도록 하고, 자치단체장에게 존중의무 부여

② 기관 구성형태 변경절차

○「주민투표법」상 자치사무에 관한 주민투표 절차에 따르되, 필요 사항은 특칙 마련

○ 기관구성 형태 변경 : (현행) 확정 후 2년 간 변경 주민투표 금지 → (개정안) 변경 후 4년 간 변경 주민투표 금지

○ 행정운영 안정을 고려, 변경 결정 시점부터 적용하지 않고 차기 지방의회 임기부터 적용

□ (주요 의견제시 사항) 제주특별법 개정과 연계되어야 할 사항

① 제주특별법(제8조)과 지방자치법(제4조)과의 관계

(지방자치법으로의 일원화 또는 제주특별법과 이원화)

○ 이미 제주자치도는 특별자치도 출범 시(‘06.7.1) 기관구성 다양화 특례(제주특별법 제8조)가 도입된 바 있음. 다만 동법 제8조에 따른 ‘따로 법률’ 미 제정으로 인해 제도적으로 시행되지 못하였음.

《 제주특별법 》

제8조(지방의회 및 집행기관 구성의 특례) ① 「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 제주자치도의 지방의회와 집행기관의 구성을 달리할 수 있다.

② 제주특별자치도지사는 제1항에 따라 제주자치도의 지방의회 또는 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 제주특별자치도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 그에 관한 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다.

③ 제2항에 따라 요청을 받은 행정안전부장관은 이 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도의 주민을 대상으로 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 같은 법의 규정을 따른다

○ 지방자치법 제4조는 제주특별법 제8조의 취지가 반영된 것으로 이해됨. 이번에 정부에서 의견수렴 후 제정하고자 하는 ‘따로 법률’이 제정될 경우, 제주특별법 제8조와의 관계를 명확히 할 필요가 있음.

○ 아울러 우리나라에서 유일한 특별자치모형(행정시 체제 등)에 적용될 수 있는 기관구성 형태 다양화 방안이 추가적으로 필요함.

② 감사위원회 소속 다양성(제주사례) 포함 관련

○ 정부(행정안전부) 모델 중 현행안을 제외하면 모두 지방의회 소속임

○ 제주특별자치도 감사위원회는 지방자치단체 장 권한분산 형태이나 의회 소속이 아닌, 도지사 소속이되 직무상 독립기관이이며 감사위원장 임명 시 의회동의를 거침

○ 따라서 제주자치도의 사례가 이번 정부의 기관구성 다양화 방안에 포함될 필요가 있는지 검토가 필요