	제405회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2022. 6. 21.(화) 14:00

기초자치단체 부활과 직접민주주의를 확대하는

특색있는 특별자치제 도입 요청 청원

심  사  보  고  서

의안번호	11-78
청원일자 및 청원자	2022. 2. 28. 시민정치연대 제주가치 대표자 김00
상정일자	제405회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제1차 회의 (2022년 6월 17일 상정·의결)
심사결과	채택

	제주특별자치도의회
	(행정자치위원회)

기초자치단체 부활과 직접민주주의를 확대하는

특색있는 특별자치제 도입 요청 청원

심  사  보  고  서

1. 심사 경과

가. 청원일자 : 2022. 2. 28.

나. 청 원 자 : 시민정치연대 제주가치 대표자 김00

다. 회부일자 : 2022. 3. 3.

라. 상정일자 : 제405회 임시회 행정자치위원회 제1차 회의

(2022년 6월 17일 상정·의결)

2. 청원요지

❍ 제주는 2006년 특별자치도라는 명분 아래 4개 시군이 폐지되고 행정시로 개편됨. 그 결과, 제왕적 도지사만 탄생하고 풀뿌리 주민자치는 후퇴하는 무늬뿐인 특별자치도가 되고 말았음

❍ 법인격을 갖춘 기초자치단체는 풀뿌리민주주의의 근간으로 반드시 부활되어야 하며, 읍면동자치까지 확대하는 특별자치도가 되어야 주민들의 접근성을 확보하는 진정한 특별자치도가 될 수 있음

❍ 또한, 국책사업을 비롯한 주요 정책사업과 자치제도에 대한 결정이 정부와 국회가 아닌 주민투표 등을 통해 도민이 결정하는 자기결정권이 확보되어야 하며, 연동형비례대표제를 도입하여 제주만의 특색있는 특별자치제도가 도입되어야 할 것임

3. 전문위원 검토보고 요지 (전문위원 김인성)

가. 청원 내용

❍ 제주는 2006년 특별자치도라는 명분 아래 4개 시군이 폐지되고 행정시로 개편되었음.

❍ 그 결과, 제왕적 도지사만 탄생하고 풀뿌리 주민자치는 후퇴하는 무늬뿐인 특별자치도가 되고 말았음.

❍ 법인격을 갖춘 기초자치단체는 풀뿌리 민주주의의 근간으로 반드시 부활되어야 하며, 읍면동 자치까지 확대하는 특별자치도가 되어야 주민들의 접근성을 확보하는 진정한 ‘특별자치도’가 될 수 있음.

❍ 또한, 국책사업을 비롯한 주요 정책사업과 자치제도에 대한 결정이 정부와 국회가 아닌 주민투표 등을 통해 도민이 결정하는 자기결정권이 확보되어야 하며, 연동형 비례대표제를 비롯한 선진적인 선거제도를 도입하여 제주만의 특색있는 특별자치제도가 도입되어야 함.

나. 내용 검토

❍ 기초자치단체에 대하여 현행 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제1항에서 “제주자치도는 「지방자치법」제2조제1항 및 제3조제2항에도 불구하고 그 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서 “제주자치도의 관할구역에 지방자치단체가 아닌 시를 둔다”고 행정시를 두도록 규정하여 광역지방자치단체만을 두도록 하고 있음.

❍ 또한, 지방자치법 제2조에서 지방자치단체를 1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도와 2. 시, 군, 구 2가지 종류로 한정하고 있음.

❍ 따라서 읍면동 자치까지 확대하는 특별자치도가 되기 위해서는 지방자치법 제2조를 개정하여 읍면동까지 확대하는 정부 또는 국회의 입법활동이 전제되어야 할 것임.

❍ 풀뿌리 주민자치와 관련하여 제주특별자치도의회에서도 행정시장 직선제(2019. 2.27 본회의 의결, 2019. 8. 강창일 의원 입법발의 및 2020. 5. 20대 국회종료로 폐기, 2020. 6.25. 본회의 의결 및 행정안전부 제출되었으나 불수용됨)도입을 위한 노력을 한 바 있음.

❍ 국회의원 오영훈 의원이 제주자치도의 관할구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 도지사가 도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 주민투표의 실시를 요청할 수 있도록 하여 시‧군 설치의 근거를 마련하고, 조례 제정을 통해서 지방의회와 집행기관의 구성을 선도적으로 달리할 수 있도록 근거규정을 마련하는 제주특별법 개정안을 국회에 제출하였고(2022.3.14.), 현재 국회 행정안전위원회에 계류중에 있음.

- 지방의회와 집행기관의 구성을 달리 할 경우 ‘조례로 정하는 바에 따라’구성을 달리할 수 있고, 지방의회와 집행기관의 구성을 달리할 경우 주민투표를 거치도록 함.

※ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정 법률안(2022. 3.14. 오영훈 의원 대표발의) : ‘붙임 ’

❍ 연동형 비례대표제 선거제도의 도입과 관련하여 국회 정치개혁특별위원회에서 논의가 진행되었음.

- 2017. 9.25. 심상정 의원 등 10명이 ‘도의회의원 정수를 50명으로 확대하되, 비례대표 의석을 지역구 의석의 3분의 1 이상으로 하며, 각 정당이 얻은 득표율에 따라 의석수가 결정되는 ‘연동형 비례대표제’를 도입하는 특례를 규정함으로써 도의회의원의 대표성 문제를 해소하고 다양한 정책·이념을 실현하는 정당들의 출현을 도모’하고자 제주특별법 개정안을 발의한 바 있음.

- 2017.10.25. 위성곤 의원 등 10명이 ‘도지사후보자의 행정시장 예고제를 임의조항에서 의무조항으로 변경하고, 도의회의원 정수를 43명으로 확대하되, 각 정당이 얻은 득표율에 따라 의석수가 결정되는 ‘연동형 비례대표제’를 도입하는 특례를 규정함으로써 도의회의원의 대표성 문제를 해소’하기 위한 개정안을 발의한 바 있음.

- 2021.11.15. 이은주 의원 등 11명이 ‘「공직선거법」을 개정하여 지방의회 비례대표의 비율을 높이고, 시ㆍ도의회 선거에 연동형 비례대표제를 도입하며, 지방의회 선거구획정위원회의 독립성을 강화하고자 함에 따라 제주특별자치도의회의원선거 관련 조항을 정비’하려고 개정안을 발의한 바 있음.

❍ 따라서 연동형 비례대표제 선거제도의 도입과 관련하여 국회 등 정치권에서 지속적으로 논의되고 있고, 「공직선거법」등 관련 법률의 개정 등 정치적 입법영역으로서 향후 지속적으로 논의되어야 할 것이며, 관련 법률 개정 시 제주특별법 개정 등이 수반되어야 할 것임.

4. 종합의견

❍ 본 청원의 주된 내용은 기초자치단체의 부활과 직접민주주의를 확대하는 특색있는 특별자치제도 도입을 요청하고 있으나

❍ 앞서 언급한 바와 같이

- 직접민주주의를 확대하기 위하여 읍면동 자치를 확대하는 것은 현행 「지방자치법」과 제주특별법의 개정이 필요한 사항으로서 지방자치에 대한 정치적 입법영역이라고 할 것임

- 이에 대한 보완적 조치로서 도지사 및 행정시의 권한의 읍면동 확대 등을 검토가 필요함.

- 기초자치단체의 부활과 관련하여 국회의원 오영훈 의원이 제주자치도의 관할구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 도지사가 도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 주민투표의 실시를 요청할 수 있도록 하여 시‧군 설치의 근거를 마련하고, 조례 제정을 통해서 지방의회와 집행기관의 구성을 선도적으로 달리할 수 있도록 근거규정을 마련하는 제주특별법 개정이 국회에 계류중에 있어 조속한 국회통과를 위한 노력이 필요하다고 사료됨.

- 연동형 비례대표제 선거제도의 도입은 관련 법률인 공직선거법 개정 등 정치권의 논의가 지속되어 왔고, 향후에도 지속적으로 논의될 것이라고 사료됨.

❍ 따라서 청원인이 기초자치단체의 부활과 직접민주주의를 확대하는 특색있는 특별자치제도의 도입에 대해서 읍면동 주민의 참여를 위한 다양한 방안이 마련되고, 아울러 현재 국회행정안전위원회에 계류중인 제주특별법의 개정을 통해 기초자치단체의 부활과 직접민주주의를 확대하기 위한 집행기관과 지방의회의 구성의 특례를 활용한 충분한 논의 및 도민 공감대 형성을 거쳐 결정해 나가할 할 사안이라고 판단됨.

❍ 제주특별자치도에서 청원인의 주장을 포함하여 풀뿌리 민주주의를 확대하기 위한 다양한 방안을 검토해 나가도록 의견을 제시하여 제주특별자치도지사에게 이송함이 타당하다고 사료됨.

5. 질의 및 답변요지 : 생략

6. 토론요지 : 생략

7. 소위원회 심사보고의 요지 : 해당사항 없음

8. 수정안의 요지 : 해당사항 없음

9. 심사결과 : 채택(제주특별자치도지사에게 이송)

10. 소수의견의 요지 : 해당사항 없음

11. 기타 필요한 사항 : 없음

※ 「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」

기초자치단체 부활과 직접민주주의를 확대하는 특색있는 특별자치제 도입 요청 청원

도의회 행정자치위원회 의견서

❍ 제주특별자치도에서는 청원인의 주장을 포함하여 기초자치단체의 부활과 직접민주주의를 확대하기 위한 충분한 논의 및 도민 공감대 형성을 위해 노력하고, 아울러 풀뿌리 민주주의를 확대하기 위한 다양한 방안을 검토해 나갈 것.

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

(오영훈의원 대표발의)

의 안 번 호	14872		발의연월일 : 2022. 3. 14. 발 의 자 : 오영훈ㆍ김두관ㆍ서영교 송재호ㆍ양기대ㆍ오영환 위성곤ㆍ윤영찬ㆍ이개호 이병훈ㆍ이해식 의원 (11인)

제안이유 및 주요내용

제주특별자치도는 중앙행정권한을 이양하고 선진분권제도를 도입함으로써 고도의 자치분권모델을 구축하고 지방분권을 선도할 목적으로 2006년 7월 대한민국 유일의 특별자치도로 출범했음. 이를 위해 기초지방자치단체인 시와 군을 두지 않고, 행정시를 두도록 하는 단일광역자치제제 형태의 행정체제 개편을 단행했음.

그러나 단일한 광역지방자치단체의 운영과 4,660개의 중앙행정권한, 5,240개의 세부사무권한이 이양됨으로써, 제왕적 권한을 가진 도지사체제가 고착되고 있음. 정책 결정 및 집행과정에 주민의 의사가 반영되는 통로가 좁아져 풀푸리 주민자치가 훼손되고 있으며, 쓰레기 처리시설 부족, 하수 처리 용량 초과 등 고유 기초자치단체의 업무영역에서도 처리한계를 드러내고 있음. 더욱이 광역행정체제가 서귀포시와 제주시 사이의 불균형을 오히려 심화시키고 있다는 비판도 나오고 있음.

이에 풀뿌리 주민자치체계와 행정의 민주성, 지역간 다양성의 회복, 제주도민의 삶의 질 개선을 우선적으로 도모해야 한다는 요구가 커지고 있음. 그러나 현행 법률은 제주특별자치도에 시와 군을 두지 않는다고 규정하고 있을 뿐, 기초자치단체 도입에 관한 특별한 규정은 없음. 제주도민들의 자기결정권 강화를 위한, 다양한 방식의 제주형 기초자치단체의 도입에 대한 논의를 가로막고 있는 것임.

또한, 고도의 자치분권모델 구축을 위해 현행 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」은 지방의회 및 집행기관 구성의 특례규정을 선도적으로 마련하고 그 구체적인 방법은 따로 법률로 정하도록 제한되어 있음. 그러나 특별자치도 출범 이후, 그 방법을 규정한 법률이 마련되지 않아 자치분권모델 구축이라는 목적을 달성하지 못하고 있음. 더욱이 최근 전면개정된 「지방자치법」에도 동일한 규정이 신설돼, 지방자치분권 선도라는 제주특별자치도의 목적이 퇴색됨.

이에 제주특별자치도의 관할구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 도지사가 도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 주민투표의 실시를 요청할 수 있도록 하여 시‧군 설치의 근거를 마련하고, 조례 제정을 통해서 지방의회와 집행기관의 구성을 선도적으로 달리할 수 있도록 근거규정를 마련하고자 함(안 제8조 및 제8조의2 신설).

법률  제        호

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제8조제1항 중 “따로 법률로”를 “도조례로”로 한다.

제8조제2항을 다음과 같이 하고, 같은 조 제3항을 삭제한다.

② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다.

제8조의2를 다음과 같이 신설한다.

제8조의2(지방자치단체 설치 등의 특례) ① 제주자치도는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항에도 불구하고 그 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다.

② 제1항에도 불구하고 제주자치도의 관할구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 그에 관한 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다.

③ 제2항에 따라 요청을 받은 행정안전부장관은 이 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도의 주민을 대상으로 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 같은 법의 규정을 따른다.

제10조제1항을 삭제한다.

부      칙

이 법은 공포한 날부터 시행한다.

신·구조문대비표

현 행	개 정 안
제8조(지방의회 및 집행기관 구성의 특례) ① 「지방자치법」의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 제주자치도의 지방의회와 집행기관의 구성을 달리할 수 있다.	제8조(지방의회 및 집행기관 구성의 특례) ① --------------------------------------------------------------도조례로--------------------------------------------------------------------------.
② 제주특별자치도지사는 제1항에 따라 제주자치도의 지방의회 또는 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 제주특별자치도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 그에 관한 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다.	② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다.
③ 제2항에 따라 요청을 받은 행정안전부장관은 이 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도의 주민을 대상으로 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 같은 법의 규정을 따른다.	<삭 제>
<신 설>	제8조의2(지방자치단체 설치 등의 특례) ① 제주자치도는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항에도 불구하고 그 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다. ② 제1항에도 불구하고 제주자치도의 관할구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회의 동의를 받아 행정안전부장관에게 그에 관한 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다. ③ 제2항에 따라 요청을 받은 행정안전부장관은 이 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제주자치도의 주민을 대상으로 제주특별자치도지사에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 실시하는 주민투표는 「주민투표법」 제8조에 따른 국가정책에 관한 주민투표로 보고, 같은 법의 규정을 따른다.
제10조(행정시의 폐지·설치·분리·합병 등) ① 제주자치도는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제3조제2항에도 불구하고 그 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다.	제10조(행정시의 폐지·설치·분리·합병 등) <삭 제>
② ∼ ⑤ (생 략)	② ∼ ⑤ (현행과 같음)