	제412회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2022. 12. 23.(금) 14:00

제주특별자치도의회 의원당선인 교육연수에 관한 조례안

(강철남 의원 대표발의)

심   사   보   고   서

의안번호	492
발의일자 및 발의자	2022. 12. 12. 강철남·김창식·강연호·이승아·홍인숙·강경문 김경미·양병우·양용만·양홍식·하성용 의원
상정일자	제412회 임시회 제1차 의회운영위원회 (2022년 12월 19일 상정, 의결)
심사결과	원안가결

의회운영위원회

제주특별자치도의회 의원당선인 교육연수에 관한 조례안

(강철남 의원 대표발의)

심   사   보   고   서

2022년 12월 23일

의회운영위원회

1. 심사경과

가. 발의일자: 2022. 12. 12.

나. 발 의 자: 강철남·김창식·강연호·이승아·홍인숙·강경문·김경미

양병우·양용만·양홍식·하성용 의원(11명)

다. 회부일자: 2022. 12. 12.

라. 상정일자: 제412회 제주특별자치도의회 임시회

제1차 의회운영위원회

(2022년 12월 19일 상정․의결)

2. 제안설명의 요지

(제안설명 : 생략)

3. 전문위원 검토보고 요지

(의회운영위원회 전문위원 김광섭)

가. 조례제정 취지

❍ 이 조례안은 제주특별자치도의회 의원 당선인의 의정활동에 필요한 전문지식과 능력을 배양하여 효과적인 의정활동을 수행할 수 있도록 교육연수 등에 관한 사항을 규정하고 있음.

나. 조례안의 검토

1. 조례제정의 필요성

❍ 제주특별자치도의회 당선인에게 교육연수의 기회를 제공하기 위하여 새로운 입법조치가 필요한지의 여부는, ‘당해 정책이 필요한 것인가,

조례의 법령상 한계를 벗어난 것이 아닌지, 조례로 제정할 필요가 있는지’등을 살펴보아야 할 것임.

(1) 조례의 법령상 한계

❍ 우리 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 이에 근거한 「지방자치법」 제28조 본문에서도 지방자치단체는‘법령의 범위 안에서’그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정함으로써 법률우위의 원칙을 명문으로 확인하고 있고 이에 반하는 조례 등 자치법규는 무효임.

❍ 또한 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”라고 규정하고 있고, 이에 근거한 「지방자치법」 제28조 단서에서도 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”라고 규정함으로써 법률유보의 원칙을 위반하는 조례 등 자치법규는 효력이 없음.

❍ 형식적인 차원에서 법률우위나 법률유보의 문제를 판단한다면, ① 현행법상 당선인에 대한 법적 지위가 불분명하여 명확성의 원칙에 위반할 여지가 있다는 점, ② 당선인에 대한 교육연수는 상위법령에 근거가 없다는 점, ③ 지방자치법 제46조에서 지방의회의 ‘소속의원’들에 대한 전문성 확보 노력의무 부여는 전국적으로 동일한 규율을 내용으로 하고 있다는 점, ④ 민간인 신분의 당선인에게 교육연수의 기회를 부여하는 것은 비록 그것이 수익적 성격이 있다고 하더라도 “과잉금지의 원칙”을 위반할 여지가 있다는 점 등을 이유로 조례제정권을 부정적으로 볼 수도 있음.

❍ 그러나 지방자치법의 목적이 전국적인 표준기준을 제시하면서 합리적 사유 내지 각 지방 특성을 고려한 어느 정도의 법령 상회를 허용한다고 보면 지방의회가 규율 재량을 가진다고 볼 수 있을 것임.

판례는 동일한 대상에 조례와 법률이 병존하는 경우에 대해서 ”당해 사항이 법령으로 이미 규율되어 있는 경우에도 법령상의 목적과는 다른 목적에 따라 조례로 규율하거나 또는 법령과 동일한 목적으로 당해 사항을 규율하는 경우에도 법령의 취지가 전국에 걸쳐 일률적으로 규율하려는 것이 아닌 것인 때에는 조례에 의한 별도의 규율도 허용된다.“ 고 판시하고 있음. (대판 추 1997. 4. 25, 96 244.)

❍ 판례도“지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리의 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 조례를 제정할 수 있다.”고 하면서 법률 미비분야의 경우 조례의 제정 가능성에 대한 판단기준을 어느 정도 제시하고 있음.

❍ 민간인이긴 하나 장차 의원이 될 당선인에게 교육연수 기회를 부여하는 것은 의정활동의 전문성 확보로 지방분권과 도민주권을 강화하려는 취지로 그 입법목적이 타당함.

❍ 또한 ① 법률의 미비로 공백을 보완하는 점, ② 침익적이라기보다는 수익적 조치로 볼 수 있다는 점, ③ 민간인을 대상으로 예산이 수반되어 주민부담이 될 수 있으나 지방재정법상 문제가 없고 법익균형상 그 부담의 강도가 낮은 점 등을 고려하면 법률우위나 법률유보의 원칙에 반드시 위반된다고 단정할 수 없고, 입법권의 배분이 분권화의 핵심 지표라는 점에서 이러한 실험법적인 자치법규 시도는 오히려 장려되어야 한다고 봄.

(2) 정책과 입법 조치의 필요성

❍ 당선인 중 초선의원은 임기 개시 전까지 교육연수의 필요성이 크다고 볼 수 있으나, 의정 경험이 풍부한 재선의원 이상은 그렇지 않을 것임.

❍ 그러나, 당선인이 본인의 필요에 따라 교육연수 기회를 제공 받을 수 있으므로 재선이상 당선인을 대상으로 한 교육연수도 여전히 의미가 있는 것으로 보임.

❍ 이 경우 반드시 조례로 제정할 것인가와 관련해서는, 현재 의회 차원에서 「제주특별자치도의회의원 및 사무직원 교육연수 등에 관한 조례」 제4조(교육연수 기본계획) 8호의 “그 밖에 의장이 필요하다고 인정하는 사항”에 따라 당선인 연찬회 등을 통해 사전에 의정활동 안내 및 교육을 실시하고 있기는 하나,

❍ 당선인에 대한 보다 체계적이고 내실 있는 교육연수의 운영을 위한 실효성 확보 차원에서 입법 조치가 필요할 수도 있을 것임.

❍ 다만, 현재 이와 관련된 「제주특별자치도의회의원 및 사무직원 교육연수 등에 관한 조례」와 「제주특별자치도의회 지방공무원 위탁교육훈련 조례」가 시행되고 있음을 감안할 때, 새로 조례를 제정할지, 기존의 조례를 개정해야 하는지, 규칙 제·개정만으로 충분한지 등을 검토해야 함.

❍ 지방의원의 교육훈련과 관련한 근거 규정은 「지방자치법」 제46조 제2항이며, 동 규정에는 “지방의회는 소속 의원들이 의정활동에 필요한 전문성을 확보하도록 노력하여야 한다”고 규정되어 있음.

❍ 지방의회 사무직원의 교육훈련과 관련한 근거 규정은 지방자치법 제103조 제2항이며, 동 규정에는 "의장은 지방의회 사무직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육ㆍ훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다."고 규정되고 있음. 그 밖에 「지방공무원 교육훈련법」 제19조 및 같은 법 시행령 제35조에도 그 근거를 두고 있음.

❍ 지방의회 당선인의 경우에는 아직 민간인 신분인 까닭에 상위법령에서 그 법적 지위를 찾을 수 없는 현실에서 「제주특별자치도의회의원 및 사무직원 교육연수 등에 관한 조례」가 존재하고,

❍ 교육대상자가 당선인이라는 것을 제외하면 기존조례의 조문 구성과 내용이 거의 동일하므로 현행조례의 보완을 통해 충분히 입법목적을 달성할 수 있을 것으로 보임.

❍ 따라서 하나의 시행기준의 정립이 필요한 경우로 새로운 입법조치가 불가피하다고 해도, 제정보다는 개정의 입법 형식이 보다 바람직할 것으로 보임.

2. 실체적 내용의 검토

(1) 교육연수의 대상

❍ 제주특별자치도의회의 경우 전국동시지방선거 최근 3회 결과를 보면 초선의원의 비중이 절반을 상회하고 있음을 알 수 있음.

제6회 지방선거(10대)		제7회 지방선거(11대)		제8회 지방선거(12대)
정수(명)	초선(%)	정수(명)	초선(%)	정수(명)	초선(%)
41	20(49%)	43	26(60%)	45	25(56%)

※ 자료출처 : 중앙선거관리위원회 홈페이지

❍ 제안이유를 보면, “초선의원의 경우 의정활동을 위한 기본적인 직무역량을 쌓을 기회가 없는 경우 임기 개시 후 의정활동 과정에서 많은 어려움을 겪고 있음”으로 조례의 제정 필요성을 설명하고 있음.

❍ 이 조례의 적용대상은 의원 당선인 전원으로 의정 경험이 풍부한 재선의원 이상도 포함하고 있어 입법목적과 규율 대상이 불일치하고 있으나, 당선인이 필요에 따라 교육연수의 기회를 제공 받을 수 있는 여지가 있다는 점에서 이는 현저히 불합리하다고 볼 수 없음.

❍ 따라서, 전문적인 의정활동과 주민들의 기대에 부응하는 의정활동을 위해 당선인 신분에서부터 교육훈련의 적극적인 기회를 부여하려고 하는 조례안의 교육연수 대상은 특별히 문제가 없는 것으로 보임.

(2) 당선인의 법적 지위

❍ 의원의 신분은 「지방공무원법」제2조에 따른‘정무직 공무원’으로 당선 후 임기가 개시됨으로써 취득되고, 이에 따라 임기 개시 후에는 재산등록, 겸직 신고 및 직무의 성실 수행 의무 등의 법적 의무를 부담하고 이를 위반하는 경우 징계사유에 해당함.

❍ 반면, 당선인의 경우에는 민간인 신분으로 현행법상 법적 의무와 권한이 존재하지 않고, 의원이 임기 개시일 이전에 발생한 사유로 당선무효가 될 때는 공직선거법상 의원직을 상실하게 됨.

❍ 즉 피선거권 상실 등으로 인한 당선무효(제192조), 선거비용의 초과지출로 인한 당선무효(제263조), 당선인의 선거범죄로 인한 당선무효(제264조), 선거사무장 등의 선거범죄로 인한 당선무효(제265조) 등이 이에 해당함.

❍ 의원의 직무는 조례의 제·개정 또는 폐지, 예산의 심의·확정 및 결산 승인 등 중요사항에 대한 의결권을 가지며, 행정사무감사와 조사 활동을 통하여 집행부의 행정 집행에 대한 통제기능을 담당하므로 당선인의 사실상 지위와는 근본적인 차이가 있음.

❍ 결국 당선인은 당선 후 취임 시까지는 민간인 신분으로 교육 연수권을 포함하여 아무런 법적 권한을 행사할 수 없을 뿐 아니라 별도의 법적 의무도 부담하고 있지 않으므로 이들에 대한 지원기준과 범위는 신중하게 규정할 필요가 있으나, 단순히 교육연수의 기회를 부여한다는 차원에서 보면 주민 공감대가 형성될 수 있을 것임.

(3) 의장의 책무(의무)와 비용

❍ 조례는 반드시 그 집행을 전제로 하여 제정되므로 규범력 확보차원에서 그 필요성에 대하여 살펴보아야 할 것임.

❍ 동 조례안 제4조는 ① 도의회 의장이 의원당선인 임기개시와 동시에 본회의 및 상임위원회에서 원활한 의정활동을 수행할 수 있도록 필요한 교육연수를 제공해야 한다고 ‘의장의 책무’로 규정한 점,

② 도의회의장은 의원당선인 교육실시를 위하여 현직 의원과 동일하게 의원당선인 교육연수 시행계획을 수립하도록 한 점,

③ 비용부담의 주체와 관련하여 의장으로 하여금 당선인에 대한 교육연수에 필요한 재원 확보방안을 마련토록 한 점 등을 살펴보면,

❍ 단순히 교육연수의 기회를 보장하는 차원에서 의장에게 과도한 법적인 책임과 의무를 부여하고 있다고 볼 여지가 있음.

❍ 주민의 세금을 바탕으로 당선인에게 적극적인 교육연수의 기회를 부여하고 있는 점 역시 주민 공감대 형성이 요구되는 부분이기도 함.

(4) 대안의 존재 여부

❍ 전국적으로 다수의 초선의원이 당선되면서 각 정당차원에서의 당선인을 대상으로 사전에 의정활동 교육이 점차 활성화되고 있는 상황임.

❍ 이는 초선의원들이 경륜 부족으로 집행부 견제 역할을 제대로 해내지 못한다면 정당도 자격 없는 후보를 공천했다는 책임을 면하기 어렵기 때문임.

❍ 정치자금법 제28조에서 정당의 운영에 소요되는 경비로써 국고보조금 사용 시 각 정당들은 당선인에 대한 교육훈련을 실시할 수 있고, 이에 따라 초선의원에 대한 사전 교육연수가 점차 확산 및 강화되고 있는 추세임.

❍ 그럼에도 동 조례안은 의회 현장에서 당선인에 대한 교육을 실시  한다는 점에서 (기존 의원의 이해속에서)“차별화된 교육”이 가능하고 무소속을 배려하는 실익이 있음.

다. 종합의견

❍ 동 조례안은 「지방자치법」에서 지방의회가 소속 의원들이 의정활동에 필요한 전문성을 확보 하도록 규정한 사항을 보다 적극적으로 확대하여 제주특별자치도의회 의원 당선인에게까지 교육연수의 기회를 부여한다는 점에서 입법의 목적은 타당한 것으로 보임.

❍ 현재 의회 차원에서 「제주특별자치도의회의원 및 사무직원 교육연수 등에 관한 조례」 제4조(교육연수 기본계획) 8호의 “그 밖에 의장이 필요하다고 인정하는 사항”에 따라 당선인 연찬회 등을 통해 사전에 의정활동 안내 및 교육을 실시하고 있으나, 당선인에 대한 보다 체계적이고 내실 있는 교육연수의 운영을 위해 실효성 확보 차원에서 입법 조치가 필요한 것으로 보임.

❍ 또한 ① 법률의 미비로 공백을 보완하는 점, ② 침익적이라기보다는 수익적 조치로 볼 수 있다는 점, ③ 민간인을 대상으로 예산이 수반되어 주민부담이 될 수 있으나 지방재정법상 문제가 없고 법익균형상 그 부담의 강도가 낮은 점 등을 고려하면 법률우위나 법률유보의 원칙에 반드시 위반된다고 단정할 수 없고, 입법권의 배분이 분권화의 핵심 지표라는 점에서 이러한 실험법적인 자치법규 시도는 오히려 장려되어야 한다고 봄.

4. 질의 및 답변요지 : 생략

5. 토론요지 : 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지 : 해당사항 없음

7. 수정안의 요지 : 해당사항 없음

8. 심사결과 : 원안가결

9. 소수의견 요지 : 없음

10. 기타 필요한 사항 : 없음