요약보고서

성인지관점 제주맞춤형 안전매뉴얼 개발

연구책임자	:	이화진(제주여성가족연구원 연구위원)
공동연구자	:	김형아(제주대학교 행정학과 교수)
		고명희(전 제주여성인권연대 대표)
		김은정(제주경찰청 양성평등 행정관)
연구지원		정은지(제주여성가족연구원 연구보조원)
연구기간		2022년 4월 ~ 11월

본 보고서는 (재)제주여성가족연구원이 제주특별자치도의 연구 용역 의뢰를 받아 수행한 연구의 결과입니다.

연구 요약

연구요약

제1장 서론

1. 연구의 목적 및 필요성

❍ 최근 자연재해나 사회적 재난을 비롯하여 질병의 위협으로부터 안전 문제가 중요한 이슈가 되면서 안전에 관한 관심과 정책적인 대응이 강화되고 있음

❍ 재난 대응 관련하여 정부는 국민재난 안전포털(www.safekorea.go.kr)에 국민재난 안전 매뉴얼을 제작하여 안내하고 있음

❍ 재난재해로부터의 여성의 안전이 취약한 이유는 남성과 다른 일상생활 속에서의 성역할 및 경험, 성별로 차별화된 사회 문화적 배경, 여성안전 강화를 위한 안전교육 및 훈련의 여성참여 부족, 여성 전문 인력의 부족 등의 문제에서 비롯된다고 할 수 있음

❍ 제주지역은 재난대응 현황을 검토하고 성인지적 관점의 구체적인 재난대응 정책 추진의 필요에 따라 관련 정책을 추진 중에 있음

❍ 제주특별자치도에서는 관련조례에 따라 행정안전부의 재난대비 국민행동요령(www.mois.go.kr)을 참고하여 자연재난과 사회적 재난을 비롯하여 생활안전, 응급처치, 심폐소생술 등을 포함한 매뉴얼(재난대비 우리 생활안전 길라잡이)을 작성하여 배포하고 있음

❍ 본 연구에서는 여성안전에 주목해서 재난 취약성에 노출되어 있는 여성들을 고려한 재난 단계별 정책 지원 가이드라인을 도출하고 성인지적인 재난 매뉴얼 개발을 통해 여성의 재난 취약성 해소를 도모하고자함

2. 연구 내용

❍ 재난대응 매뉴얼 및 안전교육 현황 검토

- 중앙정부 및 제주지역의 재난대응 매뉴얼 및 안전교육 현황 검토

- 국외 재난대응 매뉴얼 검토 및 성인지 관점 분석

❍ 제주지역의 재난대응 현황 및 정책수요 파악

- 제주지역 안전관련 현장전문가 의견조사를 통한 재난대응 현황 및 개선방안 검토

□ 대피방법, 비상대응, 영역별 재난행동 가이드라인, 인력(자원봉사)활용 실태 및 개선방안 등 검토

❍ 성인지 관점의 재난대응 매뉴얼 개발(도민용)

□ 예방, 대비, 대응, 복구 등 재난 단계별 대응 가이드라인 작성

□ 영역별 재난 행동요령, 재난대응 체크리스트 작성 등

3. 연구 방법

❍ 문헌자료 검토

- 안전관련 법령, 정책, 해외사례, 통계자료 등 분석

- 국외 재난관리 가이드라인 분석

- 해외 재난관리 매뉴얼 분석을 통한 시사점 도출

- 제주지역 재난매뉴얼 분석 및 시사점 도출

❍ 심층면접(20인)

- 대상

□ 안전관련 주요 활동가 (지역자율방재단, 의용소방대, 제주안전시민실천연합 등)

□ 담당 공무원 (재난대응과, 안전정책과, 소방안전과 등)

- 내용 : 단계별 재난 대응 현황, 여성 및 안전취약계층 보호 방안, 대피소 위치 및 운영현황, 안전교육 현황 및 문제점, 정책적 개선점 등

❍ 전문가 집단면접(FGI)

- 대상

□ 안전관련 현장 활동가 및 관련부서 담당자 8인

- 내용 : 기존매뉴얼의 문제점, 재난대응 매뉴얼에 포함할 내용, 재난대응 요령 및 절차, 기타 취약계층 안전관련 정책 등

제 2 장 재난대응 교육 및 정책현황

1. 재난대응 및 안전교육 관련 정책 동향

가. 재난대응 관련 주요 정부정책

1) 재난대응 정책의 큰 틀

□ 2022년 현재 행정안전부 “대한민국 재난안전관리” 보고서에 의하면 우리나라 재난안전 정책의 기조는 크게 다섯 가지로 나타남(행정안전부, 2021)

- 예방중심의 적극적인 재난안전관리체계 구축

- 현장 중심의 재난 대응 및 복구 역량 강화

- 체계적이고 효율적인 위기 및 대응체계 구축

- 안전한 환경 및 문화 조성

- 국민 안전을 위한 지속적인 제도 개선

□ 신속하고 유효한 재난대응지원을 위해 상황 판단회의 운영 및 긴급신고체계 개선(행정안전부, 2021)

□ 지방자치단체를 중심으로 한 재난대응체계의 개선을 위한 ‘지자체 재난대응·수습 길라잡이’를 마련하여 각 지방자치단체에게 제공

□ 대응 역량을 제고하기 위해서 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관, 재난책임기관과 더불어 국민들도 재난대응훈련에 참여하도록 하여 훈련규모를 확대함(행정안전부, 2021)

□ 재난이 발생하면 신속하게 다양한 자원을 활용하여 안정적인 대응 시스템을 작동시키는 것이 중요함에 따라, 각 기관이 보유하고 있는 대응 자원에 대한 정보를 공유할 수 있는 시스템을 마련하여 개선하고, 지역사회에서 동원 가능한 자원봉사 인력을 사전에 확보할 수 있도록 제도를 마련하여 운영함

2) 제4차 국가안전관리기본계획

□ 제4차 국가안전관리기본계획의 중점 추진과제는 “포용적 안전관리”, “예방적 생활안전”, “현장중심 재난대응”, “과학기술 기반 재난관리”로 나뉨(중앙안전관리위원회, 2019)

□ 제4차 계획의 전략 중 재난 대응 관련 내용은 세 번째 전략인 “현장중심의 재난대응”으로 재난대응체계를 혁신하고, 대응능력의 강화, 지방자치단체와 민간부문 재난관리 역량 확대, 재난현장의 정보 및 통신체계 개선에 방점을 두고 있음(중앙안전관리위원회, 2019)

□ 지방자치단체의 경우에는 통합지원본부를 운영하도록 해서 관할 구역에서 재난이 발생 했을 경우 대응에 대한 총괄 지원 기능을 수행하도록 함(중앙안전관리위원회, 2019)

□ 이를 위해 재난대응을 비롯한 관리에 공통적으로 적용될 수 있는 표준화된 재난대응 원칙을 제도화 하도록 함(중앙안전관리위원회, 2019)

□ 대응능력 제고를 위해 17개 시·도 자치단체에 ‘문제해결형’ 상황관리체계를 구축하고 GIS(Geographic Information System: 지리정보시스템) 등 첨단기술을 활용하여 재난관리 및 대응 시 의사결정이 신속하고 정확하게 이뤄질 수 있도록 시스템을 구축하도록 함(중앙안전관리위원회, 2019)

□ 지방자치단체와 민간조직의 재난관리 역량 강화를 위한 다각도의 지원 및 유도정책을 마련(중앙안전관리위원회, 2019)

나. 재난 및 안전교육 정책

□ 재난안전교육의 목표는 지방자치단체의 지역적 특성, 공간적 특성을 고려하여 자주 경험하는 재난을 확인하고 이제 적절한 재난관리 및 대응 지식과 안전행동양식을 학습하는 등 재난 해결능력(literacy)을 높이는 데 있음(서현정, 김남균, & 홍아정, 2020)

□ 지역마다 주로 경험하는 재난이 다르기 때문에 각 상황에 맞는 교육이 이뤄져야 함(서현정, 김남균, & 홍아정, 2020)

□ 제주도에서 진행된 재난 및 안전관리 인식에 대한 연구조사에 따르면 재난피해의 원인으로 주민들이 주로 지적한 것이 ‘개인의 과오나 부주의’, ‘개인의 대처 능력 부족’으로 나타났는데(이화진, 안태윤, & 정여진, 2021), 이런 원인은 재난안전교육을 통해 개선될 여지가 있음

2. 주요 재난 현황

가. 전국 재난․재해 현황

□ 2021년 현재 제주특별자치도의 영역별 안전지수는 화재와 범죄, 생활안전 부분에서 최하위 등급으로 나타남

□ 제주지역은 매년 재산피해가 증가하고 있고 특히 2020년 기준 약 65억 원 이상의 재산피해가 발생하여 전년도 대비 대폭 증가한 것으로 나타남

□ 2020년 기준 자연재해의 유형별 피해현황은 전국적으로 태풍과 호우로 인한 재산피해가 가장 크고 풍랑과 강풍, 그리고 한파 순으로 재산피해가 발생함

□ 제주지역은 도로교통(4,030건), 화재(515건), 해양(494건), 수난(272건), 등산(138건) 순으로 많이 발생한 것으로 나타나 섬이라는 지역적 특성과 관광지의 특성이 나타난다고 볼 수 있음

나. 제주특별자치도 재난․재해 현황

□ 최근 풍수해로 인한 인명피해는 거의 발생하지 않고 있으나 매년 상당액의 재산피해가 발생하고 있음, 지난 5년간 평균 약 57억 원의 재산피해가 발생함

□ 최근 제주지역 대설 및 한파로 인한 인명피해는 없으나 재산피해가 매년 꾸준히 발생하고 있음

□ 도내에서 발생하는 사고에 대한 사고종별 긴급구조인원은 교통사고(347건), 승강기 사고(175건), 산악사고(168건), 갇힘 사고(149건), 수난사고(122건) 순이며 고립사고(90건)도 상당수 발생하는 것으로 나타남

□ 제주지역에서는 오름이나 산, 혹은 올레길을 탐방하는 관광객이 많고 특히, 봄철에 고사리 채취 도중 ‘길 잃음’ 사고가 상당 수 발생하는 것이 특이한 점으로 볼 수 있음

□ 여성들이 많이 참여하는 고사리 채취로 인한 ‘길 잃음’ 사고로 인해 부상자가 속출하고 있어 성인지 관점에서의 세부적인 대책마련이 필요함

□ 제주지역 손상환자는 전체적으로는 남성이 여성보다 많이 발생하였으나 연령별 분석에서는 유아기, 아동기, 청년기 발생률이 높고 여성은 노년기 손상사고 발생률이 높음

□ 장소별로는 여성은 주거공간인 가정과 거주/숙박시설에서 손상사고 발생비율이 높고 남성은 산업/공사지역, 농장/농업시설, 학교 등 공공영역에서 발생비율이 높아 활동영역에서의 성별특성을 반영하고 있음

다. 성인지관점의 제주맞춤형 안전매뉴얼 영역설정

□ 본 연구에서 주로 제시할 성인지 관점의 제주맞춤형 재난으로 제주지역의 특성을 반영하여 자주 발생하는 자연재해인 태풍과 집중호우 이외에 최근 기후변화로 인한 폭염과 지진으로 설정함

□ 사회적 재난으로는 제주지역에서 발생률이 높은 화재에 대한 대응을 포함함

□ 생활안전으로는 제주에서 많이 발생하는 물놀이 및 수난사고와, 등산 및 고사리 채취 중 길 잃음 사고를 포함함

- 고사리 길 잃음 사고는 매년 수십 건씩 발생하고 있고 주로 여성이 많이 경험하는 지역의 특성을 반영한 것임

□ 또한 대형재난에서 여성이 남성에 비해 더 많은 피해를 경험하는 반면, 대응능력은 약한 것을 감안하여 응급환자에 대한 기본적 처치법인 심폐소생술 방안을 성인지 관점에서 제안함

제 3 장 성인지적 관점의 재난대응

1. 제주지역 재난대응

가. 제주지역 재난대응 현황

□ 도 에서는 행정안전부의 안전관리 계획 수립지침과 세부집행계획에 따라 안전관리계획을 작성하고 있음

□ 제주지역 재난대응과 관련한 최근 사회문화적 환경의 변화는 고령화와 1인 가구의 증가로 재난 취약계층 구성이 변화하고 있고 인명피해 우려에도 대응하고 있음

□ 도민의 재난관리 역량 강화를 위하여 지역자율방재단 및 의용소방대, 지원민방위대 등을 구성하고 활동을 지원하고 있음

□ 공무원의 재난관리 역량강화를 위하여 재난관리 부서의 관리자 및 실무 담당자를 대상으로 전문교육을 정기적으로 실시하고 있음

나. 인명피해 우려지역 현황 및 관리 실태

□ 제주특별자치도 재난안전대책본부에서는 자연재해 관련 인명피해 지역을 명시하고 인명피해를 줄이기 위하여 도민행동 매뉴얼을 안내하고 있음

□ 인명피해 지역별로 재난취약자의 수와 특징, 대피장소, 피해가 우려되는 재난의 내용 등을 안내하고 도민들로 하여금 대응할 수 있도록 하고 있음

□ 제주시 지역의 인명피해 우려지역은 해안가가 전체 60개 지역 중 48개 지역으로 80%로 가장 많고 세월교(6.7%), 급경사지(6.7%), 저지대(6.7%)가 각각 4곳으로 해안가 월파나 저지대 침수의 위험이 우려되는 지역임

□ 재해약자는 없는 곳이 23지역(38.3%)이고, 1명만 등록된 지역이 21지역(35.0%)으로 전체의 약 73%를 차지하고 있어 인명피해 지역에 거주하는 재해약자의 등록이 매우 적은 편임

□ 서귀포 지역의 자연재해 인명피해 우려지역은 전체적으로 28개 지역임

- 해안가 월파와 침수우려 지역이 가장 많은 25개 지역으로 전체의 89%를 차지함

- 기타지역으로는 급경사지 2개 지역, 세월교 1개 지역이 포함됨

□ 재해약자는 4개 지역을 제외하고는 모두 등록이 되어 있는 상태이고 가파지구(49명), 보목지구(22명), 일과지구(16명), 신산지구(9명) 순으로 많은 것으로 나타남

□ 제주특별자치도의 안전취약계층에 대한 정책으로는 어린이집을 이용하는 영유아들의 갑작스런 질병이나 안전사고 예방 및 대응을 위해 상해보험료를 지원하고 관리자의 안전관리 교육 강화, 안전사고 대비 비상연락체계 구축 등 재난관리 단계별 대응방안을 마련하고 있음

□ 노인의 안전에 대하여 응급안전안심서비스를 제공하고 있음

□ 최근 기온의 상승으로 여름철 폭염 피해에 대비해 경로당이나 노인정 등에 대한 여름철 냉방비 지원 및 근거를 마련하여 고령층의 폭염 피해에 대비하고 있음

□ 방문건강관리사업 인력이나 지정도우미는 구체적으로 요양보호사나 사회복지사 등 복지인력으로 이들에 대한 안전교육 이수여부나 실태파악이 되지 않고 있어 복지인력이 건강상태를 점검하는 것 이외에 재난이나 사고에 대비하여 안전교육 및 훈련이 필요함

□ 재해약자에 해당하는 대상은 주로 장애인(지체장애인, 시각장애인, 청각장애인 등)과 치매노인, 임산부를 포함하고 있음

□ 여성이 안전 대응 교육 및 훈련의 부족한 점, 그리고 해안가나 안전취약 지역에 경제적으로 능력이 부족한 여성노인을 비롯하여 여성 1인 가구, 기초생활수급자 등이 거주할 가능성이 많고 남성보다는 여성이 많을 것으로 예상됨

2. 해외지역 대응 매뉴얼 구성 및 내용

가. 해외 재난대응 및 재난교육에 있어서 여성에 대한 고려

□ 홍수, 가뭄, 지진과 같은 자연재난의 발생은 성(gender) 중립적인 반면 재난으로부터 받는 영향은 성별에 따라 다르다는 실증결과가 존재(Erman et. al., 2021)

□ 세계은행(The World Bank)의 보고서에 의하면 세계 국가 중 여성의 사회경제적(socio-economic) 변수가 남성보다 낮은 국가에서 남녀 성별에 따라 다른 재난영향이 발생한다고 실증됨(Erman et. al., 2021)

□ 성별에 따른 재난 영향 차이를 극복하기 위해서 The Global Facility for Disaster Risk Reduction and Recovery(GFDRR)는 재난관리에 젠더 다이나믹 프레임워크(A framework for considering gender dynamics)를 고려해야 한다고 주장

□ 젠더 다이나믹에 대한 고려와 함께 정부가 취할 수 있는 정책적 방안에 대한 제안은 여성에 대한 재난 노출과 취약성 경감, 재난에 대한 대비, 재난에 대한 대처 능력 제고가 있음

□ 우리나라는 지역별, 재난별로 여성이 대응계획이나 훈련에 소외되거나 배려가 부족한 부분을 찾아 여성 참여와 재난관리계획에 여성에 대한 배려가 고려되어야 함

□ 개인 수준의 재난대응 교육을 여성에게 실시할 필요가 있음

□ 재난대응과 준비에 대한 사회적 인식의 변화 유도

나. 해외 매뉴얼 사례

□ 미국과 일본의 재난대응 책임은 1차적으로 지방정부에 있기 때문에 국가가 아닌 각 국가의 지역마다 재난대응에 필요한 매뉴얼을 마련해 놓고 있음

1) 일본 도쿄방재

□ 정부에서 제공하는 주민들을 위한 재난대응 매뉴얼로 영어, 한국어, 중국어 등 외국어로 제공됨

□ 주요내용은 지진대응, “지금하자” 방재 액션, 기타 재해와 대책, 재난으로 부상 시 필요한 의료지식 및 생활행동 내용을 담은 위기 시 매뉴얼, 자연재난에 대한 지식, 연락처 등으로 약 300여 페이지의 내용으로 구성되어 있음

□ 여성을 비롯한 재난약자에 대한 내용은 여성위생용품 제작, 생리대 등 필요한 용품에 대한 체크리스트 개제, 아기용 간이 기저귀와 면생리대 만들기, 몸에 대한 청결 유지를 위한 방법과 파리 등 해충 컨트롤 방법, 임시용기 제작법 등 실제로 재난발생 시 활용도가 높은 방법들이 내용에 포함되어 있음

2) 미국 보건복지부(Department of Health & Human Services) 약물 남용 및 정신 건강 서비스 관리국(Substance Abuse and Mental Health Services Administration) 의 재난관리계획

□ 최근 미국 재난관리의 이슈 중 하나는 재난으로 인한 트라우마 치료에 있음. 특히 재난 약자들(At-risk population)에 어린이, 노인, 임산부, 만성질환자, 상시 약 복용이 필요한 자, 산후여성에 대한 재난관리 매뉴얼을 배포함(SAMHSA. 2021)

□ 임신한 여성이 독감에 취약하기 때문에 독감으로 인한 피해를 경감할 수 있는 방법들을 명시함

□ 미국 재난관리청(FEMA)이 제공한 지방정부를 위한 재난대응 매뉴얼 가이드에서는 지방정부는 재난약자인, 어린이, 임산부, 노인들을 대상으로 하는 보고 계획이 포함될 수 있도록 명시만 하고 있음

□ 미국 캘리포니아 주는 재난준비가이드에 임산부나 영아를 돌봐야 하는 부모, 특별한 치료를 받아야 하는 환자에 대해 재난 전 준비할 사항을 간단하게 제시함

□ 북미지역 재난예방 및 대응 매뉴얼에서 성인지적 내용은 주로 여성이 재난으로부터 받는 피해가 약하다는 사실과 재난 약자로서 여성을 일반 여성이기 보다 임산부나 어린 아이를 돌보는 여성 등, 구체적인 경우로 나눠 대응 매뉴얼에 포함시키는 경향이 있음

제 4 장 성인지 관점의 재난대응 실태파악을 위한 면접조사 결과

❍ 여성 안전 활동가와 안전강사, 안전현장 담당자 등을 대상으로 심층면접과 전문가 집단면접을 실시한 주요 결과는 다음의 표와 같음

구분	세부내용
제주지역 재난의 특징	- 대형재난이 적어 도민의 안전인식과 관심이 적음 - 태풍, 돌풍 피해 많음 - 상습침수지역 : 급경사지, 일부 구조적인 원인 - 재난 발생 시 친인척 도움 받음 - 건천 매립지 주변 침수사고(서문통, 남수각 등) - 기후변화 등으로 예상치 못한 재난 발생 - 해안가 월파위험 대비 침수대피로 홍보 강화 - 해녀 안전사고, 정보접근 및 대책이 일원화 안 됨, 개인적 문제로 취급
고사리 길 잃음 사고	특징	- 원인 : 익숙한 장소라는 자신감, 날씨변화 - 사고 연령 : 50대 이상 여성노인 - 개인의 욕심으로 발생하므로 도움요청 미안함 - 곶자왈의 지리적인 환경으로 발생 - 성폭력 사고위험(성추행 등) - 취미생활 혹은 부업으로 많이 함 - 시간 및 공간개념이 없어짐, 여성노인 휴대폰 소지 하지 않는 경우 많음 - 안개 낀 날 식별 어려움 - 휴대폰 안 되는 곳 있음, 소리도 굴절되어 주의해야 함 - 아는 곳이라 길 잃음 사고에 방심
	경험	- 성추행 사고 위험 - 숲속에서 길 잃음, 체력 고갈 - 차 소리 나는 방향으로 길 찾기 - 전신주 식별번호로 구별해서 길 찾기 - 안테나, 풍력발전기 등 고정시설물을 기준으로 길 찾기 - 지형을 잘 아는 활동가의 활약 중요함
	대책	- 호신용 기구, 호루라기, 랜턴, 전기충격기, 예비배터리 등 소지 - 높은 곳으로 올라가 위치 확인 안테나 설치 - 리본으로 위험구역 표시(인력지원 필요) - 밝은 색 옷, 혼자가지 않기 - 전신주 번호, 국가지점번호 관리 및 인지 - 혼자가지 않기, 자동차 소리로 방향 찾기 - 위치추적장치, 길안내 어플 설치 - 산불감시 산 지킴이 활용 조난사고 대응, 드론보급 - 연령별 차별화된 대응 제시 - 신고 후에는 움직이지 말 것 - 세부적인 통계 수집 및 관리 필요(위치, 피해자 연령 등) - 하천을 따라 길 찾기 - 자력으로 해결하려 하지 말고 신고, 4시 이후 금지

안전대응 훈련 및 교육 실태	- 여성 민방위대원들의 실전경험 부족으로 재난현장 대응력 부족 - 여성들의 관심 및 훈련부족, 안전대응 자신감 없음 - 활동가도 반복적으로 익숙해지도록 연습이 필요 - 일반 성인여성 훈련기회 부족(쉽게 접할 수 있어야 함) - 여성 1인 가구, 여성노인 안전대응 취약 - 안전 배낭 싸기, 전기충격기 사용법 등 개인자격으로 배울 수 있어야 함 - 일회성 교육으로는 실전대비에 부족함 - 축제나 행사에 안전교육 실시(어린이에게 인기, 성인여성은 소극적, 관심적음)
재난대응 실태와 문제점	- 대피소(민방위) 환경 열악, 화장실, 수도시설 있어야 함, 주차장으로 활용하는 것도 문제, 홍보부족, 적절치 않은 곳(기계실, 적재함 등)은 폐쇄해야 함, 관공서 대피소 우선점검 - 여성에게 임시화장실 설치, 전기관련 지식 중요 - 재난취약지역에 주거환경이 열악하고 취약계층(여성노인)이 사는 곳이 많음 - 안전에 대한 관심 부족 - 복지사 등 돌봄 인력과 연계하여 구체적인 정보수집과 관리
안전매뉴얼에 반영될 사항	- 안전에 대한 인식(나부터 안전, 비상구 위치 등 나만의 매뉴얼) - 유형별 매뉴얼 작성 - 쉬운 용어로 작성해야 함 - 대피소 위치 및 정보 - 화재는 대피가 우선임 - 화재대비 수건 준비 - 소화기 사용, 화재 시 현관문 열어두기, 긴급연락처 고지 - 매뉴얼은 취약계층이 많은 안전사각지대에 우선 배포 - 배포이후 교육과 안내 중요 - 일상생활 장소에 부착하면 좋음 - 임산부나 아이동반 여성 물품 포함 - 재난취약 계층의 안전을 위한 별도의 총괄시스템 없음 : 복지영역 - 제주형 성인지 매뉴얼 필요 : 중앙의 매뉴얼과 맞지 않는 부분 있음 - 성인지 매뉴얼 : 일반 매뉴얼에 내용을 추가하여 활용
정책제안	- 노약자에 대한 지속적인 관심과 점검 필요함 - 안전관련 단체 간 협력체계 구축 - 재난대비 임시대피소 추가 설치 및 운영 - 민방위 대피소, 홍보 및 관심제고 필요 - 체계적인 연락망, 지속적인 교육 및 안내 - 구호품의 품질 향상 - 돌봄 인력의 안전교육 및 훈련 필요 - 재난취약자의 발굴 및 정보수집 어려움 : 민간과의 협력과 공조 필요함 - 민간의 안전단체의 협력체계 필요(자원봉사 관련부서에서 담당), 중복되지 않는 지원체계 마련

제 5장 성인지 관점 안전 매뉴얼 및 개선방안

1. 성인지 관점의 제주형 안전 매뉴얼(도민행동요령)

가. 자연 재난과 성인지 관점의 안전 매뉴얼

1) 태풍□호우

□ 태풍□호우 예보 시

□ 구급가방 준비 및 비상용품을 준비하여 재난에 대비합니다.

- 비상 시 신속한 대비를 위해 응급용품은 미리 배낭에 넣어둡니다.

- 비상 시 필요한 물품에 대해 점검합니다. (응급상황 비상연락망, 비상약, 대피경로지도, 손전등, 식수, 비상식량, 생필품, 생리대나 탐폰 등 여성 용품, 영유아 자녀가 있는 경우 기저귀, 우유병 등 관련 물품, 임산부의 경우 산모수첩 및 필요 용품, 노인이나 장애인의 경우 건강정보 카드 및 비상연락카드, 현금 및 신용카드, 보조배터리, 양초 등)

- 정전에 대비하여 손전등, 양초, 배터리 등을 미리 준비해둡니다.

- 상수도 공급이 중단될 수 있으므로 욕실 등에 미리 물을 받아둡니다.

- 긴급 상황에 따른 정보 수신을 위해 스마트폰에 ‘안전디딤돌’ 앱을 설치하고, 행정시 및 주민센터 등의 긴급연락처를 확인해둡니다.

□ 영유아, 아동을 돌보는 여성의 경우 재난 시 아이들이 스트레스를 받지 않도록 함께 할 수 있는 놀이를 미리 준비해둡니다.

□ 1인 가구 여성의 경우, 자신의 위치를 외부(친구, 가족, 지인 등)에 알리고, 외부에서 이동 시 귀가 사항 등에 대해 주변에 안전 여부를 알려둡니다.

□ 특히 고령 여성 및 임산부, 장애인, 아동 등은 외출을 삼가고 실시간 재난 방송을 확인합니다. 대피가 필요한 경우 가족 등 주변에 상황을 알리고 비상물품을 가지고 안전하게 대피합니다. 도움이 필요한 경우 관공서나 이웃의 도움을 청합니다.

□ 돌봄 대상자의 고립이 우려가 되는 경우 가까운 관공서 또는 미리 정해 둔 조력자 등에게 연락하여 도움을 받을 수 있도록 합니다.

□ 태풍□호우 특보(주의보, 경보) 발효 시

□ 1인 여성 가구, 노인, 장애인, 임산부, 영유아 돌봄을 전담하고 있는 경우, 가족이나 이웃에게 연락하여 안전여부를 확인하고, 위험 상황 시 도움을 요청합니다.

□ 임산부 및 여성 노인이 부득이 대피를 해야 할 경우 비상물품을 가지고 안전한 대피소로 이동할 수 있도록 하며, 이동과정에서의 안전 확보를 위해 관공서 및 공공기관의 도움을 요청합니다.

□ 특히, 임산부의 경우 이동 과정에서 스트레스 및 트라우마로 인한 조산을 경험하지 않도록 개인의 마음가짐과 더불어 주변의 격려와 지지로 안정을 취할 수 있도록 합니다.

□ 태풍□호우 이후

□ 식수 등의 안전은 확인 후 사용합니다.

□ 침수된 음식이나 재료는 식중독의 위험이 있으므로 사용하지 않습니다.

□ 여성, 아동, 노인, 장애인 등 재난으로 인해 정신적 위험이 큰 경우 스트레스 관리 등을 통해 트라우마를 예방하기 위한 정신건강 프로그램을 제공합니다.

2) 해안가 월파□해일

□ 저지대 상습침수 지역일 경우 사전 대비가 필요합니다.

□ 제주특별자치도에서는 ‘해안변 저지대 중 강풍 시 월파로 주택 등이 침수되는 지역’을 ‘월파 위험지역’으로 지정하고 있습니다. 내 거주지가 월파위험지역인지에 대해 알아둡니다.

□ 해안가 마을의 경우, 포구 등을 중심으로 설치된 ‘지진해일대피 안내판’을 미리 확인하고, 대피 장소 등에 대해 알아둡니다.

□ 1인 여성가구의 경우, 사전에 거주지역의 안전을 확인하고 주변에 자신의 위치를 알려둡니다. 안전한 곳으로 대피하거나 거주지를 벗어난 경우에도 자신의 위치나 안전 여부에 대해 가족 또는 지인에게 알립니다.

□ 임산부의 경우, 재난 발생 후 대피 이동 등에 어려움이 있을 수 있으므로 사전 대피가 가능하다면 월파 등의 위험 지역으로부터 미리 대피할 수 있도록 합니다.

□ 제주의 해안마을에는 1인 여성노인 가구가 많습니다. 월파 등으로 인한 침수 피해가 우려 될 경우 이웃이나 행정의 도움을 받을 수 있도록 적극적 조치가 필요합니다. 대피로나 대피소에 대한 정보가 부족할 수 있으니 사전에 이에 대한 정보 제공과 월파 시 대피 훈련 등의 교육도 고려할 수 있습니다.

□ 재난 취약자를 돌보는 여성은 재난 발생 시 더욱 더 취약한 위치에 놓이게 됩니다. 재난 발생 시 안전한 대피를 위해 평상시에 아동, 장애인, 노인 등의 대피와 관련한 정보와 교육을 받아둡니다.

□ 월파 및 해일 재난이 발생할 경우

□ 1인 가구 여성노인이나 장애인이 미처 대피하지 못했을 경우 주변에서 안전을 확인하고 112나 119에 신고하여 즉각적으로 안전한 곳으로 이동할 수 있도록 합니다.

□ 임산부는 대피 시 임산부 기록 카드 및 필요용품을 체크하고 필요 시 즉각적인 도움을 받을 수 있도록 합니다. 특히, 임산부의 경우 재난으로부터 대피하는 과정에서 태아에 대한 불안 등으로 정신적 스트레스를 받을 수 있으므로, 마음의 안정을 취할 수 있도록 합니다.

□ 재난 발생 시 돌봄 여성 자신도 재난 취약자가 될 수 있으므로 이웃이나 다른 가족, 행정 등 비상연락망을 통해 도움을 받을 수 있도록 합니다.

3) 폭염

□ 폭염에 대비하기

□ 폭염으로 인한 열사병 등 온열질환이 발생하는지 점검하고, 증상이 발생했을 시 이용할 수 있는 가까운 병원에 대해 확인해둡니다. 특히 영유아, 고령 여성 1인 가구, 임산부 등의 경우 가족이나 이웃과 함께 사전에 온열질환 조치에 대해 이야기해둡니다.

□ 폭염 시 필요한 용품이나 준비 사항을 점검하고, 필요시 가족이나 이웃과 함께 정보를 공유합니다.

- 에어컨이나 선풍기 등 냉방기기에 대해 사전 점검 및 정비합니다.

- 외출 시 필요한 모자, 햇빛 가리개, 양산, 자외선 차단제 등을 미리 준비해둡니다.

- 정전에 대비하여 손전등, 비상 식음료, 부채, 휴대용 라디오 등을 확인하고, 휴대폰 등은 미리 충전을 해둡니다.

- 단수에 대비하여 생수를 준비하고, 욕조에 미리 물을 받아둡니다.

□ 임산부, 아동, 노인, 장애인, 돌봄을 담당하는 사람은 사전에 연락처를 확인하고 폭염상황을 수시로 점검합니다.

□ 폭염발생 시

□ 최대한 야외활동을 자제하고, 1인 가구 여성노인, 아동, 장애인 등 돌봄이 필요한 이웃에 대해 안부를 살피고, 비상 연락망을 점검해둡니다.

□ 무더위 쉼터 이용

- 부득이 외출 중인 경우나 자택에 냉방기 설치가 되어 있지 않은 경우에는 가장 더운 시간에는 마을에 있는 ‘무더위 쉼터’를 이용할 수 있습니다. 무더위 쉼터는 안전디딤돌 앱이나 시청 홈페이지 등에서 확인이 가능하니 평소에 위치를 확인해 둡니다.

□ 가스검침원, 수도검침원, 야쿠르트 방문판매원 등 이동노동자는 충분한 수분 보충과 이동 과정에서 안전한 그늘 및 무더위 쉼터 등을 미리 확인해 두고, 일하는 중간 휴식을 취할 수 있도록 하며, 온열질환 발생 시 빠르게 대처할 수 있도록 비상연락망 등을 준비해둡니다.

□ 특히, 여성은 생리 양이 많으면 탈수 증세가 더 쉽게 나타나는 등 생리의 영향으로 혈압이 더 낮아질 수 있으므로 수분 보충에 더 신경 쓰고, 생리양이 많은 날에는 좀 더 주의할 수 있도록 합니다.

4) 지진

□ 지진 발생 시 실내에 있는 경우

□ 흔들림은 1-2분으로 짧습니다. 그 사이에 방석, 가방, 장바구니, 책, 이불 등을 이용하여 신체를 보호하세요.

□ 흔들림이 멈추면 전기와 가스를 차단하고 2차 여진에 대비해 문을 열어 출구를 확보합니다. 또한, 컵, 그릇 등 깨지기 쉬운 제품이나 부엌칼 등은 떨어지지 않게 안전한 공간에 보관합니다.

□ 흔들림이 멈춘 후 실내 공간을 이동할 경우, 눈에 띄지 않는 파편이나 위험 요소들이 있을 수 있으니 반드시 실내화를 착용하거나 실내화가 준비되어 있지 않을 경우 최대한 두꺼운 양말을 착용할 수 있도록 합니다.

□ 지진 발생 시 대상별 행동 요령

□ 1인 여성 가구의 경우는 자신의 위치를 가족이나 친구 또는 이웃에게 알립니다. 흔들림이 멈추면 휴대폰의 전원을 점검하고, 비상키트를 챙겨서 일단 대피하고 재난 상황을 수시로 확인합니다. 긴급 대피 시 비상키트를 챙기지 못하더라도 대피 장소에서 필요한 물품을 제공하고 있으니 안심하고 이동하시면 됩니다.

□ 가족 내 돌봄이 필요한 노인, 아동, 장애인이 있는 경우 지진으로 인한 흔들림 발생 시 돌봄 대상자의 머리를 함께 보호합니다. 돌봄 대상자와 신체차이가 있는 경우 이불이나 카펫 등을 이용하여 안전한 공간으로 이동할 수 있도록 합니다.

□ 임산부는 흔들림이 멈춘 후 임산부 비상키트(임산부 배지, 산모수첩, 배 뭉침 처방약 등)를 챙겨서 안전한 곳으로 대피하고 몸에 이상 징후가 있을 경우 주변의 도움을 요청하거나 바로 의료 조치를 받을 수 있도록 합니다.

□ 지진 등 재난이 예보될 경우에는 일회용품이나 생리용품 등은 1주기 분을 더 준비해둡니다.

□ 지진 후 대피소에 머물게 될 경우

□ 1인 여성이나 대피 중 가족과 흩어져 혼자 남아 있는 아동, 노인 등의 고립 방지, 교류 촉진을 위한 공간 또는 프로그램 운영이 필요합니다.

□ 임산부, 아동, 고령자를 포함하여 외국인, 성소수자 외에도 생활 습관이나 종교, 가치관 등 다양한 배경을 가진 사람이 함께하는 공간이므로 나와 다름에 대해 존중하고 배려하며 동등한 재난 지원을 받을 수 있도록 합니다.

□ 재난으로 인한 정신적 스트레스는 2차 피해를 유발합니다. 우울, 불안, 슬픔, 상실 혹은 자책감 등은 누구에게나 일어날 수 있는 반응입니다. 대피소 등에서 재난 심리 치유 회복을 위한 프로그램에 적극적으로 참여하고 자신의 정신건강을 돌봅니다.

□ 대피소에서 성폭력 발생 시에는 반드시 운영자에게 알리고, 성희롱이나 성폭력 등 목격 시에는 ‘못 본 척’ 혹은 ‘모르는 척’ 하지 않고 적극적으로 개입함으로써 문제 해결에 도움을 줍니다.

나. 사회적 재난

1) 화재

□ 이것만은 주의하세요.

□ 촛불을 켜거나, 담뱃불이 타고 있거나 다리미나 난로를 켜둔 채로 자리를 비우시면 안 됩니다.

□ 잠시 외출하실 때에는 반드시 가스레인지를 확인하세요. 가스레인지를 켜둔 채로 잠이 드시면 안 됩니다.

□ 신속하게 119에 신고하세요. 신고할 때에는 주소를 정확하게 말씀해주세요. 불타고 있는 물건을 알려주시면 더욱 도움이 됩니다.

□ 큰소리로 주위에 알리고 나도 빠르게 대피합니다.

□ 요리를 하는 중에는

□ 이동식 가스레인지(부르스타)를 두 개 연결해서 사용하시면 위험합니다.

□ 기름이 과열되어 불이 났을 때 물을 사용하면 불이 더 커질 수 있습니다.

□ 요리 중에는 프라이팬 등의 손잡이를 안쪽으로 돌려놔주세요.

□ 난로 등에 의한 화재인 경우

□ 담요에 물을 적셔서 불을 덮으면 공기가 차단되어 불이 번지지 않습니다.

□ 원인을 알 수 없는 화재인 경우

□ 전기화재인 경우에는 물을 사용하시면 안 됩니다.

□ 즉시 119에 신고하시고 대피하세요.

□ 개통이 되지 않은 휴대전화의 경우도 긴급전화는 가능합니다.

다. 생활안전 및 심폐소생술

1) 길 잃음(고사리채취)

□ 이것만은 주의하세요.

□ 혼자가지 마세요.

□ 오후 4시 이후에는 가지 마시고 어두워지기 전에는 귀가하세요.

□ 휴대폰을 반드시 준비하시고 충전이 잘 되어있는지 확인하세요.

□ 휴대폰이 안 되는 지역으로 들어가지 마세요.

□ 길을 잃었다고 생각이 될 때에는 빠르게 119에 신고하세요. 도와줄 분들이 기다리고 있습니다.

□ 휴대폰에 길안내 어플을 설치하면 편리합니다.

□ 준비물 : 충분한 물, 호신용 기구, 휴대폰, 호루라기, 여분의 배터리, 손전등

□ 함께 움직입니다.

□ 친구나 가족에게 내 위치를 미리 알려주세요.

□ 일행과 헤어지지 않도록 신경 쓰세요.

□ 고사리를 꺾으러 들어간다면?

□ 중간 중간 표지가 될 만한 나무나 지형을 기억하세요.

□ 리본 등으로 표시가 되어있는 곳이 있다면 기억하세요. 숫자가 낮은 쪽이 도로에 가까운 쪽입니다.

□ 나가는 길을 찾기 위해서는?

□ 차 소리가 들리는 도로 쪽으로 가세요.

□ 내천을 따라서 산의 아래쪽으로 가세요.

□ 119에 신고한 후에는

□ 주위에 있는 특별한 사물이나 위치를 알 수 있는 표지 등을 알려주세요.

□ 나를 잘 찾을 수 있도록 소리를 내거나 호루라기를 불어주세요.

□ 나를 찾기 위해서 사이렌을 울리기도 하니 어느 쪽에서 소리가 들리는지 귀를 기울여주세요.

2) 물놀이 안전

□ 이것만은 주의하세요.

- 평소에 해수면 상승 등으로 위험한 지역을 숙지하세요. 특히 태풍 시기나 해수면이 상승하는 시기에는 위험합니다.

- 허가된 해수욕장이나 안전관리요원이 있는 곳에서 수영하세요.

- 수영을 할 때에는 육지 쪽을 향하여 수영하세요.

- 아이들과 물놀이를 할 때에는 관리되지 않은 계곡 등은 위험하니 주의가 필요합니다. 계곡은 물살이 빠르고 갑자기 깊어질 수 있으니 주의합시다.

- 태풍경보 등 위험한 시기에는 바닷가 등에 접근하지 마세요. 파도가 생각보다 높고 위험합니다.

- 기상상황을 확인하고 하천 가까운 곳에서 야영을 하지 않도록 주의하세요.

3) 심폐소생술

□ 심폐소생술 실시 주의사항

- 성별, 체형별 차이를 감안하여 가슴압박 정도를 차별화해서 실시해야 함

- 가슴압박 깊이는 성인남성 최대 6cm, 체중이 적은 여성과 소아는 5cm 이하로 실시해야 함

□ 심폐소생술의 순서

- 반응확인 → 119 신고 → 호흡확인 → 가슴압박 → 자동심장충격기 사용

- 가슴압박 : 30회, 분당 100~120회 속도

- 자동심장충격기 사용 : 전원 켜고 기계 음성지시 따름

2. 매뉴얼 활용방안 및 정책제언

가. 안전매뉴얼 우선배포지역

□ 해안가 월파 위험 대비 우선 배포지역 분석

❍ 월파위험지역(제주특별자치도 재난안전대책본부 홈페이지) 중 여성인구비율이 높은 지역을 분석한 결과 성인지 월파 안전 자료가 우선적으로 배포되거나 월파 안전교육이 우선적으로 실시되어야 함

- 구체적인 지역은 1. 월령리와 판포리 판포 포구지역, 2. 차귀도 포구지역, 3. 성산리 399지역, 4. 외도동 월대마을 해안지역 임

□ 고사리 길 잃음 사고 예방을 위한 우선배포지역

❍ 고사리 채취는 주로 중장년 여성들이 많이 하고 있고 부업의 일환으로 하는 경우도 있어 여성의 경제활동으로 볼 수 있음

❍ 제주지역에서 봄철 고사리 길 잃음 사고는 관할 소방서 기준으로 제주소방서(8.1%)와 서귀포소방서(13.0%)는 발생률이 낮고 서부소방서(16.3%)와 동부소방서(62.6%) 관할지역에서 주로 발생하는데 동부소방서가 가장 많이 발생하므로 동쪽의 오름 및 곶자왈 지역을 중심으로 안내가 필요함

❍ 고사리 길 잃음 사고에 대비하여 중장년 여성들이 많은 곳을 중심(경로당, 노인회관, 부녀회 등)으로 주의사항을 홍보할 필요가 있음

나. 매뉴얼 활용방안

❍ 본 매뉴얼은 제주지역에서 주로 발생하는 재난의 지역적 특성과 성별특성을 반영한 도민 행동매뉴얼을 작성한 것이므로 기존의 도민 행동요령인 ‘재난대비 우리 생활안전 길라잡이’와 함께 여성이나 노약자 등을 대상으로 혹은 돌봄 종사자 등을 포함하여 추가로 활용 가능함

❍ 본 매뉴얼은 여성이나 노약자의 관점에서 재난대응에 필요한 내용을 보완한 것으로 주요 재난에 대하여 노약자 대상의 총괄적이고 선험적인 매뉴얼이라 할 수 있음

- 따라서 향후 동영상이나 포스터 등 다양한 형태로 제작하여 공공기관 홈페이지나 TV, 라디오 등 매체를 활용한 홍보 등 더욱 발전적인 형태의 제작이나 활용을 추천함

❍ 매뉴얼 안에 지역별 재난안전 책임자와 지역별로 조직된 안전 자원봉사단체(자율방재단, 의용소방대, 적십자사 등)의 연락처와 역할을 명시하여 활용할 것을 제안함

다. 정책제언

1) 복지인력에 대한 안전교육 실태 점검 및 강화

❍ 도정에서는 폭염 등 노인의 안전을 위하여 방문건강관리사업 인력 및 재난부서 지정도우미를 활용하여 상황을 점검하고 있음

- 재난부서 지정 도우미는 사실상 사회복지나 돌봄 인력이라고 볼 수 있음, 돌봄 인력에 대한 안전교육 실태파악 및 방안마련이 필요함

- 즉 심폐소생술이나 화재발생 시 대응요령, 완강기 사용법, 주요 대피지역 안내, 비상사태 발생 시 실제 활용할 수 있는 비상연락망 안내 등에 대한 교육 및 훈련을 실시 혹은 강화할 필요가 있음

2) 고사리 길 잃음 사고 예방을 위한 세부 대책 수립

□ 통계생산 및 분석

❍ 제주지역에서 매년 수십 건의 고사리 길 잃음 사고가 발생하고 있고 최근에는 도민 뿐 아니라 도외지역 관광객도 봄철 고사리 채취에 참여하고 있음

- 고사리 길 잃음 사고 피해자의 대부분이 고령의 여성일 것이라고 예상될 뿐 정확한 정보가 부족하여 관련통계 수집 및 분석을 통하여 정확하고 체계적인 대응방안 마련이 필요함

□ 민관 협력을 통한 인력관리 계획 수립

❍ 안전 활동 단체를 포함한 시민단체나 자원봉사 인력 등을 활용하여 고사리 길 잃음 사고 위험지역 표시 등 관련 사업을 추진한 필요가 있음, 이를 위하여 안전관련 부서의 협의체 내에서 논의하고 협력 사업으로 추진할 수 있을 것임

□ 기타 길 잃음 사고 예방을 위한 방안

❍ 사고다발 지역 입구에 보호 장비 설치 및 활용

- 동부지역 등 고사리 채취시기에 사고가 많이 발생하는 지역을 중심으로 오름 입구에 보관함을 설치하여 길 잃음 사고에 대비 활용할 수 있는 호루라기나 손전등, 지도나 구조대 연락처 등이 있는 조끼나 물품 등을 비치하고 대여하는 방법도 고려할 수 있음

3) 임산부, 돌봄여성, 여성 1인가구 등을 포함한 재난약자 보호 시스템 보완

❍ 제주특별자치도는 안전취약계층에 대한 관리계획을 수립ㆍ시행하고 있으며 인명피해 예방을 위하여 피해지역을 선정하고 대피방안을 마련하고 있으나 지역별로 명시된 재해약자의 편차가 매우 크고 재해약자에 대한 구체적인 특징을 반영한 데이터가 마련되어 있지 않음

- 재해약자의 명확한 규정과 범위, 인명피해 우려 지역별 재해약자의 특성별 정보 등을 포함한 자료수집이 필요하고 추가로 여성노인, 임산부, 여성 1인 가구, 돌봄 역할을 담당하는 여성 등 성인지적 관점을 반영한 자료수집과 대응마련이 필요함