	제415회 제주특별자치도의회 임시회 제7차 본회의 2023. 4. 21.(금) 14:00

제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리․운영 조례

일부개정조례안

심  사  보  고  서

의안번호	596
제안일자 및 제안자	2023년 3월 30일 현지홍·이경심·양경호·박두화·홍인숙·김기환·하성용·강봉직·한 권 의원(9명)
상정일자	제415회 임시회 제1차 보건복지안전위원회 (2023년 4월 18일 상정·의결)
심사결과	수정가결

	제주특별자치도의회
	(보건복지안전위원회)

제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리․운영 조례

일부개정조례안

심  사  보  고  서

1. 심사 경과

가. 제안일자 : 2023. 3. 30.

나. 제 안 자 : 현지홍·이경심·양경호·박두화·홍인숙·김기환·하성용·강봉직·한 권 의원(9명)

다. 회부일자 : 2023. 3. 31.

라. 상정일자 : 제415회 임시회 제1차 보건복지안전위원회

(2023년 4월 18일 상정·의결)

2. 제안 설명의 요지

(제안설명 생략)

가. 제안이유

○ 2021년 12월 제주시 충혼묘지가 호국원에 편입되면서 주소와 등록기준지가 제주시 동지역에 있는 순직공무원 등은 읍·면 충혼묘지 안장 대상이 아니며, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따른 호국원의 안장 대상에 해당되지 않음에 따라 관할 읍·면 충혼묘지에 안장할 수 있도록 하기 위함

나. 주요내용

○ 안장 및 봉안대상(안 제3조)

○ 제주특별자치도안장·봉안심사위원회(안 제4조)

○ 묘지의 지정(안 제6조)

○ 묘역의 설치(안 제7조)

○ 제주시 충혼묘지란 삭제(별표)

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 전문위원 검토보고 요지

(전문위원 이순심)

가. 개정조례안의 취지

❍ 2021년 12월 제주시 충혼묘지가 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 국립호국원으로 편입됨에 따라,

❍ 제주시 동 지역에 주소 또는 등록기준지를 두고 있는 순직 공무원 등을 해당 국립호국원(구, 제주시 충혼묘지)에 안장·봉안할 수 없게 되어, 이러한 대상자를 제주시 읍·면 충혼묘지에 안장·봉안할 수 있도록 조례를 개정코자 하고 있음.

나. 구체적인 내용

(1) 안장 및 봉안대상 (안 제3조)

❍ 자치조례에서의 정의규정은 해당 자치법규에서 쓰고 있는 용어 중 개념상 중요한 용어이거나 일반적으로 쓰는 용어의 의미와 다른 의미로 사용되는 용어에 대하여 자치법규 자체에서 그 의미를 명확하게 하고자 함

❍ 안 제3조에서는 안장 및 봉안 대상에 대해서 규정하고 있으며, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제2조제1호에서 “유골”이란 “시신[수장(水葬)된 사람과 그 밖에 시신(屍身)을 찾을 수 없는 사람의 신체 일부분을 포함한다. 이하 같다]을 화장하여 분말(사리를 포함한다)로 처리한 형태를 말한다”고 정의하고 있고 있으나, 상위법과 동일한 내용의 정의를 두고 있어 “유골”의 보충 설명으로 들어간 소괄호 안의 정의를 삭제하는 것이 바람직하다고 사료 됨.

❍ 다만 현행 제8조에 묘의 시설기준이 규정되어 있고, 시신 1구 매장의 경우 약 10㎡가 필요하고, 배우자 합장의 경우 약 15㎡가 필요하나 현재 묘의 시설기준은 5.29㎡로 그에 크게 못미침.

제8조(묘의 시설기준) ①묘는 도지사가 지정하는 묘역 안에 설치하되 그 기준은 다음과 같다.

1. 묘당 면적 : 5.29제곱미터,  2. 묘비간 거리 : 2.30미터

❍ 시신 매장 시 면적이 늘어나게 되면 각 묘지가 차지하는 면적이 늘어나, 안장 기수가 현저히 줄어들어 조기 만장의 결과를 초래하게 될 수 있으며, 이 경우 묘지 확장이 필요하나 각 충혼묘지별로 확장이 어려운 경우도 있어 종전과 같이 “유골”만 안장하는 것이 바람직하다고 사료됨.

(2) 제주특별자치도안장·봉안심사위원회(안 제4조)

❍ 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제10조 제1항 제1호에서는 안장대상심의위원회 심의대상에서는 「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제2조제2호 및 제3호에 따른 의사자 및 의상자로서 사망한 사람 중 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 사람을 안장 대상 심의하도록 하고 있으나,

❍ 제주특별자치도안장·봉안심사위원회(이하 “위원회”라 함)의 심사 사항으로 “제3조제1항제5호부터 제7호까지의 규정에 따른 안장 및 봉안 대상 해당 여부에 관한 사항”을 “제3조제1항제7호의 규정에 따른 안장 및 봉안 대상 해당 여부에 관한 사항”으로 개정하고 있는데,

❍ 이는 보건복지부장관이 정하는 의사자에 대하여 위원회 심사 대상에서 제외시키는 사항으로 직무 외의 행위로 위해(危害)에 처한 다른 사람의 생명ㆍ신체 또는 재산을 구하다가 사망하거나 부상을 입은 사람과 그 유족 또는 가족에 대하여 그 희생과 피해의 정도 등에 알맞은 예우와 지원을 한다고 볼 수 있어

❍ 제3조제1항제5호 및 제6호에 따른 “공무원 중 제주자치도에 소재한 국가기관 및 지방자치단체에서 근무하다 순직한 사람”과 “보건복지부장관이 정하는 의사자”는 그 대상이 명확하여 위원회의 심사가 필요하지 않을 것으로 보임.

(3) 묘지의 지정(안 제6조)

❍ 제3조에 따른 안장 대상자의 묘지의 지정은 사망 당시 ｢주민등록법｣에 따른 주소 또는 등록기준지로 규정하고, 각 호에 “묘지”의 지정에 관하여 열거되는 사항은 조문의 내용을 명확하게 규정하고 있으며,

❍ 조례안 제6조제2항은 “제1항 각 호의 주소지 또는 등록기준지가 제주시 동(洞) 지역인 경우는 제주시 소재 충혼묘지로 한다.”고 규정하고 있는데, 제주시 동(洞) 지역에 있는 순직공무원 등이 관할 읍·면 충혼묘지에 안장할 수 있도록 하기 위한 근거를 마련하고 있어 바람직하다고 판단됨.

❍ 다만 2021년 충혼묘지의 안장현황을 살펴보면, 안장능력은 총 2,989기로 그 중 2,149기가 안장되어 있으며, 잔여기수는 840기로 72%의 안장율을 보이고 있음

❍ 그 중 애월읍과 대정읍은 잔여기수가 0으로 확인되고 있으며, 한림읍, 남원읍 등도 잔여기수가 한자리로 확인되는 등 이에 대한 대책이 필요해 보임

묘지명	면적(㎡)	면적 (평)	안장 능력	안장 기수	잔여 기수	조성 년도	관리 부서
총계	131,875	41,355	2,989	2,149	840
한림읍	10,865	3,292	164	158	6	1954	보훈청 보훈과
애월읍	9,916	3,002	174	174	0	1950	보훈청 보훈과
구좌읍	13,189	3,994	267	245	22	1991	보훈청 보훈과
조천읍	5,878	1,781	108	82	26	1962	보훈청 보훈과
한경면	6,628	2,008	220	111	109	1958	보훈청 보훈과
추자면	576	175	55	50	5	1995	보훈청 보훈과
우도면	5,908	1,790	100	61	39	1950	보훈청 보훈과
서귀포시	32,525	10,765	936	485	451	1999	보훈청 보훈과
대정읍	4,291	1,300	150	150	0	1951	보훈청 보훈과
남원읍	9,421	2,855	160	157	3	1991	보훈청 보훈과
성산읍	5,134	1,556	252	191	61	1964	보훈청 보훈과
안덕면	10,549	3,687	160	119	41	1999	보훈청 보훈과
표선면	16,995	5,150	243	166	77	2008	보훈청 보훈과

※출처: 공공데이터포털 (2021. 12. 31.기준)

❍ 또한 제6조는 묘지의 지정의 제3조제1항에 따른 봉안 대상자는 충혼각에 위패로 봉안하고 있으며, 제주시 충혼각은 국립호국원에 편입되지 않은 상태로 기존과 동일하게 “안장 및 봉안”을 “안장”으로 수정하는 것이 바람직하다고 사료 됨.

(4) 묘역의 설치(안 제7조)

❍ 묘역의 설치 의무를 임의규정으로 개정하고 있는데, 이러한 사항은 ｢지방자치법」 제28조 제1항 본문에 따라 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따르도록 하고 있어 별다른 문제가 없다고 판단 됨.

제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.

(5) 제주시 충혼묘지란 삭제(별표)

❍ 별표 중 제주시 충혼묘지가 없어짐에 따라 충혼묘지란을 삭제하고, 서귀포 충혼묘지란의 관할구역은 “서귀포시”로 명시되어 있는데, 이 경우 서귀포시 동(洞) 지역 외에 읍·면 지역까지 포괄하는 것으로 해석될 수 있으므로 관할구역을 “서귀포시 동(洞) 지역”으로 수정하는 사항은 기준을 명확하게 하고 있어 바람직하다고 판단됨.

(6) 문장을 어문 규정에 맞게 정비(안 제4조, 제7조, 제8조, 제13조, 제14조)

❍ 알기 쉬운 법령 정비기준에 따라 띄어쓰기에 맞도록 조문 등을 정비하고 있음.

라. 종합 검토의견

❍ 「지방자치법」 제161조는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치 할 수 있다고 규정하고 있는 점, 공공시설은 지방자치단체가 설치하는 시설로서 공유재산에 해당하는 점, 같은 법 제13조제2항제1호 자목에서 “공유재산(公有財産) 관리”에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 정하고 있는 점 등을 고려하면, 제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리·운영에 관한 사항은 자치사무에 해당하고 그 입법 취지가 타당하다고 판단되며,

제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.

② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.

③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.

❍ 「제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리․운영 조례 일부개정조례안」은 2021년 12월 제주시 충혼묘지가 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」 제2조 제6호에 따른 국립호국원으로 편입됨에 따라, 제주시 동 지역에 주소 또는 등록기준지를 두고 있는 순직 공무원 등을 해당 국립호국원(구, 제주시 충혼묘지)에 안장·봉안할 수 없게 되어, 이러한 대상자를 제주시 읍·면 충혼묘지에 안장·봉안할 수 있도록 조례를 개정하는 사항으로,

❍ 그 개정 취지가 타당하고 법령의 범위 안에서 개정하고 있어 별다른 문제가 없다고 판단 됨.

❍ 다만 시신 매장 시 면적이 늘어나게 되면 각 묘지가 차지하는 면적이 늘어나, 안장 기수가 현저히 줄어들어 조기 만장의 결과를 초래하게 할 수 있으며, 이 경우 묘지 확장이 필요하나 각 충혼 묘지별로 확장이 어려운 경우가 있는 만큼 안장 대상의 범위를 개정안 “시신이나 유골”에서 현행과 같이 “유골”에 한정하고, 제주시 충혼각은 국립호국원에 편입되지 않은 상태로 기존과 동일하게 “안장 및 봉안”을 “안장”으로 수정하는 것이 바람직하다고 사료됨.

5. 질의 및 답변요지 : 없음

6. 토론요지 : 생략

7. 소위원회 심사보고의 요지 : 생략

8. 수정안의 요지

가. 수정이유: 충혼묘지 및 충혼각 안장 대상의 범위 정비

나. 주요내용

- 제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 안장 대상의 범위 수정

9. 심사 결과

- ｢수정가결｣

10. 소수의견의 요지 : 생략

11. 기타 필요한 사항 : 없음

※ 심사보고서 첨부 서류 : 「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」

제주특별자치도조례  제      호

제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리ㆍ운영 조례

일부개정조례안 수정안

제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각 관리ㆍ운영 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제1조 중 “시신이나 유골”을 “유골”로 한다.

제3조제1항 각 호 외의 부분 본문 중 “사람의 시신(수장된 사람과 그 밖에 시신을 찾을 수 없는 사람의 신체 일부분을 포함한다. 이하 같다)이나”를 “사람의”로 한다.

제6조제1항 각 호 외의 부분 중 “안장 및 봉안”을 “안장”으로 한다.

수정안 조문 대비표

현 행	개 정 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제161조에 따라 제주특별자치도 출신으로서 국가에 유공한 사람의 유골을 안장하거나 위패를 봉안함으로써 그 충의와 위훈의 정신을 기리기 위하여 제주특별자치도 충혼묘지 및 충혼각을 설치하고 운영하는데 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.	제1조(목적) ------------------------------------------------------------------------ 시신이나 유골--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.	제1조(목적) ------------------------------------------------------------------------- 유골------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------.
제3조(안장 및 봉안 대상) ① 묘지에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람의 유골(수장된 사람과 그 밖에 시체를 찾을 수 없는 사람의 모발을 포함한다. 이하 같다)을 안장한다. 다만, 유골을 찾을 수 없는 사람은 영령을 충혼각에 위패로 봉안한다.	제3조(안장 및 봉안 대상) ① --------------------------------------- 시신------------------ 시신을 ---------------- 신체 일부분-------- 같다)이나 유골--. 다만, 시신이나 ------- 사람의 영령은 ------------------------.	제3조(안장 및 봉안 대상) ① -------------------------------- 사람의 ------------------------------------------------------------------------------------------. -----------------------------------------------------.
제6조(묘지의 지정) 제3조에 따른 안장 대상자의 묘지의 지정은 사망 당시 제주자치도에 주소를 둔 경우에는 등록기준지 또는 주소지 관할 묘지로 하고, 제주자치도에 주소를 두지 아니한 경우에는 등록기준지 관할 묘지로 한다.	제6조(묘지의 지정) ① 제3조에 따른 안장 및 봉안 대상자의 묘지의 지정은 사망 당시「주민등록법」에 따른 주소 또는 등록기준지를 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제주자치도에 주소와 등록기준지를 모두 두는 경우: 주소 또는 등록기준지 관할구역의 묘지 2. 제주자치도에 주소를 두지 아니하고 등록기준지를 두는 경우: 등록기준지 관할구역의 묘지 3. 제주자치도에 주소를 두고 등록기준지를 두지 아니하는 경우: 주소 관할구역의 묘지	제6조(묘지의 지정) ① ----------- 안장 ------------------------------------------------------------------------------------------------------. 1. ∼ 3. (현행과 같음)

관계 법령(발췌)

□ 「지방자치법」

제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등

가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭ㆍ위치 및 구역의 조정

나. 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 그 운영ㆍ관리

다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리

라. 산하 행정기관 및 단체의 지도ㆍ감독

마. 소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육

바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수

사. 예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리

아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선

자. 공유재산(公有財産) 관리

차. 주민등록 관리

카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성

2. 주민의 복지증진

가. 주민복지에 관한 사업

나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리

다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원

라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진

마. 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영

바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역

사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리

아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도

자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리

차. 지방공기업의 설치 및 운영

3. 농림ㆍ수산ㆍ상공업 등 산업 진흥

가. 못ㆍ늪지ㆍ보(洑) 등 농업용수시설의 설치 및 관리

나. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통 지원

다. 농업자재의 관리

라. 복합영농의 운영ㆍ지도

마. 농업 외 소득사업의 육성ㆍ지도

바. 농가 부업의 장려

사. 공유림 관리

아. 소규모 축산 개발사업 및 낙농 진흥사업

자. 가축전염병 예방

차. 지역산업의 육성ㆍ지원

카. 소비자 보호 및 저축 장려

타. 중소기업의 육성

파. 지역특화산업의 개발과 육성ㆍ지원

하. 우수지역특산품 개발과 관광민예품 개발

4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리

가. 지역개발사업

나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행

다. 도시ㆍ군계획사업의 시행

라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지

마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원

바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선

사. 자연보호활동

아. 지방하천 및 소하천의 관리

자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리

차. 소규모급수시설의 설치 및 관리

카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리

타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리

파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리

하. 지방 궤도사업의 경영

거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리

너. 재해대책의 수립 및 집행

더. 지역경제의 육성 및 지원

5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥

가. 어린이집ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도

나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리

다. 지방문화재의 지정ㆍ등록ㆍ보존 및 관리

라. 지방문화ㆍ예술의 진흥

마. 지방문화ㆍ예술단체의 육성

6. 지역민방위 및 지방소방

가. 지역 및 직장 민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도ㆍ감독

나. 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급

7. 국제교류 및 협력

가. 국제기구ㆍ행사ㆍ대회의 유치ㆍ지원

나. 외국 지방자치단체와의 교류ㆍ협력

제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.

② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.

③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.