	제416회 제주특별자치도의회 임시회 농수축경제위원회 제1차 회의 2023. 05. 10.(수) 10:00

제주특별자치도 전통시장 및 상점가 육성을 위한 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

농수축경제위원회

전  문  위  원

제주특별자치도 전통시장 및 상점가 육성을 위한 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

의 안 번 호	724		제안일자: 2023. 4. 28. 발 의 자: 한동수·정민구·한 권 양용만·오승식·강성의 이상봉·이정엽·원화자 강동우·강봉직·박호형 의원(12명) 회부일자: 2023. 5. 1.

1. 제안 이유

□ 청구취지 및 이유

- 전통시장의 화재예방 및 화재안전 관리를 위해 예산지원 항목을 추가하고, 화재공제 가입율이 저조한 점을 개선하기 위해 보험료 부담 경감을 위한 개선방안을 마련하여 조례를 개정하고자 하는 사항임

2. 주요 내용

가. 화재예방과 화재안전관리 환경개선 사업 신설(안 제50조제2항제10호)

나. 화재공제 가입 시 비용 지원 규정 신설(안 제50조의2)

다. 현행조례에 대한 띄어쓰기 및 붙여쓰기 정비(안 제1조, 안 제26조제1항제2호마목, 안 제31조제1항제1호)

3. 조례안: 따로 붙임

4. 참고 사항

가. 신ㆍ구조문대비표: 따로 붙임

나. 관계 법령: 따로 붙임

다. 예산 조치: 비용추계 미첨부 사유서 따로 붙임

5. 주요 검토사항

가. 조례개정 사유

□ 이 조례안은 상인회에서 추진하는 화재예방 및 화재안전관리 사업과 상인 및 상인조직이 부담하는 전통시장 화재공제 가입 비용을 지원할 수 있도록 현행조례를 개정하려는 것임

□「지방자치법」제13조제2항제3호, 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제3조 및 같은 법 시행규칙 제3조제2항 등의 상위 법령을 종합하면, 전통시장의 화재예방 및 안전관리를 강화하기 위하여 조례를 개정하는 것은 가능하다고 판단됨.

나. 조례안의 검토

❍ 「지방자치법」제13조제2항제3호에서 ‘농림·수산·상공업 등 산업 진흥’에 관한 사무를 자치사무로 예시하고 있는 점, ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣(이하“전통시장법”이라 함) 제3조에서 지방자치단체의 장은 시장을 체계적으로 육성하여야 한다고 정하고 있고, 시장의 개설, 관리 및 운영에 필요한 사항은 조례로 정하도록 위임하고 점, 같은 법 시행규칙 제3조 제2항 제4호에서 ‘시장의 화재예방 및 안전점검에 관한 사항’을 조례에 포함하도록 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 전통시장 육성에 관한 사항은 자치사무에 해당하여 전통시장의 화재예방 및 안전관리를 강화하기 위하여 조례를 개정하는 것은 가능하다고 판단됨.

제3조(시장의 특성별 육성) ① 중소벤처기업부장관과 지방자치단체의 장은 시장의 등록 여부, 개설 주기 및 주체, 상권의 범위 및 특성 등에 따라 시장을 체계적으로 육성하여야 한다.

② 시장의 특성별 구분, 개설, 관리, 운영 및 그 밖에 필요한 사항은 중소벤처기업부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한다.

제3조(시장의 특성별 구분 등) ② 법 제3조제2항에 따른 시장의 개설ㆍ관리 및 운영에 관한 조례에 포함될 사항은 다음 각 호와 같다.

1. ~ 3. (생략)

4. 시장의 화재예방 및 안전점검에 관한 사항

- 또한, 국민권익위원회는 ｢전통시장 화재공제사업 개선방안｣으로 전통시장 화재공제 가입률 제고를 위해 지방자치단체에서 공제료 지원 근거를 마련해 전통시장 상인들에게 화재공제료를 지원하도록 제도개선을 권고하고 있는바, 조례 개정의 입법 취지와 필요성이 인정된다고 할 것임.

국민권익위원회 의결 (의안번호 제2022-860호)_｢전통시장 화재공제사업 개선방안｣, p12

https://www.acrc.go.kr/board.es?mid=a10504030000&bid=1013&act=view&list_no=43448

- 다만, 이 조례안에서 정하려는 사안과 관련하여 ｢지방재정법｣ 제17조 제1항에서는 “법률에 규정이 있는 경우”(제1호), “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”(제4호) 등 일정한 경우에 한하여 기부․보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, ① 상인회에서 추진하는 화재예방 및 화재안전관리 환경개선 사업과 ② 상인 및 상인조직이 부담하는 전통시장 화재공제료를 지원하는 것이 ｢지방재정법｣ 제17조 제1항 제1호 또는 제4호에 따라 보조금 지출이 가능한 경우에 해당하는지 여부를 각각 검토할 필요가 있음.

제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을   위하여 필요하다고 인정되는 경우

① 화재예방 및 화재안전관리 환경개선 사업(조례안 제50조 제2항 제10호)의 경우

- 우선, ｢지방재정법｣ 제17조 제1항 제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 전통시장법 제20조 제1항에서 지방자치단체는 시장의 상인조직이 추진하는 시설현대화사업에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원하거나 보조할 수 있다고 정하면서, 같은 법 시행령 제9조 제1항에서 시설현대화사업의 지원대상으로 ‘화재예방 시설의 개량, 보수 및 수선’(제1호 라목)과 ‘화재 등에 관한 안전시설물의 설치·개량·보수’(제2호 다목)를 규정하고 있고, 같은 법 제65조 제7항에서 지방자치단체는 상인회가 ‘시설 및 경영의 현대화를 위한 사업’(제4항 제1호), ‘화재예방과 화재안전관리를 위한 체계 구축·운영에 관한 업무’(제4항 제6호)를 수행할 때 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 정하고 있는바, 조례안 제50조 제2항 제10호의 “화재예방과 화재안전관리 환경개선 사업”은  ｢지방재정법｣ 제17조 제1항 제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하여 보조금 지원이 가능함.

제20조(상업기반시설 현대화사업의 지원) ① 정부와 지방자치단체는 시장의 상인조직 또는 제67조에 따른 시장관리자가 추진하는 다음 각 호의 상업기반시설 현대화사업(이하 “시설현대화사업”이라 한다)에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원하거나 보조할 수 있다.

제9조(상업기반시설 현대화사업의 지원대상 등) ①법 제20조제1항에 따른 상업기반시설 현대화사업(이하 “시설현대화사업”이라 한다)의 지원대상은 다음 각 호와 같다. (단서 생략)

1. 영업에 직접 제공되고 상인이 공동으로 사용하는 상업시설

가. ~ 다. (생략)

라. 화재예방 시설의 개량, 보수 및 수선

2. 상인이나 고객이 공동으로 이용하는 공동시설

가. ~ 나. (생략)

다. 전주 이설 및 지하매설, 전기ㆍ가스ㆍ화재 등에 관한 안전시설물의 설치ㆍ개량ㆍ보수

라. ~ 마. (생략)

제65조(상인회) ④ 상인회는 다음 각 호의 사업을 할 수 있다.

1. 시설 및 경영의 현대화를 위한 사업

2. ~ 5. (생략)

6. 화재예방과 화재안전관리를 위한 체계 구축ㆍ운영에 관한 업무

7. (생략)

⑦ 정부와 지방자치단체는 상인회가 제4항 각 호에 따른 사업을 수행할 때 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.

- 다만, 보조금 지원 근거가 법률에 규정이 있는 경우라면, 조례에 별도의 근거 규정이 없더라고 보조금 지원이 가능하나,  이 조례안이 화재예방과 화재안전관리 환경 개선 사업의 중요성을 인식하고 개선하는 것이 중요하다고 판단되어, 화재예방과 화재안전관리 환경개선 사업을 지원할 수 있도록 규정을 신설하고자 하는 사항으로서 별다른 문제은 없을 것으로 판단됨

② 상인 및 상인조직이 부담하는 전통시장 화재공제료(조례안 제50조의2)의 경우

- 조례안 제50조의2의 “전통시장 화재공제료 지원”의 경우, 전통시장법 제24조의2에서 전통시장 화재공제 운영 지원에 관하여 정하고 있으나, 이는 화재공제 제도의 운영에 관한 것으로, 상인 및 상인조직이 부담하는 ‘전통시장 화재공제료’를 지원할 수 있는 근거 규정은 전통시장법 및 같은 법 시행령에 없는 것으로 판단됨. 따라서 ｢지방재정법｣ 제17조 제1항 제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 판단됨.

제24조의2(전통시장 화재공제 운영 지원) ① 정부는 전통시장의 화재로 인한 상인 및 상인조직의 손해를 대비하기 위하여 전통시장 화재공제 제도를 운영할 수 있으며, 예산의 범위에서 공제사업 운영에 필요한 비용의 일부를 지원할 수 있다.

② 제1항에 따른 공제사업의 운영주체, 가입ㆍ지원 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

- 다음으로, ｢지방재정법｣ 제17조 제1항 제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는지 살펴보면, ｢지방재정법 시행령｣ 제29조 제3항은 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 대법원 판례에 따르면 “지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 사항”이므로(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조),

- 따라서 전통시장 화재공제료 지원 사업에 대하여는 정책적인 판단에 따라 보조금 지원 여부를 결정하여하 할 부분으로서,

- 전통시장 화재공제 제도를 운영하게 된 배경은 전통시장 화재로 인한 상인 및 상인조직의 손해를 대비하기 위한 것이고, 전통시장 화재인 경우는 한번 화재시에는 대형 화재로 번지는 양상이 있고, 그 피해 규모 역시 크다고 할 수 있음

- 2020년 실태조사 결과 상당수의 점포가 보험료 부담으로 화재보험에 미가입하고 있는 등 전국적으로 화재공제 가입률이 30% 미만으로 저조하여 전통시장 상인의 과반수가 생업안전망 사각지대에 방치되고 있으며, 특히 제주는 전국 광역시도에서 가장 낮은 가입률(17.5%)를 보이고 있고,

- 또한 2022.12.1. 국민권익위원회에서 전통시장 화재와 관련하여 민간보험 가입이 어려워 사각지대에 방치되고 있는 전통시장 상인들에게 보험료 부담 경감을 위한 개선방안을 요청한 바 있는점 등을 고려하면, 전통시장 상인들이 생업안전망 사각지대에 방치되지 않도록 화재공제 가입 확대 및 보험료 부담 경감을 위해 공제가입 시, 납입한 공제료 중 일부를 지원하여 화재 대비 사회안전망 구축이 정책적으로 필요할 것으로 판단됨

6. 종합의견

❍ 이 조례안은 상인회에서 추진하는 화재예방 및 화재안전관리 사업과 상인 및 상인조직이 부담하는 전통시장 화재공제 가입 비용을 지원할 수 있도록 현행 조례를 개정하려는 것으로 상위법인 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제24조의2에 따르면 정부는 전통시장의 화재로 인한 상인 및 상인조직의 손해를 대비하기 위하여 전통시장 화재공제 제도를 운영할 수 있으며, 예산의 범위에서 공제사업 운영에 필요한 비용의 일부를 지원할 수 있도록 규정되어 있고,

□ 전통시장의 화재예방 및 안전관리를 강화를 위해서는 화재공제 가입률을 높여야 하고, 상당수 점포가 화재공제 가입을 위해서는 정책적으로 지원책을 마련하여 민간보험 가입이 어려워 사각지대에 방치되고 있는 전통시장 상인들에게 보험료 부담 경감을 의한 지방자치단체 차원의 개선방안이 필요하다고 판단됨

□ 따라서 이 조례안은 상인 및 상인조직에 대하여 전통시장 화재공제 제도 가입을 높이는 것이 지방자치단체의 공적인 역할로 인식하고,  예산의 범위에서 지원할 수 있는 근거를 마련하고자 개정하려는 사항으로서 별다른 문제는 없다고 판단됨