	제주특별자치도의회 JEJU SPECIAL SELF-GOVERNING PROVINCIAL COUNCIL	제420회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제1차 회의 2023. 9. 20.(수) 10:00

안건번호	2

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안

검  토  보  고  서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안

검 토 보 고 서

의 안 번 호	853		제출연월일: 2023. 8. 28.
			제 출 자: 현길호ㆍ한 권ㆍ박호형ㆍ이상봉ㆍ양병우ㆍ이경심ㆍ김승준ㆍ원화자ㆍ강경문ㆍ임정은ㆍ현기종ㆍ고의숙 의원(12명)
			회 부 일: 2023. 8. 29.

Ⅰ. 개   요

1. 제안이유 및 주요내용

❍ 이 조례안은 ‘지역의 문제는 누구보다 주민이 잘 알고 있으며, 주민이 지역의 문제를 잘 해결할 수 있다’는 보충성의 원칙에 기반하여 적극적인 주민참여를 바탕으로 하는 읍면동 발전계획의 수립과 지원에 관한 사항을 규정함으로써 주민자치 강화 및 지역공동체 활성화 등을 통해 주민의 삶의 질 향상에 기여하고자 하는 것임.

2. 조례안: 따로 붙임

3. 참고 사항

가. 관계 법령: 따로 붙임

나. 예산 조치: 별도 조치 필요 없음

- 비용추계서 : 비용추계 미첨부 사유서 따로 붙임

다. 입법예고 기간: 2023. 8. 31. ～ 2023. 9. 6.(7일간)

- 의견 제출: 도 자치행정과(따로 붙임)

▣ 검토요지

1. 제정 취지

❍ 조례안은 다양한 주민들의 적극적인 참여를 바탕으로 지역주민의 의견을 읍면동 발전계획에 반영하고, 이를 통해 지역의 현안해결을 체계적으로 추진하여 주민의 편의와 복지 증진, 주민자치의 강화, 지역공동체 형성이라는 제주특별법 제45조가 규정하고 있는 주민자치센터 설치 목적을 달성화는데 기여하고자 하는 것임.

2. 입안의 배경 및 제정의 필요성

1) 제주특별자치도 위상에 걸맞는 주민자치 강화 필요

❍

<제주특별자치도 출범에 따른 5대 원칙>

① 지역사회 통합․안정 최우선

② 행·재정 불이익 배제

③ 주민자치기능강화

④ 행정구조개편 로드맵에 따른 차질 없는 추진

⑤ 행정의 효율성(공무원 수 감축, 신속한 정책의사결정 등)

제주특별자치도 추진백서(2007.7.1)에 따르면, 2006년 제주특별자치도 출범으로 4개 시･군이 폐지되는 과정에서 그 보완책으로 ‘주민자치기능 강화‘ 등이 주요 원칙＊으로 수립된 바 있으며,

- 당시 국회가 특별법을 통과시키는 과정에서 제시한 검토보고서(2005.11)에서도 기초단체 폐지로 인해 주민자치 기능이 약화되지 않도록

<제주특별법 등 3개 법안 검토보고서(2005.11; p38)中 일부 발췌>

“기초자치단체를 폐지하는 것은 지방자치의 기본정신에 반할 수도 있다는 지적이 일부에서 제기되고 있는 바, 단일 광역자치체제로 개편되더라도 종전의 시·군 단위 지역의 주민 자치 측면이 도외시 되지 않도록 해야 할 것”

해야 한다는 의견＊이 명시되어 있음.

❍ 이러한 원칙의 실현을 위해 제주특별법에 따라 읍면동 별로 주민자치센터를 설치□운영하였으나, 읍면동장의 센터장 겸직 규정＊등으로 주민자치센터 기능이 활성화 되지 못한 측면이 있어왔음.

＊「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례」 제5조(기능) ① 자치센터는 주민자치·시민교육·지역복지·주민편익·문화여가·지역사회진흥기능을 수행하며,

자치센터의 장은 읍‧면‧동장이 겸임한다.

- 실제로 주민자치센터는 제주특별법 제45조와 주민자치센터 설치·운영 조례 제5조에 따라 주민자치와 지역발전 등을 위한 사항을 처리하게 되어 있으나, 주민교양 프로그램 위주로 기능이 국한*되는 등 본연의 역할을 수행하는데 한계가 있었다는 지적이 있어 왔음.

*2022년 행정사무감사 제출자료: 각 읍면동별 주민자치센터 심의 실적(‘21년 기준)

구분	소계	읍면동 지역 개발계획 관련 사항	자치센터 운영에 관한사항	주민 이해 조정	환경 영향 평가 등 의견 제출	각종개발사업계획 의견청취 및 의견제출	주요사업 예산제안 및 건의의견 제출	지역단위 옴부즈맨 역할부여	교통안전시설설치의견제출	시민교육 계획수립 및 추진	기타
전체	1,052	29	624	12	0	15	79	13	21	65	194
	비율	2.8	59.3	1.1	0	1.4	7.5	1.2	2	6.2	18.4

2) 주민자치 강화를 위한 읍면동 기능강화에 대한 정책적 고민 한계

❍ (분석배경) 읍면동 기능강화를 위해서는 정책적으로 크게 조직과 예산이슈가 있을 수 있음.

- 이를 위해서는 조례 등을 통해 읍면동 차원에서 사무의 자기완결성을 설계할 필요가 있음.

- 제주특별자치도가 출범 한 후 조례건수를 보면, 2007년 334개에서 2022년 963개로 약 3배 수준으로 증가함.

❍ (공무원 정원) 조례가 약 3배 수준으로 증가하는 동안, 읍면동 공무원(공무직 포함) 정원 증가율과 비중은 감소한 것으로 나타남.

- 이는 ‘주민자치기능 강화’라는 정책기능으로의 조직설계보다 단순 행정기능 수행으로의 설계에 그친 측면이 있다고 판단됨.

- 전체적으로 보면 공무원 정원(일반직+공무직)은 (’07) 6,772명(일반직 5,137명/공무직 1,635명)에서 (’22) 9,425명(일반직 6,482명/공무직 2,943명)으로 2,653명(일반직 1,345명/공무직 1,308명), 39.2%증가(일반직 26.2%/공무직 80.0%)함.

- 읍면동 공무원 정원(일반직+공무직)은 (’07) 1,288명(일반직 1,014명/공무직 274명)에서 (’22) 1,294명(일반직 1,062명/공무직 232명)으로 6명(일반직 48명/공무직 -42명), 0.5%증가(일반직 4.7%/공무직 △15.3%)에 그침.

<2007년 vs 2022년 제주특별자치도 공무원 기관별 인원 비교>

[합계]                                                                (단위: 명, 연도말 기준)

구분	2007년		2022년		증가율
	인원	비중	인원	비중
합계	6,772	100.0%	9,425	100.0%	39.2%
도본청	1,095	16.2%	1,631	17.3%	48.9%
행정시 본청	2,312	34.1%	3,778	40.1%	63.4%
읍면동	1,288	19.0%	1,294	13.7%	0.5%
직속기관	1,199	17.7%	1,624	17.2%	35.4%
사업소	710	10.5%	837	8.9%	17.9%
합의제기관	54	0.8%	95	1.0%	75.9%
도의회	114	1.7%	166	1.8%	45.6%

[일반직]

구분	2007년		2022년		증가율
	인원	비중	인원	비중
합계	5,137	100.0%	6,482	100.0%	26.2%
도본청	1,015	19.8%	1,337	20.6%	31.7%
행정시 본청	1,446	28.1%	1,869	28.8%	29.3%
읍면동	1,014	19.7%	1,062	16.4%	4.7%
직속기관	1,054	20.5%	1,504	23.2%	42.7%
사업소	451	8.8%	478	7.4%	6.0%
합의제기관	52	1.0%	90	1.4%	73.1%
도의회	105	2.0%	142	2.2%	35.2%

[공무직]

구분	2007년		2022년		증가율
	인원	비중	인원	비중
합계	1,635	100.0%	2,943	100.0%	80.0%
도본청	80	4.9%	294	10.0%	267.5%
행정시 본청	866	53.0%	1,909	64.9%	120.4%
읍면동	274	16.8%	232	7.9%	-15.3%
직속기관	145	8.9%	120	4.1%	-17.2%
사업소	259	15.8%	359	12.2%	38.6%
합의제기관	2	0.1%	5	0.2%	150.0%
도의회	9	0.6%	24	0.8%	166.7%

3) 예산편성 시 읍면동 홀대에 대한 우려와 비판 지속

❍ 앞서 살펴본 제주특별자치도 출범 원칙 중 ‘행·재정적 불이익 배제‘의 원칙 역시 제대로 지켜지지 않았던 것으로 파악됨.

<주요 연도별 도본청 VS 행정시 예산 비중>

(단위: %)

- 2006년 당시 제주도 전체예산에서 본청 예산과 행정시 예산이 차지하는 비율은 41.8 : 58.2로 큰 차이로 행정시 예산 비중이 더 높았으나, 2007년에는 그 비율이 59.3 : 40.7로 역전되었음,

- 이후 다소 개선되어 2022년에는 53.0 : 47.0 수준에 이르렀으나 특별자치도 출범 이전과 비교하면 여전히 도본청 예산 비중이 높은 것으로 나타나는데,

- 이러한 도본청으로의 쏠림현상은 공유재산 등 관련 사무의 도본청 이관에 따른 것일 수도 있으나, 한편으로는 읍면동을 포함한 행정시의 재산운용 관련 핵심 사무에 대한 결정 권한이 대폭 축소된 것으로 해석될 수 있음.

❍ 특히, 2022년 행정사무감사, 2023년 예산심의 등 도의회 주요 회의 때마다 지속적으로 읍면동 예산 홀대에 관해 지적이 있어왔는데,

- 2023년 예산의 경우 예산요구액 대비 반영액 비율이 도본청은 86.6% 수준이지만 제주시와 서귀포시 읍면동의 경우 각각 71.7%, 61.3%에 불과한 점 등을 감안하면, 이러한 지적에 타당한 근거가 있는 것으로 판단됨.

<최근 3년 예산요구액 대비 반영액 비율>

(단위: 억원)

구분		2021년			2022년			2023년
		요구액	반영액	반영율	요구액	반영액	반영율	요구액	반영액	반영율
총계		64,054	54,396	84.9%	73,165	59,392	81.2%	77,017	65,134	84.6%
도		30,173	26,241	87.0%	36,742	29,634	80.7%	38,654	33,472	86.6%
제주시 소계		20,782	17,516	84.3%	22,613	18,550	82.0%	24,272	19,603	80.8%
	본청	19,419	16,724	86.1%	21,275	17,628	82.9%	22,876	18,602	81.3%
	읍면동	1,363	792	58.1%	1,338	922	68.9%	1,396	1,001	71.7%
서귀포시 소계		13,099	10,639	81.2%	13,810	11,208	81.2%	14,092	12,060	85.6%
	본청	12,287	10,192	82.9%	13,082	10,681	81.6%	13,127	11,468	87.4%
	읍면동	812	447	55.0%	728	527	72.4%	965	592	61.3%

❍ 이렇게 읍면동이 상대적인 불이익을 받아온 것은 예산을 요구하는 과정에서 체계적·종합적인 계획에 근거하지 않고 단발적인 필요에 따라 예산을 요구해온 측면에 기인하는 바가 있다고 판단되는 만큼 읍면동 차원에서 중장기적인 발전계획을 수립할 필요성이 있다고 여겨짐.

4) 주민의 자기결정권 확대에 관한 전문가ㆍ공직사회 정책공감대 형성

❍ 도의회에서 실시한 ‘제주특별자치도 공무원 패널 조사(2021년)‘에 따르면 조례안의 주요 내용과 유사한 ‘지역주민이 주체가 되어 읍면동 발전계획을 수립하고, 이에 대한 책임과 권한을 읍면동에 위임하여 직접 예산을 편성□집행하도록 하는 제도‘에 대해,

- 전문가 등 패널집단의 63%가 긍정적인 의견을 나타내는 등 조레안의 주요 내용에 대해 상당한 도민 공감대가 형성되었음을 확인 할 수 있음.

‘읍면동 책임권한 위임, 예산 편성·집행 제도 도입’ 조사 결과

(단위: %)

분 류	N	긍정적	보통	부정적
전문가	(100)	63.0	16.0	21.0
공무원	(1000)	37.2	36.3	26.5

5) 읍면동 차원에서 자체 수립한 발전계획의 추진 근거 마련 필요

＊ 참고자료 1.(P18.) 읍면동별 발전계획 수립현황

❍ 현재 총 12개 읍면동이 개별적인 필요에 따라 자체 발전계획을 수립하였거나 수립 중＊에 있는 것으로 파악되는 바,

- 이러한 읍면동 자체 발전계획의 실효성 확보를 위해서라도 명확한 계획의 법적근거가 필요함.

❍ 한편, 법적근거가 없음에도 자체적인 읍면동 발전계획을 수립하여 왔다는 것은 읍면동 발전계획의 필요성을 방증하는 것일 뿐만 아니라,

- 앞으로도 이러한 읍면동 발전계획의 수립 추진이 충분히 예상되는 바 계획수립에 있어서 기본방향, 주요내용, 주민의견 수렴, 지원 등에 관한 통일적인 기준을 마련할 필요가 있음.

6) 도의회 차원의 지속적인 논의가 이루어져 왔음

❍ 제주특별자치도 출범 이후 주민자치 강화 원칙이 제대로 지켜지지 않음에 따라, 주민참여를 기반으로 한 읍면동 발전계획 수립에 관해 도의회 차원에서 지속적인 논의와 검토가 이루어져 왔음.

＊ 읍면동 발전계획 수립관련 주요 주민토론회 및 원탁회의 등 개최 내역

- 2011. 6. 외도동, 지역발전방안 마련 주민 토론회

- 2017. 9. 제주특별자치도 주민자치강화방안 정책토론회

- 2018. 4. 일도2동, 주민참여 100인 원탁회의: 주차난 해소 방안 등 발전계획 논의

- 2018.11. 애월읍, 지역발전 정책체계 구축 주민 대 토론회

- 2019. 3. 조천읍, 주민참여 발전계획 수립 주민 대 토론회

- 2019. 5. 조천읍, 발전계획 수립 100인 원탁회의

- 2020. 6. 주민중심 특별자치 정책체계 구축을 위한 정책토론회

- 2022. 4. 특별자치분권 강화를 위한 정책토론회

- 2022. 6. 도의회, 제주형 주민자치회 운영을 위한 정책간담회

- 2023. 5. 도의회, 주민참여 지역균형발전 강화방안 관련 정책간담회

- 특히, 이미 읍면동별로 수립되거나 추진 중인 발전계획은 조례안에 따른 것은 아니지만 그 중 상당수의 계획들의 추진 과정에서 주민 대토론회 또는 주민참여 원탁회의 등을 개최하는 등 계획 수립에 있어 주민 참여를 보장하기 위한 다양한 방안들을 시행·검토＊한 바 있으며,

- 이러한 과정에서 다양한 주민들이 스스로 지역현안에 대한 해결방안을 도출하고, 직접 예산 확보를 위해 예산부서와 협의하는 등의 과정을 경험함으로써 주민참여 읍면동 발전계획의 수립에 대한 어느 정도의 검증이 이미 이루어졌다고 판단됨.

7) 마을자치□주민자치 등 정부차원의 정책과제와도 부합

❍ 앞서 기술한 제주특별자치 강화 차원에서 주민자치 강화 노력은 정부의 정책방향과도 부합하는 측면이 있음.

❍ 박근혜 정부부터 최근까지 표현의 차이가 있으나 ‘근린 생활 단위’, ‘주민자치 강화’를 강조하고 있는데,

❍ 구체적으로 정부계획＊의 내용을 살펴보면, 주민이 자발적으로 지역현안과 지역문제를 해결할 수 있도록 주민자치 대표기구인 주민자치회를 확대설치하고 활성화하는 것으로, 상당 부분 조례안의 취지와 부합하는 측면이 있다고 할 것임.

<역대정부의 주민자치 강화를 위한 정책과제>

○ 지방자치발전 종합계획(2013-2017)

- 주민중심 생활자치 및 근린자치 실현: 읍면동 주민자치회 도입

- 주민 직접 참여제도 강화: 주민참여예산제도 위상 강화 등

○ 자치분권 종합계획(2018-2022)

- 주민자치 활성화로 풀뿌리 민주주의 정착: 주민자치회의 대표성 제고 및 활성화(마을유형별 모델 개발, 읍면동장 주민추천제 도입, 마을단위 지역사업 지원체계 개선 등)

- 제주･세종형 자치분권 모델 구현: 마을․읍면동 자치 등 풀뿌리 민주주의 강화, 직접민주주의 활성화로 ‘주민 중심의 분권모델’ 완성

○ 지역균형발전 비전(2022.4.27.)

- 주민자치위원회 및 주민자치회의 개선: 자율적인 순수 민간활동으로 전환하고, 읍·면·동 수준에서 풀뿌리자치 모델 도입 검토

❍ 한편, 행정안전부는 지방자치단체가 조례 제·개정에 참고할 수 있도록 주민자치회 표준조례안을 7차례 개정하여 안내하고 있는데, 이 표준조례안에도 주민참여 읍면동 발전계획과 다소 유사한 ‘자치계획‘ 또는 ‘마을계획‘에 관한 규정＊이 있는 등 조례안은 정부의 주민자치 정책 기조와도 일치하는 부분이 있음.

＊ 주민자치회 표준조례

- 제2조(정의) 제4호 “자치(또는 마을)계획”이란 주민총회 등 주민의견 수렴절차를 거쳐 주민자치회가 수립하는 주민자치 및 마을발전, 민관협력 등에 관한 종합계획을 말한다.

- 제14조의3(자치(마을)계획의 구성 등) ① 주민자치회는 주민의 의견과 요구를 수렴하여 다음 각 호의 세부계획으로 구성된 자치(마을)계획안을 수립할 수 있다.

1. 주민자치회 운영계획

2. 마을발전 및 활성화 계획

3. 읍·면·동 행정사무 수탁 및 추진계획

4. 주민자치센터 운영계획

5. 분과별 사업계획

6. 읍·면·동에 배정된 주민참여예산에 대한 편성안

7. 그 밖의 주민자치 및 마을공동체 활성화를 위한 계획

❍ 다만, 행정안전부도 수차례 주민자치회 표준조례안을 개정할 만큼 제도적 안정성이 아직 확보되지 않은 점,

- 사업의 범위 등을 고려하였을 때 표준조례안의 ‘자치계획‘이 조례안의 주민참여 읍면동 발전계획의 위상에 미치지 못하고,

- 제주특별법 특례로 규정된 주민자치위원회의 위상이 더욱 높다는 점,

- 주민자치회 조례는 전국 지자체 모두에 해당되는 사항이나 주민참여 읍면동 발전계획은 제주특별법의 제정 취지에 따라 특별자치도 고유의 지위에서 수립하는 사항인 점 등을 종합적으로 고려한 결과 별도의 조례를 제정하려는 것이라고 판단됨.

❍ 도에서는 내년부터 주민자치회를 시범도입 할 계획으로 파악되고 있으나, 표준조례안의 ‘자치계획‘의 위상과 범위, 예산규모, 주민자치센터와의 관계 등 종합적으로 검토할 사항이 많을 것이므로,

- 본 조례안 제정을 통해 기 수립된 읍면동 발전계획의 근거를 마련함과 동시에 추후 주민자치회 표준조례상의 자치계획과의 연계적인 장치를 마련하고자 하는 취지로 판단됨.

2. 조례안 관련 주요사항 검토

1) 각종 법정계획과의 관계 및 비교 등

❍ 각종 법정계획 수립 시 지금까지 주민의견 수렴방식은 언론광고, 행정 공고 등을 통해 자생단체 중심의 주민들을 대상으로 일회적□개별적□제한적으로 이루어져 왔음.

- 이에 따라 도민들의 행정 참여 효능감이 저하되고, 주민의견이 제대로 반영□환류되지 못하게 되어 정책 의사결정과정에 대한 주민의 만족도□체감도를 제고시키는데 한계가 있어왔음.

<법정계획 수립 시 의견수렴 방식 비교>

ㆍ일회성: 단일계획 수립시 마다 수시로 의견수렴 실시 ㆍ제한성: 자생단체 중심, 시□공간적 제약	ㆍ원소스 멀티유즈(OneSource-MiltiUse): 사전에 주민의견을 반영하여 체계적으로 수립된 읍면동 계획은 각종 법정계획 수립시 주민의견을 대변 가능

- 본 조례안에 따른 주민참여 읍면동 발전계획은 지역 현안에 대한 주민들의 의견이 체계적□구체적 정리되어 있어, 각종 법정계획 수립 시 주민의 의견과 아이디어를 활용할 수 있도록 하는 정책적 틀로 기능할 수 있음.

- 이러한 점에서 주민참여 읍면동 발전계획은 다른 법정계획과는 차원이 다른 측면이 있다고 판단됨.

2) 예산 한계로 실효성 확보 한계의견에 대한 검토

❍ 본 조례안 취지와 근거는 주민자치센터의 설치 목적인 제주특별법 제45조의 ‘주민편의와 복지 증진’, ‘주민자치 강화’, ‘지역공동체 형성’으로 계획 수립, 예산 요구 및 관련 기관(중앙부처 포함)과의 절충의 주된 주체는 주민자치위원회를 중심으로 한 지역주민임.

- 지역 현안해결 및 발전을 위한 정책과제에 대한 예산편성을 위해 지역주민이 주체가 되어 정책소통을 함으로써 주민자치원리를 강화하고 특별자치제도에 대한 체감도□효능감을 높이는 계기가 될 수 있음.

3. 조문별 내용 검토

1) 목적규정(안 제1조)

❍ 안 제1조는 목적규정으로 조례의 법적인 근거가 되는 조항과 조례가 지향하는 바를 밝히고 있음.

- 목적규정은 법규에 대한 이해를 용이하게 하기 위하여 조례가 규정하고자 하는 핵심 사항을 밝히는 것이 일반적이므로,

- ‘주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 사항‘을 추가로 규정하여 ‘법적근거 – 규정사항(수단) – 목적‘의 체계로 서술하는 것이 바람직하다고 판단됨.

❍ 한편, 법제처에서는 목적규정에서 상위법령을 인용할 경우 해당 조례가 위임 조례로 오인될 수 있어, 자치조례의 경우 법령 인용을 지양할 것을 권장하고 있으나,

- 이 조례안의 경우 다른 지방자치단체와는 달리 제주특별법에 의거하여 특별자치도의 지위에서 조례를 제정＊하는 것임을 명백히 하기 위해서는 상위법령을 밝힐 특별한 필요성이 인정된다고 판단됨.

＊ ‘제안이유’에서 밝히고 있듯이 이 조례안은 2006년 4개 시·군 폐지 등 제주특별자치도 출범과정에서 밝힌 ‘주민자치기능 강화’라는 원칙을 현실화하는 차원에서 제정되는 것으로 제주특별법과 직접적인 관계가 있는 것으로 판단됨

❍ 그럼에도 제주특별법 제45조제1항이 주민자치 기능 강화를 목적으로 제정되었다고는 하나, 조문의 실제 내용은 읍면동에 주민자치센터를 설치하도록 하는 사항이지 도지사로 특정 권한을 부여하는 규정이 아닌 점 등을 고려하여

- 통상 위임조례가 위임근거를 밝히기 위해 사용하는 ‘○○법령에 따라‘라는 표현과는 다소 다른 용어를 사용하여 위임 조례로 오인될 소지를 제거하는 한편,

- 이 조례가 제주특별법이 보장하고 있는 법원칙에 터잡아 자치사무에 관하여 규정하고 있음을 명확히 할 필요가 있다고 판단됨

조 례 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제12조제1항, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제1조 및 제45조제1항 등에 따라 읍․면․동차원에서 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 주민의 편의와 복지 증진, 주민자치 강화, 지역공동체 활성화 등을 도모하여 도민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다.	제1조(목적) ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 등의 취지에 따라 주민참여 읍면동 발전계획의 수립과 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 -------------------------------------------------------- 통해 --------------------------------------------.

.

2) 기본이념 및 도지사의 책무에 관한 사항(안 제2조 및 제3조)

❍ 안 제2조는 3개항을 통해 주민참여 읍면동 발전계획의 기본이념에 관해 규정하고 있는데 그 내용을 구체적으로 살펴보면,

- 제1항: 주민의 의견을 행정계획에 반영하여 주민자치 활성화에 기여함

- 제2항: 계획의 실효성 확보를 위한 행□재정적 효율성 제고 방안 추진

- 제3항: 지역의 정책공감대 형성을 위한 다양한 계층 주민의 참여 보장

으로 요약할 수 있을 것인데,

❍ 자치법규의 기본이념 규정은 조례의 제정 이념이나 정신을 표현한 선언적 규정으로, 제명이나 목적규정을 보충적으로 설명하는 기능을 한다고 할 것인데,

법제처, 2022 자치법규 입안 길라잡이 p 88~89

- 제1항의 주민자치 활성화, 제3항의 주민 참여 보장과는 달리 제2항의 계획의 효율성 제고 방안 추진은 구체적인 계획의 수립 단계에서 추구되어야 할 실행원칙에 가까운 것으로 보이며,

- 조문의 문구 역시 ‘노력하여야 한다‘는 책무의 형태로 규정되어 있는 점을 고려하여 제3조의 도지사의 책무에 관한 규정에 포함시키는 것이 타당하다고 판단됨.

❍ 아울러, 제3항은 ‘주민참여 보장’이라는 조례안이 추구하는 핵심 가치에 관한 규정이라 여겨지므로 제2조에서 그대로 규정하되 ‘노력하여야 한다‘는 책무 형태로 표현된 조문을 이념규정에 맞게 적절히 수정할 필요가 있다고 판단됨.

조 례 안	수 정 안
제2조(기본이념) ① (생 략)	제2조(기본이념) ① (조례안과 같음)
② 주민참여 읍면동 발전계획은 그 실효성을 확보하기 위해 해당 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행·재정 효율성을 높일 수 있도록 하여야 한다.	<삭 제>
③ 주민참여 읍면동 발전계획은 해당 지역의 정책공감대 형성을 위해 다양한 계층이 참여할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 성·지역·직능·계층·국내외 이주 주민, 장애인을 포함한 취약계층 등이 포함되도록 하여야 한다.	② 주민참여 읍면동 발전계획은 주민 화합의 정책공감대 형성을 위해 성별·나이·지역·직능·계층 등을 고려하여 국내외 이주 주민, 장애인을 비롯한 취약계층 등 다양한 주민들의 평등한 참여 보장 원칙을 기반으로 수립되고 시행되어야 한다.
제3조(도지사 책무) ① (생 략)	제3조(도지사 책무) ① (조례안과 같음)
<신 설>	② 도시사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위해 관련 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행정적ㆍ재정적 효율성을 높일 수 있도록 노력하여야 한다.
② 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위하여 해당지역 발전계획 상 정책과제의 소관부서와의 정책소통이 원활히 이뤄질 수 있도록 행·재정적인 지원노력을 하여야 한다.	③ 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 원활한 추진을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동과 해당지역 발전계획 상 정책과제 소관부서와의 정책소통이 원활히 이뤄질 수 있도록 행정적ㆍ재정적인 지원노력을 하여야 한다.

3) 주민참여 읍면동 발전계획의 수립(안 제4조)

❍ 안 제4조는 조례안의 핵심적인 규정으로 아래와 같이 3개항을 통해 주민참여 읍면동 발전계획(이하 “계획“)의 수립에 관한 구체적인 사항을 정하고 있음.

- 제1항: 계획의 주요 내용, 수립주기(5년), 수립주체(읍장·면장·동장 가능)      - 제2항: 예산과목 분류에 따른 계획 수립 노력

- 제3항: 주민원탁회의 활용 등 다양한 주민들을 대상으로 한 의견수렴

❍ 이중 안 제4조제1항 후단은 도지사로 하여금 읍장·면장·동장(이하 “읍장 등“)을 통해 계획을 수립하게 할 수 있다고 규정하고 있으나,

- 이러한 규정이 없더라도 도지사는 「지방자치법」 제117조에 따라 사무위임을 통해 읍장 등으로 하여금 계획을 수립하게 할 수 있으므로 따로 규정할 필요가 없는데,

- 규정의 취지가 읍장 등을 통해 계획을 수립하도록 하기 위한 것이라면 부칙에서 「제주특별자치도 사무위임 조례」(이하 “사무위임조례“)를 개정하는 방식으로 규정하는 것이 타당할 것임

조 례 안	수 정 안
제4조(읍면동 발전계획 수립 등) ① 도지사는 읍면동 발전을 체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 주민참여 읍면동 발전계획(이하 “발전계획”이라 한다)을 5년마다 수립할 수 있다. 이 경우 효율적인 계획수립을 위해 해당 읍·면·동장을 통해 수립하게 할 수 있다.	제4조(주민참여 읍면동 발전계획 수립 등) ① 도지사는 읍ㆍ면ㆍ동 -----------------------------------------------------------------------------------------------------. <후단 삭제>
1.ㆍ2. (생 략)	1.ㆍ2. (조례안과 같음)
3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제45조에 따른 다음 각 목의 사항	3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제1항에 규정된 다음 각 목의 사항
가. ∼ 다. (생 략)	가. ∼ 다. (조례안과 같음)
4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」제3조제5호에 따른 마을종합발전계획과 연계된 사항	4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」제3조제5호의 마을종합발전계획과 연계된 사항
5. (생 략)	5. (조례안과 같음)
6. 그 밖에 읍면동 발전을 위하여 필요한 사항	6. ----- 읍ㆍ면ㆍ동 ------------------
② 도지사는 제1항에 따른 사항을 계획화 할 때 「지방재정법」 제41조(예산의 과목 구분)제3항에 따른 기능 및 부문별 예산계획으로 수립하도록 노력하여야 한다.	② 도지사는 발전계획을 수립하는 경우 「지방재정법」 제41조제3항의 예산 과목 구분에 따른 다음 각 호의 기능 및 부문별 예산과 연계하도록 노력하여야 한다.
가. 일반 공공행정ㆍ공공질서 및 안전	1. 일반 공공행정, 공공질서 및 안전
나. 교육ㆍ문화 및 관광	2. 교육, 문화 및 관광
다. 환경ㆍ교통 및 물류ㆍ국토 및 지역개발	3. 환경, 교통 및 물류, 국토 및 지역개발
라. 사회복지ㆍ보건	4. 사회복지, 보건
마. 농림해양수산	5. 농림해양수산
바. 산업ㆍ중소기업 및 에너지ㆍ과학기술	6. 산업ㆍ중소기업 및 에너지, 과학기술
③ 도지사는 발전계획을 수립하는 경우, 주민이 참여하는 상향식 의견수렴을 위하여 다음 각 호의 사항과 연계하여 적극적으로 주민의 의견을 들어야 한다. 이 경우 다음 각호의 사항을 포함하여 다양한 계층이 참여하는 주민원탁회의 등을 통해 추진할 수 있다.	③ ------------------------ 경우 ---------------------------- 위하여 -------------------------------------------------------. ------------------------------------------------------------- 통하여 의견을 수렴--.
1. 제주특별법 제45조제2항 및 「제주특별자치도 주민자치센터 설치 운영ㆍ조례(이하 “주민자치센터 조례”라 한다)」제15조에 따른 주민자치위원회	1. 「제주특별법자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제2항에 따른 주민자치위원회(이하 “주민자치위원회”라 한다)
2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례(이하 “주민참여예산제 조례”라 한다)」제22조에 따른 주민참여예산지역회의	2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제22조에 따른 주민참여예산지역회의
3. 리ㆍ통을 대표하는 자생단체 등	3. -------------- 마을회 및 자생단체 -----------------
4. 기타 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 필요하다고 판단하는 방법	4. ------------------------------------ 단체 또는 개인

.

4) 시행계획, 주민교육 지원, 결과 공개 등(안 제5조 ~ 제8조)

❍ 제5조부터 제8조까지는 시행계획의 수립, 주민교육 지원, 계획수립 추진사항에 대한 공개 등에 관한 규정으로 그 주요내용은 아래와 같음.

- 제5조: 주민자치위원회의 의견수렴을 통한 연도별 시행계획 수립

- 제6조: 예산학교 및 주민자치학교 과정 등과 연계한 교육 지원, 제주지역균형발전지원센터 등을 통한 컨설팅 실시

- 제7조: 주민참여예산 공개와 연계한 계획 수립 추진결과의 공개

5) 부칙에 관한 검토

❍ 앞서 살펴본 대로, 이미 12개 읍·면·동에서 이미 자체적으로 발전계획을 수립하였거나 수립 중인 것으로 파악되는 바, 이러한 계획 역시 이 조례에 따른 계획으로 본다는 경과규정을 둘 필요가 있을 것이며,

❍ 안 제4조에 대한 검토에서 밝힌 대로, 읍장 등으로 하여금 계획을 수립하게 하기 위해서는 부칙에 다른 조례의 개정에 관한 규정을 두어 사무위임조례를 개정할 필요가 있다고 판단됨.

3. 종합검토의견

❍ 조례안은 보층성의 원칙에 기반하여 다양한 주민들의 적극적인 참여를 바탕으로 지역주민의 의견을 읍면동 발전계획에 반영하고, 이를 통해 지역의 현안해결을 체계적으로 추진하여 주민자치 강화 및 주민의 삶의 질 향상에 기여하고자 하는 것으로 제정 취지가 타당하며, 법령 위반 사항이 없으므로 조례 제정에 별다른 문제는 없을 것으로 판단됨.

❍  아울러 본 조례안은 제주특별자치도 출범 과정에서 주민자치 기능을 강화하겠다는 도민사회에 대한 약속을 이행하는 제도적 장치가 될 수 있으며 제주특별자치도만의 특수시책으로서 정책역량을 나타내는 지표가 될 수 있을 것이라 판단됨.

❍ 다만, 조문별 검토에서 살펴본 대로

- 제1조 목적규정에 조례의 핵심규정 사항을 추가하고

- 제2조 제2항은 그 내용이 도지사의 책무에 대해 규정하고 있으므로 제3조로 이동하고

- 제4조 제1항이 읍장 등을 통해 계획을 수립할 수 있도록 한 사항은 삭제하는 대신, 부칙으로 사무위임조례를 개정하도록 하는 등의 사항과

- 그 밖에 조문의 의미를 명확히 하기 위하여 자구 일부를 수정할 필요가 있다고 판단됨.

【참고자료 1】

읍면동별 발전계획 수립현황

□ 계획수립 기관: 12개 읍면동(제주시: 7개, 서귀포시: 5개)

읍면동	수립시기	주요 내용
외도동 (제주시)	2014.1. / 2019.1.	ㆍ외도동의 기초 현황 및 여건분석 ㆍ지역 현안문제 도출 ㆍ외도동 지역발전 기본방향 및 세부실행계획
동홍동 (서귀포시)	2014. 2.	ㆍ동홍천 생태체험공간 조성, 보행 취약지구 개선, 헬스케어 타운 연계사업, 공영주차장 확대, 통합건강관리센터 설립
표선면 (서귀포시)	2015. 11.	ㆍ저수지 오름 탐방로 및 민물 낚시터 조성, 해양레저관광 기반시설 확충, 바꺼리(바깥채) 민박 사업 운영 체계 구축, 표선오일시장 재생, 해비치 해변 야간 조명 설치
우도면 (제주시)	2018. 4.	ㆍ교통기본권 확보로 교통환경 개선, 우도다움이 있는 문화와 체류형 관광 기반 조성, 청정 환경 조성, 쾌적하고 안전한 정주여건 창출 등, 함께 잘 살고 활력 넘치는 마을 조성, 주민생활 안정 및 삶의 질 증진
한립음 (제주시)	2018. 10.	ㆍ비전: 서부권의 핵심, 균형잡힌 마을 한림 ㆍ3대계획목표: 안정되고 품격있는 마을, 방방곡곡 생기도는 마을, 일자리가 생겨나는 마을
안덕면 (서귀포시)	2019.12.	ㆍ대규모 개발사업(국책사업)을 통한 지역경제 활성화, 도유지 활용 상천리 공동작업장 조성, 메밀축제 지원, 블랙푸드 마을 육성 등
추자면 (제주시)	2020. 9.	ㆍ추자도의 브랜드 이미지 구축, 지역 자원의 가치를 활용한 문화예술 생태계 조성, 지역사회 기반 관광 육성, 수산업의 재생을 위한 지원 강화, 주민이 살기 좋은 정주환경 조성
대천동 (서귀포시)	2020. 10.	ㆍ대천동 발전 주민포럼 운영, 신서귀포 특화 거리 조성, 디지털 디톡스 단지조성, 공동목장활용 테마공원 조성 등
조천읍 (제주시)	2020. 11.	ㆍ비전: 공존과 힐링하는 마을 ㆍ3대계획목표: 누구나 살고 싶은 마을, 더불어 공존하는 마을, 모두가 힐링하는 마을
애월읍 (제주시)	2020. 12.	ㆍ비전: 주민이 편리하고, 생태와 역사가 살아있는 풍광 애월 ㆍ전략: 농수산 기반 마련, 생활인프라 구축, 관광활성화, 마을환경 개선
대정읍 (서귀포시)	2020. 12.	ㆍ주요 공영관광지 리모델링, 치유산업 거점 조성, 공영주차장 건립, 영어교육도시 이주민과 지역주민 공동체 형성을 위한 기반마련, 옹기콘텐츠를 활용한 옹기체험마을 조성 등
연동 (제주시)	추진중	(2014. 1분기 완료예정)

제주특별자치도조례  제      호

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제1조 중 “등에 따라 읍ㆍ면ㆍ동차원”을 “등의 취지에 따라 주민참여 읍면동 발전계획의 수립과 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 읍ㆍ면ㆍ동 차원”으로, “도모하여”를 “통해”로 한다.

제2조제2항을 다음과 같이 하고, 같은 조 제3항을 삭제한다.

② 주민참여 읍면동 발전계획은 주민 화합의 정책공감대 형성을 위해 성별ㆍ나이ㆍ지역ㆍ직능ㆍ계층 등을 고려하여 국내외 이주 주민, 장애인을 비롯한 취약계층 등 다양한 주민들의 평등한 참여 보장 원칙을 기반으로 수립되고 시행되어야 한다.

제3조제2항을 제3항으로 하고, 같은 조에 제2항을 다음과 같이 신설하며, 같은 조 제3항(종전의 제2항) 중 “실효성을 확보하기 위하여”를 “원활한 추진을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동과”로, “정책과제의”를 “정책과제”로, “행ㆍ재정적”을 “행정적ㆍ재정적”으로 한다.

② 도시사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위해 관련 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행정적ㆍ재정적 효율성을 높일 수 있도록 노력하여야 한다.

제4조의 제목 “(읍면동 발전계획 수립 등)”을 “(주민참여 읍면동 발전계획 수립 등)”으로 하고, 같은 조 제1항 각 호 외의 부분 전단 중 “도지사는 읍면동”을 “도지사는  읍ㆍ면ㆍ동”으로 하며, 같은 항 각 호 외의 부분 후단을 삭제한다.

제4조제1항제3호 각 목 외의 부분을 다음과 같이 한다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제1항에 규정된 다음 각 목의 사항

제4조제1항제4호를 다음과 같이 한다.

4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」 제3조제5호의 마을종합발전계획과 연계된 사항

제4조제1항제6호 중 “읍면동”을 “읍ㆍ면ㆍ동”으로 하고, 같은 조 제2항 각 호 외의 부분을 다음과 같이 한다.

도지사는 발전계획을 수립하는 경우 「지방재정법」 제41조제3항의 예산 과목 구분에 따른 다음 각 호의 기능 및 부문별 예산과 연계하도록 노력하여야 한다.

제4조제2항에 제1호부터 제6호까지를 각각 다음과 같이 신설하고, 같은 항 가목부터 바목까지를 각각 삭제한다.

1. 일반 공공행정, 공공질서 및 안전

2. 교육, 문화 및 관광

3. 환경, 교통 및 물류, 국토 및 지역개발

4. 사회복지, 보건

5. 농림해양수산

6. 산업ㆍ중소기업 및 에너지, 과학기술

제4조제3항 각 호 외의 부분 전단 중 “경우,”를 “경우”로, “위하여 다음 각 호의 사항과 연계하여”를 “위하여”로 하고, 같은 항 각 호 외의 부분 후단 중 “통해 추진”을 “통하여 의견을 수렴”으로 하며, 같은 항 제1호 및 제2호를 각각 다음과 같이 하고, 같은 항 제3호 중 “자생단체”를 “마을회 및 자생단체”로 하며, 같은 항 제4호 중 “방법”을 “단체 또는 개인”으로 한다.

1. 「제주특별법자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제2항에 따른 주민자치위원회(이하 “주민자치위원회”라 한다)

2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제22조에 따른 주민참여예산지역회의

제5조 전단 중 “경우,”를 “경우”로 한다.

제6조제1항 중 “연계하여”를 “연계하여 주민에게 필요한”으로 하고, 같은 조 제2항 중 “기본계획”을 “발전계획”으로, “등에 필요한 컨설팅을”을 “등을 위하여”로, “지원할”을 “컨설팅을 실시할”로 한다.

제7조 후단 중 “주민참여예산제 조례 제10조에 따른”을 “「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제10조의”로 한다.

부   칙

제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

제2조(경과조치) 이 조례 시행 전에 수립 중이거나 수립이 완료된 읍면동 발전계획은 이 조례에 따라 수립된 것으로 본다.

제3조(다른 조례의 개정) 제주특별자치도 사무위임 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

별표 4의 “읍장·면장·동장에게 위임하는 사항” 중 특별자치행정국 소관, 번호 14를 다음과 같이 신설한다.

[별표 4] 읍장·면장·동장에게 위임하는 사항

소관별	번호	사무명	근거법령	수임기관
특별자치행정국	14	주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원	「제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례」 제4조, 제5조, 제6조, 제7조	읍장□면장□동장

조례안·수정안 조문 대비표

조 례 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제12조제1항, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제1조 및 제45조제1항 등에 따라 읍ㆍ면ㆍ동차원에서 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 주민의 편의와 복지 증진, 주민자치 강화, 지역공동체 활성화 등을 도모하여 도민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다.	제1조(목적) ------------------------------------------------------------------------------------------------ 등의 취지에 따라 주민참여 읍면동 발전계획의 수립과 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 읍ㆍ면ㆍ동 차원------------------------------------------- 통해 --------------------------------------------.
제2조(기본이념) ① (생 략)	제2조(기본이념) ① (현행과 같음)
② 주민참여 읍면동 발전계획은 그 실효성을 확보하기 위해 해당 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행ㆍ재정 효율성을 높일 수 있도록 하여야 한다.	② 주민참여 읍면동 발전계획은 주민 화합의 정책공감대 형성을 위해 성별·나이·지역·직능·계층 등을 고려하여 국내외 이주 주민, 장애인을 비롯한 취약계층 등 다양한 주민들의 평등한 참여 보장 원칙을 기반으로 수립되고 시행되어야 한다.
③ 주민참여 읍면동 발전계획은 해당 지역의 정책공감대 형성을 위해 다양한 계층이 참여할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 성ㆍ지역ㆍ직능ㆍ계층ㆍ국내외 이주 주민, 장애인을 포함한 취약계층 등이 포함되도록 하여야 한다.	<삭 제>
제3조(도지사 책무) ① (생 략)	제3조(도지사 책무) ① (현행과 같음)
<신 설>	② 도시사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위해 관련 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행정적ㆍ재정적 효율성을 높일 수 있도록 노력하여야 한다.
② 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위하여 해당지역 발전계획 상 정책과제의 소관부서와의 정책소통이 원활히 이뤄질 수 있도록 행ㆍ재정적인 지원노력을 하여야 한다.	③ ------------------------------ 원활한 추진을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동과 ---------- 정책과제 ------------------------------------------- 행정적ㆍ재정적----------------------.
제4조(읍면동 발전계획 수립 등) ① 도지사는 읍면동 발전을 체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 주민참여 읍면동 발전계획(이하 “발전계획”이라 한다)을 5년마다 수립할 수 있다. 이 경우 효율적인 계획수립을 위해 해당 읍ㆍ면ㆍ동장을 통해 수립하게 할 수 있다.	제4조(주민참여 읍면동 발전계획 수립 등) ① 도지사는 읍ㆍ면ㆍ동 -----------------------------------------------------------------------------------------------------. <후단 삭제>
1.ㆍ2. (생 략)	1.ㆍ2. (현행과 같음)
3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제45조에 따른 다음 각 목의 사항	3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제1항에 규정된 다음 각 목의 사항
가. ∼ 다. (생 략)	가. ∼ 다. (현행과 같음)
4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」제3조제5호에 따른 마을종합발전계획과 연계된 사항	4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」 제3조제5호의 마을종합발전계획과 연계된 사항
5. (생 략)	5. (현행과 같음)
6. 그 밖에 읍면동 발전을 위하여 필요한 사항	6. ----- 읍ㆍ면ㆍ동 ------------------
② 도지사는 제1항에 따른 사항을 계획화 할 때 「지방재정법」 제41조(예산의 과목 구분)제3항에 따른 기능 및 부문별 예산계획으로 수립하도록 노력하여야 한다.	② 도지사는 발전계획을 수립하는 경우 「지방재정법」 제41조제3항의 예산 과목 구분에 따른 다음 각 호의 기능 및 부문별 예산과 연계하도록 노력하여야 한다.
<신 설>	1. 일반 공공행정, 공공질서 및 안전
<신 설>	2. 교육, 문화 및 관광
<신 설>	3. 환경, 교통 및 물류, 국토 및 지역개발
<신 설>	4. 사회복지, 보건
<신 설>	5. 농림해양수산
<신 설>	6. 산업ㆍ중소기업 및 에너지, 과학기술
가. 일반 공공행정ㆍ공공질서 및 안전	<삭 제>
나. 교육ㆍ문화 및 관광	<삭 제>
다. 환경ㆍ교통 및 물류ㆍ국토 및 지역개발	<삭 제>
라. 사회복지ㆍ보건	<삭 제>
마. 농림해양수산	<삭 제>
바. 산업ㆍ중소기업 및 에너지ㆍ과학기술	<삭 제>
③ 도지사는 발전계획을 수립하는 경우, 주민이 참여하는 상향식 의견수렴을 위하여 다음 각 호의 사항과 연계하여 적극적으로 주민의 의견을 들어야 한다. 이 경우 다음 각호의 사항을 포함하여 다양한 계층이 참여하는 주민원탁회의 등을 통해 추진할 수 있다.	③ ------------------------ 경우 ---------------------------- 위하여 -------------------------------------------------------. ------------------------------------------------------------- 통하여 의견을 수렴--.
1. 제주특별법 제45조제2항 및 「제주특별자치도 주민자치센터 설치 운영ㆍ조례(이하 “주민자치센터 조례”라 한다)」제15조에 따른 주민자치위원회	1. 「제주특별법자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제45조제2항에 따른 주민자치위원회(이하 “주민자치위원회”라 한다)
2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례(이하 “주민참여예산제 조례”라 한다)」제22조에 따른 주민참여예산지역회의	2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제22조에 따른 주민참여예산지역회의
3. 리ㆍ통을 대표하는 자생단체 등	3. -------------- 마을회 및 자생단체 -----------------
4. 기타 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 필요하다고 판단하는 방법	4. ------------------------------------ 단체 또는 개인
제5조(연도별 시행계획의 수립) 도지사는 발전계획을 수립한 경우, 연도별 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 주민자치위원회의 의견을 들어야 한다.	제5조(연도별 시행계획의 수립) ----------------------- 경우 --------------------------------------------------------. ---------------------------------------.
제6조(주민교육 지원 등) ① 도지사는 제4조에 따른 사항을 능률적으로 추진하기 위하여 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제12조에 따른 예산학교와 「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례」 제18조에 따른 주민자치학교 과정 등과 연계하여 교육과정을 지원할 수 있다.	제6조(주민교육 지원 등) ① ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 연계하여 주민에게 필요한 --------.
② 도지사는 기본계획 및 시행계획 수립ㆍ추진ㆍ성과제고 등에 필요한 컨설팅을 「제주특별자치도 지역균형발전 지원 조례」 제20조에 따른 제주지역균형발전지원센터 등을 통하여 지원할 수 있다.	② ------ 발전계획 -------------------------------------- 등을 위하여 --------------------------------------------------------------------------------------- 컨설팅을 실시할 -----------------------.
제7조(결과 공개 등) 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 주요 추진결과를 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. 이 경우 주민참여예산제 조례 제10조에 따른 공개와 연계할 수 있다.	제7조(결과 공개 등) ----------------------------------------------------------------------. ------ 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제10조의 ------------------------.

제주특별자치도조례  제        호

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제12조제1항, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제1조 및 제45조제1항 등에 따라 읍․면․동차원에서 지역적․역사적․인문적 특성을 살리고 주민의 편의와 복지 증진, 주민자치 강화, 지역공동체 활성화 등을 도모하여 도민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다.

제2조(기본이념) ① 주민참여 읍면동 발전계획은 해당 지역의 현안해결 등을 위한 주민의 의견이 행정계획에 반영 및 추진되어, 주민자치 활성화에 기여함을 기본이념으로 한다.

② 주민참여 읍면동 발전계획은 그 실효성을 확보하기 위해 해당 법령 또는 자치법규에 따른 계획과 담당 부서(행정시 본청, 도본청 등 포함) 예산사업과 연계하는 등 행․재정 효율성을 높일 수 있도록 하여야 한다.

③ 주민참여 읍면동 발전계획은 해당 지역의 정책공감대 형성을 위해 다양한 계층이 참여할 수 있도록 하여야 한다. 이 경우 성․지역․직능․계층․국내외 이주 주민, 장애인을 포함한 취약계층 등이 포함되도록 하여야 한다.

제3조(도지사 책무) ① 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원을 통해 해당 지역의 주요 현안이 주민자치 원리에 의해 해결될 수 있도록 노력하여야 한다.

② 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 실효성을 확보하기 위하여 해당지역 발전계획 상 정책과제의 소관부서와의 정책소통이 원활히 이뤄질 수 있도록 행․재정적인 지원노력을 하여야 한다.

제4조(읍면동 발전계획 수립 등) ① 도지사는 읍면동 발전을 체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 주민참여 읍면동 발전계획(이하 “발전계획”이라 한다)을 5년마다 수립할 수 있다. 이 경우 효율적인 계획수립을 위해 해당 읍․면․동장을 통해 수립하게 할 수 있다.

1. 읍ㆍ면ㆍ동 발전 기본방향

2. 읍ㆍ면ㆍ동 발전 중장기 목표 및 추진정책

3. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제45조에 따른 다음 각 목의 사항

가. 주민의 편의와 복지 증진에 관한 사항

나. 주민자치의 강화에 관한 사항

다. 지역공동체의 형성에 관한 사항

4. 「제주특별자치도 특별자치마을 만들기 지원 조례」제3조제5호에 따른 마을종합발전계획과 연계된 사항

5. 지역 내 현안 및 해소방안

6. 그 밖에 읍면동 발전을 위하여 필요한 사항

② 도지사는 제1항에 따른 사항을 계획화 할 때 「지방재정법」 제41조(예산의 과목 구분)제3항에 따른 기능 및 부문별 예산계획으로 수립하도록 노력하여야 한다.

가. 일반 공공행정ㆍ공공질서 및 안전

나. 교육ㆍ문화 및 관광

다. 환경ㆍ교통 및 물류ㆍ국토 및 지역개발

라. 사회복지ㆍ보건

마. 농림해양수산

바. 산업ㆍ중소기업 및 에너지ㆍ과학기술

③ 도지사는 발전계획을 수립하는 경우, 주민이 참여하는 상향식 의견수렴을 위하여 다음 각 호의 사항과 연계하여 적극적으로 주민의 의견을 들어야 한다. 이 경우 다음 각호의 사항을 포함하여 다양한 계층이 참여하는 주민원탁회의 등을 통해 추진할 수 있다.

1. 제주특별법 제45조제2항 및 「제주특별자치도 주민자치센터 설치 운영ㆍ조례(이하 “주민자치센터 조례”라 한다)」제15조에 따른 주민자치위원회

2. 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례(이하 “주민참여예산제 조례”라 한다)」제22조에 따른 주민참여예산지역회의

3. 리ㆍ통을 대표하는 자생단체 등

4. 기타 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 필요하다고 판단하는 방법

제5조(연도별 시행계획의 수립) 도지사는 발전계획을 수립한 경우, 연도별 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 주민자치위원회의 의견을 들어야 한다.

제6조(주민교육 지원 등) ① 도지사는 제4조에 따른 사항을 능률적으로 추진하기 위하여 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례」 제12조에 따른 예산학교와 「제주특별자치도 주민자치센터 설치ㆍ운영 조례」 제18조에 따른 주민자치학교 과정 등과 연계하여 교육과정을 지원할 수 있다.

② 도지사는 기본계획 및 시행계획 수립․추진․성과제고 등에 필요한 컨설팅을 「제주특별자치도 지역균형발전 지원 조례」 제20조에 따른 제주지역균형발전지원센터 등을 통하여 지원할 수 있다.

제7조(결과 공개 등) 도지사는 주민참여 읍면동 발전계획의 주요 추진결과를 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. 이 경우 주민참여예산제 조례 제10조에 따른 공개와 연계할 수 있다.

제8조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

관계 법령(발췌)

□ 「지방자치법」제12조

제12조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.

□ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」

제1조 및 제45조제1항

제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용 및 환경자원의 관리 등을 통하여 경제와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인 국제자유도시를 조성함으로써 도민의 복리증진과 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제45조(주민자치센터의 설치ㆍ운영 등) ① 읍ㆍ면ㆍ동에는 다음 각 호의 사항을 처리하기 위하여 주민자치센터를 설치한다.

1. 주민의 편의와 복지 증진에 관한 사항

2. 주민자치의 강화에 관한 사항

3. 지역공동체의 형성에 관한 사항

제주특별자치도 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 관한 조례안 비용추계 미첨부 사유서

1. 재정수반요인

○ 조례안 제4조에 따른 주민참여 읍면동 발전계획 수립 및 추진 시 비용 발생할 수 있음

2. 미첨부 근거 규정

○ 「제주특별자치도 의안의 비용추계 등에 관한 조례」 제3조제1항 중 제2호

3. 미첨부 사유

○ 주민참여 읍면동 발전계획은 임의사항이며 계획에 따른 예산편성 등도 도지사 재량에 해당되는 등 권고적인 형식으로 규정됨

4. 작성자

작성자 이름	제주특별자치도의회 현길호 의원
연 락 처	064) 741 - 1964 E-mail : hyungilho@gmail.com

입법예고에 따른 의견

□ 의견제출: 제주특별자치도 자치행정과

□ 주요내용

1. 본 조례안과 타 조례에 따른 읍면동 발전계획의 유사 및 중복

-	「제주특별자치도 지역균형발전 지원 조례」에 따른 읍면동 및 권역별 발전계획 수립과 본 조례안 읍면동 발전계획 수립이 유사하고 중복되므로 조례 제정에 대한 신중한 검토 필요

- 현재 각 개별법령 또는 자치법규에 따라 개별 계획들이 수립되어 운영 중임. 본 조례안에 따른 읍면동 발전계획은 기존 수립된 개별계획 내에서 수립되고 운영되어야 함에 따라 읍면동의 독자적인 발전계획 수립 시 상위기관(도 또는 행정시)에서 수립된 계획 및 사업과 충돌이 우려됨

- 또한, 민선8기 공약사항인 ‘15분 도시 제주’ 관련하여 기존 읍면동 체계를 주민 중심의 생활권 단위로 설정하여 생활권 계획을 2026년까지 수립할 예정임. 이 기본계획에 따라 생활권 주민들의 생활편의와 접근성을 개선하는 5+1개 생활필수기능*을 공급할 계획임. 이에 본 조례(안)의 읍면동 발전계획과 매우 유사한 내용을 포함하는 것으로 보임

* 5+1개 생활필수기능: 생활, 교육, 돌봄, 건강, 여가 + 업무(일자리)

2. 읍면동 발전계획 실행을 위한 예산 미확보시 행정신뢰도 하락 우려

- 현재 일부 읍면동에서 자체적으로 수립*한 읍면동 발전계획의 내용을 살펴보았을 때 대규모 재원을 필요로 하는 내용이 대부분으로 발전계획의 실행력을 담보하기 위해서는 행정시나 읍면동 차원의 재원 조달이 필수적임. 재원 확보 방안을 마련하지 않고 읍면동 단위의 발전계획을 수립할 경우 발전계획 수립을 위한 용역비 등 예산낭비로 이어질 우려가 있으며, 발전계획 실행 예산 미확보시 읍면동 발전계획은 선언적 의미로만 존재할 가능성이 높아 보임

* 읍면동 발전계획 수립(수립중) 현황: 12개 읍면동

□ 제 주 시 7 (한림읍, 애월읍, 조천읍, 추자면, 우도면, 연동, 외도동)

□ 서귀포시 5 (대정읍, 안덕면, 표선면, 동홍동, 대천동)

- 주요사업: 치유산업 거점 조성, 공동작업장 조성, 해양레저 관광 기반시설 확충, 통합건강관리센터 설립, 디지털 디톡스 단지 조성 등

3. 기타 의견

- 본 조례안에 따른 읍면동 발전계획 수립시 읍면동장은 행정시의 하부조직이므로 읍면동 발전계획 수립 및 지원에 대한 행정시장의 역할 부여가 필요. 또한 행정시장 또는 읍면동장에게 사무위임할 수 있도록 「제주특별자치도 사무위임 조례」 개정이 필요하다고 보임

- 주민참여 읍면동 발전계획 수립에 대한 주민자치회, 각종 단체 등 지역주민 의견을 충분히 수렴할 필요가 있음

	종합의견
❍‘제주특별자치도 지역균형발전 지원 조례’에 따른 읍면동 및 권역별 발전계획과 본 조례안 및 도정정책에 따른 각종 읍면동 단위 발전계획의 유사성 및 중복성 존재 ❍ 또한, 읍면동 발전계획 수립 및 실행을 위한 예산 부담 및 읍면동 발전계획 수립을 위한 사전 절차 이행 및 충분한 지역주민 의견 수렴이 필요하다고 보임 ❍ 따라서 본 조례 제정에 대한 신중한 검토와 시기 조정이 필요하다는 의견임