	제422회 제주특별자치도의회 제2차 정례회 보건복지안전위원회 제1차 회의 2023. 11. 17.(금) 10:00

제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안

검  토  보  고  서

제주특별자치도의회

보건복지안전전문위원

제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안

	발의연월일: 2023. 11. 3.
	발 의 자: 원화자‧강동우‧양용만‧이남근‧강경문‧양병우‧현지홍‧이상봉‧강철남‧이경심‧김경미‧강하영의원(총12명)
	회부연월일 : 2023. 11. 6.

의 안 번 호	1219

검  토  보  고  서

1. 제안 이유

❍ 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장·복귀할 수 있도록 하고, 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 함.

2. 주요 내용

❍ 정의(안 제2조)

❍ 책무(안 제3조)

❍ 기본계획의 수립 등(안 제4조)

❍ 실태조사(안 제5조)

❍ 지원사업(안 제6조)

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 참고 사항

가. 관계 법령: 따로 붙임

나. 예산조치: 비용추계 미첨부 사유서 첨부

5. 주요 검토사항

가. 조례안의 취지 및 이유

○ 은둔형 외톨이는 집이나 한정된 공간에서 일정 기간 이상 외부와 차단된 상태로 생활하여 정상적인 학업 수행이나 사회 적응이 현저히 곤란한 사람을 의미하지만, 현재 이들에 대한 명확한 정의와 지원에 관한 규정이 마련되어 있지 않으며,

‘은둔형 외톨이’라는 개념을 한마디로 정의하기는 어렵지만 우리보다 먼저 문제를 겪었던 일본에서는 히키코모리를 가족 이외의 사람과 친밀한 인간관계가 없으면서 6개월 이상 사회 참여를 하지 않는 사람으로 보고 있음.

일본에서 이 같은 현상은 1970년대 빈발한 학생들의 대규모 무단결석에서부터 조짐을 보이기 시작했고, 1990년대 중반 은둔 학생들이 밤거리에 나와 행인을 살해하는 등 범죄를 저지르면서 본격적인 사회문제로 비화되었음. 일본 경제가 침체에 빠지기 시작한 시점부터 이 현상이 학생층에서 성인층으로 확산되었음.

○ 일부 타 지방자치단체에서 은둔형 외톨이 지원 조례를 제정하여 지원하고 있고, 사회적 고립도가 높아지면서 은둔형 외톨이가 사회문제화 되고 있으므로 이들에 대한 구체적인 지원을 규정할 필요가 있어 근거를 마련하려는 것으로,

<조례안의 조문 배열>

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제5조	실태조사
제2조	정의	제6조	지원사업
제3조	도지사의 책무	제7조	지원대상
제4조	기본계획의 수립 등	제8조	협력체계 구축
		부칙

나. 검토내용

(1) 정의(안 제2조)

❍ 안 제2조에서 은둔형 외톨이의 정의를 사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 원인 등으로 집이나 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 사회 활동이 현저히 곤란한 사람으로 규정하고 있음.

- 현재, 국내에서는 사회적 고립, 은둔 등이 혼용되고 있으며, 합의된 개념이 도출되지 않은 만큼, 본 조례안에서는 통상적인 은둔형 외톨이에 대한 사회적 정의로 규정한 것으로 판단됨.

- 또한 국회에서도 「은둔형 외톨이 지원법안」(의안번호 2117914)이 상정(2023.2.9.)되어 논의 중으로, 법률 마련도 준비중임.

< 은둔형 외톨이 정의 관련 지방자치단체 조례 >

구분	용어의 정의
서울특별시	사회적·심리적 요인으로 인해 사회참여에 어려움이 있거나, 1년 이상의 장기 미취업 등으로 집 등의 한정된 공간에 고립되어 있는 청년을 말한다.
광주광역시	사회·경제·문화적으로 다양한 사유가 복합적으로 작용하여 일정 기간 이상을 자신만의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회 활동이 현저히 곤란한 사람을 말하며, 그 구체적인 기준은 광주광역시장(이하 “시장”이라 한다)이 정한다.
부산광역시	사회·경제·문화적 원인 등으로 인하여 집 등의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여, 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.
전라남도	사회적ㆍ경제적ㆍ문화적 원인 등으로 집이나 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여 정상적인 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.
전라북도	사회·경제·문화적 원인 등으로 인하여 주택 등의 한정된 공간에서 외부와 단절된 상태로 생활하여, 사회활동이 현저히 곤란한 사람을 말한다.

(2) 책무(안 제3조)

❍ 안 제3조에서는 은둔형 외톨이가 자존감을 회복하여 사회구성원으로 일상생활을 영위할 수 있도록 사회적 고립을 예방하고 사회적응을 촉진하는데 필요한 시책 추진을 위해 노력해야하는 도지사의 책무에 대하여 규정하고 있음.

- 「사회보장기본법」제22조 및 제23조에서 모든 국민이 삶의 질 유지 및 자아실현 등을 위한 국가와 지자체의 시책 마련 의무를 규정하고 있는 바, 본 조례안에서 도지사의 책무를 규정한 것은 적절하다고 사료됨.

제22조(평생사회안전망의 구축ㆍ운영) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지ㆍ증진할 수 있도록 평생사회안전망을 구축하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 평생사회안전망을 구축ㆍ운영함에 있어 사회적 취약계층을 위한 공공부조를 마련하여 최저생활을 보장하여야 한다.

제23조(사회서비스 보장) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활과 자립, 사회참여, 자아실현 등을 지원하여 삶의 질이 향상될 수 있도록 사회서비스에 관한 시책을 마련하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 사회서비스 보장과 제24조에 따른 소득보장이 효과적이고 균형적으로 연계되도록 하여야 한다.

(3) 기본계획의 수립 등(안 제4조)

❍ 안 제4조은둔형 외톨이에 대한 지원을 위하여 5년마다 기본계획을 수립하고 이에 따른 시행계획을 매년 수립·시행 하도록 규정하여 은둔형 외톨이 정책 추진의 일관성과 지속성을 확보하도록 하였으며

- 구체적으로 은둔형 외톨이 지원의 목표와 추진 방향, 지원사업의 개발 및 운영, 전문 인력 양성, 재원 조달 등의 내용을 포함하고 있음.

(4) 실태조사(안 제5조)

❍ 안 제5조는 은둔형 외톨이 지원 시책 수립에 활용하기 위하여 실태조사를 실시하도록 하고, 그 결과를 기본계획의 수립 등에 활용하도록 하고 있으며, 실태조사를 위탁할 수 있도록 규정하고 있음.

- 현재, 은둔형 외톨이에 현황 등에 관련한 자료가 충분치 않은 실정임을 감안할 때 실효성 높은 정책 수립을 위해서는 실태조사를 통해 은둔형 외톨이 지원 정책 수립을 위한 기초자료로 확보하려는 것은 적절해 보임.

(5) 지원사업(안 제6조)

❍ 안 제6조는 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶을 지원하고자 지원할 수 있는 사업에 대해 명시하고 있음.

1. 은둔형 외톨이의 발견 및 상담

2. 은둔형 외톨이 관련 조사ㆍ연구

3. 은둔형 외톨이의 자립을 위한 교육 및 직업훈련

4. 은둔형 외톨이의 문화ㆍ예술ㆍ체육활동 지원

5. 은둔형 외톨이 관련 자조모임 지원

6. 은둔형 외톨이의 가족 등에 대한 상담 및 교육

7. 그 밖에 은둔형 외톨이와 그 가족의 삶의 질 향상을 위해 도지사가 필요하다고 인정하는 사업

❍ 이는 은둔형 외톨이 지원사업의 추진 범위에 대해 규정하고 있는데 제주특별자치도가 실시하여야 하는 사업을 조례에 명시함으로써 체계적이고 구체적인 지원이 가능할 것으로 보이며, 조례안의 목적과 취지에 부합해 보임. 본 조례의 제정 취지에 따라 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장하며, 복귀할 수 있도록 일상생활의 회복지원에 대한 사업으로 보여짐.

6. 종합 검토의견

❍ 본 「제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안」은 사회적 문제로 대두되고 있는 ‘은둔형 외톨이’에 대한 통합적이고 체계적인 지원 근거를 마련하여, 은둔형 외톨이가 건강한 사회구성원으로 성장할 수 있도록 필요한 정책을 마련하고, 은둔형 외톨이와 그 가족이 정상적인 일상생활을 누리고자 하는 것으로 별다른 문제점이 없는 것으로 사료됨.

❍ 다만, 개인적·사회적 요인이 복잡하게 얽혀 있는 ’은둔형 외톨이‘의 특성을 충분히 고려하여 소관부서에서는 유관기관과 협력체계 구축 등보다 효과적이고 실효성 있는 지원 정책 마련을 위해 노력해야 할 것임.

❍ 그 제정 취지가 타당하고 법령의 범위안에서 제정하고 있어 별다른 문제가 없다고 판단됨.

제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안 수정안

제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제8조를 제9조로 하고, 제8조를 다음과 같이 신설한다.

제8조(중복지원의 제한) 법령 및 다른 조례에 따라 이 조례에서 정한 지원의 내용과 유사한 지원을 받고 있는 은둔형 외톨이와 그 가족에 대하여는 이 조례에 따른 지원을 제한할 수 있다.

수정안 조문 대비표

조 례 안	수 정 안
<신 설>	제8조(중복지원의 제한) 법령 및 다른 조례에 따라 이 조례에서 정한 지원의 내용과 유사한 지원을 받고 있는 은둔형 외톨이와 그 가족에 대하여는 이 조례에 따른 지원을 제한할 수 있다.
제8조 (생 략)	제9조 (현행 제8조와 같음)

붙임		조례안 예고 의견접수 결과

▢ 예고 개요

❍ 접수기간 : 11. 6(월) ~ 11. 13(월)

❍ 건    수 : 2건(※의견서 첨부)

▢ 조치사항

의견제출자	의견	검토결과
제주특별자치도 복지정책과	- 유사한 조례가 운영되고 있음에 따라 <중복지원의 제한>의 규정 신설필요 (신설) 제8조(중복지원의 제한) 법령 및 다른 조례에 따라 이 조례에서 정한 지원의 내용과 유사한 지원을 받고 있는 은둔형 외톨이와 그 가족에 대하여는 이 조례에 따른 지원을 제한할 수 있다	- 반영
제주특별자치도 청년정책담당관	- 은둔형 외톨이 용어 정립 필요 - 유사조례와의 병합 필요	- 미반영 ‣은둔형 외톨이에 대해 정의하고 있는 법안이 준비되고 있고, 본 조례에서 사용하고 있는 정의는 사회적 정의를 인용한 것으로 지원대상자의 명확성을 위해 필요하다고 여겨짐 ‣유사조례의 중복지원 제한규정으로 독립된 조례로 운영이 가능

관계 법령(발췌)

□ 「사회보장기본법」

제22조(평생사회안전망의 구축ㆍ운영) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민이 생애 동안 삶의 질을 유지ㆍ증진할 수 있도록 평생사회안전망을 구축하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 평생사회안전망을 구축ㆍ운영함에 있어 사회적 취약계층을 위한 공공부조를 마련하여 최저생활을 보장하여야 한다.

제23조(사회서비스 보장) ① 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활과 자립, 사회참여, 자아실현 등을 지원하여 삶의 질이 향상될 수 있도록 사회서비스에 관한 시책을 마련하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 사회서비스 보장과 제24조에 따른 소득보장이 효과적이고 균형적으로 연계되도록 하여야 한다.

제24조(소득 보장) ① 국가와 지방자치단체는 다양한 사회적 위험 하에서도 모든 국민들이 인간다운 생활을 할 수 있도록 소득을 보장하는 제도를 마련하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 공공부문과 민간부문의 소득보장제도가 효과적으로 연계되도록 하여야 한다.

「제주특별자치도 은둔형 외톨이 지원 조례안」 비용추계 미첨부 사유서

1. 재정수반요인

〇 제4조(기본계획의 수립 등)는 비용 발생할 수 있으나 기본계획 수립은 사업부서 자체적으로 추진함을 전제하여 비용추계 제외함

〇 제5조(실태조사)에 따른 비용 발생하나, 기 추진하고 있어 비용추계 제외함

※ 제주특별자치도 사회적 고립청년 밀착 지원 기본계획 수립 연구 용역

(도 청년청책담당관)

- 용역기간: 2023. 5. 30. ~ 2023. 12. 29. , 사업비: 80,000천원(자체재원)

※ 제주지역 1인가구 실태조사 및 지원계획 수립 용역 (도 복지정책과)

- 용역기간: 2022. 12. 27. ~ 2023. 7. 26. , 사업비: 60,000천원(자체재원)

〇 제6조(지원사업), 제7조(지원대상)는 비용이 발생할 것으로 예상되나 현재 제주지역 1인가구 실태조사가 진행 중이며, 1인가구 실태조사 후에 심층면접 등을 통하여 은둔형 외톨이 지원 대상 범위 및 인원, 구체적 지원 사항 등이 파악된 후에야 비용추계가 가능할 것으로 판단되어 기술적으로 추계가 어려운 경우에 해당함으로 비용추계 제외함

〇 제1조(목적), 제2조(정의), 제3조(도지사의 책무), 제8조(협력체계 구축) 등은 비용 발생과 무관함

2. 미첨부 근거 규정

「제주특별자치도 의안의 비용추계 등에 관한 조례」 제3조 제1항 제2호

3. 미첨부 사유

〇 추계의 결과

재정수반 사항이 있으나 선언적·권고적인 형식으로 규정되는 등 기술적으로 추계가 어려운 경우에 해당

4. 작성자

작 성 자	제주특별자치도의회 정책입법담당관 재정연구팀
연 락 처	□(064) 741-2233