	제425회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2024. 3. 27.(수) 14:00

제주특별자치도 법무부 청소년범죄예방위원 지원 조례안

심  사  보  고  서

의안번호	1415
제안일자 및 제안자	2024년 3월 8일 현지홍 의원 외 8명
상정일자	제425회 임시회 제1차 보건복지안전위원회 (2024년 3월 22일 상정·의결)
심사결과	수정가결

	제주특별자치도의회
	(보건복지안전위원회)

제주특별자치도 법무부 청소년범죄예방위원 지원 조례안

심  사  보  고  서

1. 심사 경과

가. 제안일자 : 2024. 3. 8.

나. 제 안 자 : 현지홍‧홍인숙‧양경호‧원화자‧고의숙‧송창권‧하성용‧김기환‧한동수 의원(9명)

다. 회부일자 : 2024. 3. 11.

라. 상정일자 : 제425회 임시회 제1차 보건복지안전위원회

(2024년 3월 22일 상정·의결)

2. 제안 설명의 요지

(제안설명 생략)

가. 제안이유

❍ 최근 청소년 범죄가 학교폭력에서 마약, 도박, 디지털성범죄까지 다양해짐에 따라 우리 사회에 큰 혼란을 주고 있는 가운데 청소년 범죄예방 및 선도활동이 다각적으로 이루어져야하는 중요한 시기로 관련하여 법무부 산하로 조직된 청소년 범죄예방위원 제주지역협의회의 활동과 사업에 필요한 사항을 규정함으로써 도내 청소년 범죄예방은 물론 유해환경과 탈선으로부터 청소년을 보호하기 위함.

나. 주요내용

❍ 목적(안 제1조)

❍ 제주지역협회의 업무(안 제3조)

❍ 지방보조금의 지원 범위 및 정산(안 제4조, 제5조)

3. 전문위원 검토보고 요지

(전문위원 강영심)

가. 조례안의 취지 및 이유

○ 본 조례안은 청소년들을 선도보호하고 범죄를 예방하고자 조직된 법무부 산하의 “청소년 범죄예방위원 제주지역협의회”의 활동을 지원하고, 사업에 필요한 사항을 규정하기 위해 근거를 마련하고자 제정하는 것임.

<조례안의 조문 배열>

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제6조	지원중단
제2조	정의	제7조	지도 및 감독
제3조	제주지역협의회의 업무	제8조	포상
제4조	지방보조금의 지원 범위	제9조	준용
제5조	정산	부칙

나. 구체적인 내용

(1) 목적(안 제1조)

❍ 안 제1조에서 범죄예방활동과 청소년 선도활동을 위해 조직된 “법무부 청소년범죄예방 위원 제주지역협의회(이하 “제주지역협의회”라 한다)”의 활동하는 사업을 지원하는 목적으로 규정하고 있음.

- 한편, 제주지역협의회는 「보호관찰 등에 관한 법률」 제18조 및 같은 법 시행규칙 제8조부터 제11조의 규정에 따라 조직 및 운영하는 조직으로 경비지출의 근거가 없어 「지방재정법」제17조제1항제4호를 목적에 포함하고 있음.

- 「지방자치법」제28조(조례)에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 명시하고 있으나, 해당 조례는 법령에 근거 없이 국가의 사무를 처리하기 위하여 경비를 지출하는 사항으로 위법의 소지가 있음.

- 다만, 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정(헌법 제117조제1항, 지방자치법 제15조)되고 법령의 범위에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 하고 있으며, 외교, 국방, 사법 등 국가 존립에 필요한 업무, 물가정책, 금융정책 등 전국적으로 통일된 처리사무 등을 제외한 국가사무는 자자체에서 처리할 수 있다고 판단하고 있음.

헌법 제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

지방자치법 제15조(국가사무의 처리 제한) 지방자치단체는 다음 각 호의 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.

1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무

2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 할 필요가 있는 사무

3. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무

4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도ㆍ일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무

6. 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

7. 고도의 기술이 필요한 검사ㆍ시험ㆍ연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무

헌법재판소 2004. 9. 23. 선고 2002헌바76 결정(붙임 2 참조)

- 본 조례안의 제주지역협의회는 법무부산하의 조직이나, 그 주요활동이 「지방자치법」제13조제2항제2호의 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 다소 무리가 있어(법제처 2015. 9. 15. 회신, 의견제시 15-0241 참고) 제정의 필요성이 인정됨.

- 또한, 해당 사업을 수행함에 있어 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업추진이 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례도 있음.

(2) 제주지역협의회의 업무(안 제3조)

❍ 안 제3조에서는 청소년 범죄예방위원의 업무에 관하여 규정하고 있음. 「청소년 범죄예방위원 훈령규정(법무부훈령 제1358호)」에서 범죄예방위원의 종류와 명칭을 구분하고 있으며, 활동분야에 따라 청소년 범죄예방위원, 보호관찰위원, 법무보호위원으로 구분하고 있으며, 본 조례의 제주지역협의회는 “청소년 범죄예방위원”으로 이에 해당하는 직무로 범위를 한정할 필요가 있음.

제4조(범죄예방위원의 종류와 명칭)

① 범죄예방위원은 그 활동분야에 따라 청소년 범죄예방위원, 보호관찰위원, 법무보호위원으로 구분하고, 구체적인 직무의 내용은 다음 각 호와 같다.

1. 청소년 범죄예방위원 : 제3조 제1호·제4호·제5호·제6호에 규정된 직무

2. 보호관찰위원 : 제3조 제2호·제4호·제5호·제6호에 규정된 직무

3. 법무보호위원 : 제3조 제3호·제5호·제6호에 규정된 직무

② 범죄예방위원은 제1항 각 호에 따른 분야 위원을 겸직할 수 없다.

(3) 지방보조금의 지원 범위 및 정산(안 제4조, 제5조)

❍ 안 제4조 및 제5조는 제주지역협의회는 예산의 범위에서 추진하는 사업에 대해 보조금을 지원받을 수 있도록 근거를 마련하기 위한 규정하고 있음.

- 다만, 보조금의 지원범위, 보조금 신청과 지급, 정산에 관한 내용은 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」에 준용하여 보조사업 운영이 가능함에 따라 수정이 필요해 보임.

(4) 포상(안 제8조)

❍ 안 제8조는 청소년 선도 및 범죄예방활동을 모범적으로 수행하는 제주지역협의회의 회원을 포상하기 위한 조항이나. 「제주특별자치도 포상 조례」제2조(포상대상)에 따라 공적이 있는 도민이나 단체에 수상이 가능하여 조항을 따로 마련하는 것은 실익이 없어 보임.

다. 종합 검토의견

❍ 본 「제주특별자치도 법무부 청소년범죄예방위원 지원 조례안」청소년 범죄예방 및 선도활동을 하는 법무부 산하의 “청소년 범죄예방위원 제주지역협의회”의 활동과 사업에 필요한 사항을 지원할 수 있도록 근거를 마련하고자 제정하는 것으로,

❍ 지방자치단체의 자치입법권이 인정되고, 「지방재정법」상 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는 것으로 보아 조례의 제정은 타당해 보임. 다만 직무의 범위 등을 명확하게 하기 위해 조문의 수정이 필요해 보임.

4. 질의 및 답변요지 : 없음

5. 토론요지 : 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지 : 해당사항 없음

7. 수정안의 요지

가. 수정이유: 청소년 범죄예방위원의 업무 범위를 명확히 하고, 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」준용.

나. 주요내용: 청소년 범죄예방위원 훈령규정에 따른 청소년 범죄예방위원의 업무 범위를 명확히 하고, 보조금의 지원범위, 신청과 지급, 정산 등에 대한 사항은 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」를 준용하도록 수정

8. 심사 결과

- ｢수정가결｣

9. 소수의견의 요지 : 생략

10. 기타 필요한 사항 : 없음

※ 심사보고서 첨부 서류 : 「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」

제주특별자치도조례  제  호

제주특별자치도 법무부 청소년범죄예방위원 지원 조례안 수정안

제주특별자치도 법무부 청소년범죄예방위원 지원 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

안 제1조 중 “원활한 활동”을 “활동”으로 한다.

안 제3조를 다음과 같이 한다.

제3조(제주지역협의회의 업무) 제주지역협의회의 업무는 다음 각 호를 말한다.

1. 학교폭력예방 등 청소년 선도ㆍ보호 활동 및 지역사회 청소년과 주민을 상대로 한 법교육과 그 지원활동

2. 청소년, 한부모ㆍ조손ㆍ다문화가정, 노인, 중증질환자, 장애인, 외국인, 사회복지시설 거주자 등 범죄에 취약하고 사회적 배려가 필요한 사람들에 대한 지원 활동

3. 「소년법」제49조의3에 따른 선도 등 조건부 기소유예 대상자에 대한 선도, 상담, 교육, 지원 등의 활동

4. 그 밖에 지역사회에서의 범죄예방활동과 봉사활동

안 제4조의 제목 “(지방보조금의 지원 범위)”를 “(지원 범위)”로 하고, 같은 조 각 호 외의 부분 중 “다음”을 “추진하는 다음”으로 하며, 같은 조 제1호 중 “활동”을 “활동 및 활성화 사업”으로 하고, 같은 조 제2호 및 제3호를 각각 다음과 같이 하며, 같은 조 제4호 및 제5호를 각각 삭제하고, 같은 조 제6호를 제4호로 한다.

2. 학교폭력예방 등 청소년 선도ㆍ보호ㆍ교육사업

3. 청소년의 안정적 사회정착을 위한 지원 및 범죄에 취약하고 사회적 배려가 필요한 사람들에 대한 지원 활동

안 제5조를 다음과 같이 한다.

제5조(보조금의 신청 등) 제4조에 따른 보조금을 지원받은 때에는 보조금의 신청ㆍ지급ㆍ정산 등 보조금의 지급 등에 대한 사항은「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」를 따른다.

안 제7조 중 “행정 지도”를 “행정지도”로 한다.

안 제8조 및 제9조를 각각 삭제한다.

수정안 조문 대비표

제 정 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도의 범죄예방 활동, 청소년 선도 등을 위해 조직된 법무부 청소년범죄예방위원 제주지역협의회의 원활한 활동과 사업을 「지방재정법」제17조제1항제4호에 따라 지원하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.	제1조(목적) --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 활동---------------------------------------------------------------------------------------.
제3조(제주지역협회의 업무) 제주지역협의회의 업무는 다음 각 호를 말한다. 1. 선도조건부 기소유예 처분을 받은 사람에 대한 접촉선도 등 선도업무 2. 보호관찰대상자 지도·감독과 인적 및 재정지원, 사회봉사명령·집행감독, 교육프로그램 진행 등 보호관찰 업무 보조 및 보호관찰관 선도조건부 기소유예 처분을 받은 사람에 대한 선도업무 3. 갱생보호대상자에 대한 취업알선·직업훈련 알선 및 재정지원 4. 지역사회 학생을 상대로 한 법교육과 그 지원활동 5. 소년·소녀가장 등 배려대상 청소년 및 사회복지시설 거주자에 대한 지원활동 6. 그 밖에 지역사회에서의 범죄예방활동과 봉사활동	제3조(제주지역협의회의 업무) 제주지역협의회의 업무는 다음 각 호를 말한다. 1. 학교폭력예방 등 청소년 선도·보호 활동 및 지역사회 청소년과 주민을 상대로 한 법교육과 그 지원활동 2. 청소년, 한부모·조손·다문화가정, 노인, 중증질환자, 장애인, 외국인, 사회복지시설 거주자 등 범죄에 취약하고 사회적 배려가 필요한 사람들에 대한 지원 활동 3. 「소년법」제49조의3에 따른 선도 등 조건부 기소유예 대상자에 대한 선도, 상담, 교육, 지원 등의 활동 4. 그 밖에 지역사회에서의 범죄예방활동과 봉사활동
제4조(지방보조금의 지원 범위) 제주특별자치도지사(이하 "도지사"라 한다)는 제주지역협의회가 다음 각 호의 사업에 대하여 예산의 범위에서 보조금을 지원할 수 있다.	제4조(지원 범위) ------------------------------------------------------------- 추진하는 다음 -----------------------------------------.
1. 청소년 선도·보호나 범죄예방 활동	1. ------------------------ 활동 및 활성화 사업
2. 청소년과 선도 위원의 체육대회 및 유적지 탐방 활동	2. 학교폭력예방 등 청소년 선도·보호·교육사업
3. 유원지 및 우범지역 청소년 선도·계몽 활동	3. 청소년의 안정적 사회정착을 위한 지원 및 범죄에 취약하고 사회적 배려가 필요한 사람들에 대한 지원 활동
4. 청소년 사회 성공 정착을 위한 장학금 등 지원	<삭 제>
5. 제주지역협의회 한마음 행사	<삭 제>
6. (생 략)	4. (현행 제6호와 같음)
제5조(정산) 제4조에 따라 보조금을 지원받은 때에는 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」에 따라 해당연도 내에 실적보고서와 사업비 정산서를 도지사에게 제출하여야 한다.	제5조(보조금의 신청 등) 제4조에 따른 보조금을 지원받은 때에는 보조금의 신청·지급·정산 등에 대한 사항은 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」를 따른다.
제7조(지도 및 감독) 도지사는 교부한 지원금이 목적대로 사용되고 있는지 여부와 활동실적 등을 점검하고 행정 지도를 할 수 있다.	제7조(지도 및 감독) ----------------------------------------------------------------------------- 행정지도------------.
제8조(포상) 도지사는 청소년 선도 및 범죄 예방 활동을 모범적으로 수행한 제주지역협의회 회원에게는 「제주특별자치도 포상 조례」에 따라 포상할 수 있다.	<삭 제>
제9조(준용) 이 조례에 정하지 아니한 보조금 관리 사항은「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」에 따른다.	<삭 제>

붙임 1		조례안 예고 의견접수 결과

▢ 예고 개요

❍ 접수기간 : 3. 12(화) ~ 3. 18(월)

❍ 건    수 : 1건(문서송부)

▢ 조치사항

의견제출자	의 견	검토결과
제주특별자치도 아동보육청소년과	ㅇ 청소년범죄예방위원 제주지역협의회는 「보호관찰법」, 같은 법 시행규칙, 법무부 훈령 제1358호 및 제1359호를 근거로 조직된 법무부산하 단체로 특정단체에 대한 지원을 목적으로 하는 조례 제정의 타당성 문제 ㅇ 청소년범죄예방위원 지역협의회의 직무는 「보호관찰법」 에 따른 「청소년 범죄예방위원 운영규정」(법무부 훈령 제1359호)에 규정되어 있음에도 불구하고, 도 조례로 상기 단체에 대한 업무를 달리 규정할 경우 위법 가능성	미반영
		일부반영

붙임 2		국가사무를 자자체에서 처리할 수 있다고 판단한 위헌소원 판결 결과

하수도법 제32조 제5항 위헌소원

(2004. 9. 23. 2002헌바76 전원재판부)

【판시사항】

1. 하수도법 제32조 제2항․제5항이 하수도법상의 원인자부담금 부과의 방법과 절차를 조례에 위임한 것이 위헌인지 여부(소극)

2. 조례에 위임할 사항에 있어서 위임입법의 한계

【결정요지】

1. 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 이를 구체화하여 ”지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.“고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 자치입법권의 수권규정으로 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것은 가능함을 밝히고 있다.

그런데, 하수도법 제32조 제2항, 제5항은 지방자치단체(공공하수도관리청)에 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있다. 따라서 이 사건 원인자부담금에 관한 조례는 헌법상의 자치입법권을 근거로 하여 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것으로서 제정형식에는 문제가 없다.

2. 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정되고, 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다는 점과 조례는 선거를 통하여 선출된 그 지역의 지방의원으로 구성된 주민의 대표기관인 지방의회에서 제정되므로 지역적인 민주적 정당성까지 갖고 있다는 점을 고려하면, 조례에 위임할 사항은 헌법 제75조 소정의 행정입법에 위임할 사항보다 더 포괄적이어도 헌법에 반하지 않는다고 할 것이다.

【심판대상조문】

하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것) 제32조(원인자부담금 등) ① 생략

② 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위를 말한다. 이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다.

③～④ 생략

⑤ 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.

【참조조문】

헌법 제75조, 제117조 제1항

지방자치법 제15조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

【참조판례】

2. 헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등(병합), 판례집 7-1, 564, 572

【당 사 자】

청 구 인　명곡지구 토지구획정리조합(대표자 조합장　박○수) 외 4인

대리인 법무법인　우일

담당변호사　이철환

당해사건　울산지방법원 2002구합107 원인자부담금부과처분취소

【주　　문】

하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것) 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이　　유】

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인들은 양산시 웅상읍 평산리, 주남리, 명곡리, 삼호리 일대의 토지 소유자들을 구성원으로 하여 결성된 토지구획정리조합으로서 1995. 5.경부터 1996. 4.경까지 사이에 경상남도지사로부터 조합설립 및 사업시행 인가를 받아 위 일대의 토지들에 대하여 토지구획정리사업을 시행하여 왔다.

(2) 한편, 양산시는 위 토지구획정리사업을 포함한 택지개발사업 등이 예정된 웅상지역 전체의 하수처리를 위하여 1995. 7. 10.경 울산광역시장에게 기존의 회야하수처리장을 증설하여 장차 웅상지역에서 발생할 하수를 처리하여 주도록 협조요청을 하였다. 이에 울산광역시장은 위 웅상지역뿐만 아니라 울산광역시 관내의 웅촌지역 등에서 발생할 하수를 모두 처리할 수 있도록 기존의 회야하수처리장의 처리시설과 그곳까지의 차집관거를 증설하기로 하고 1995. 12. 27. 환경부장관으로부터 회야댐 상류 하수도정비기본계획의 변경승인을 받은 후 같은 해 12. 31. 회야하수처리장에 대한 증설허가를 받아 공사를 시행하였다.

(3) 위 증설공사 시행 도중, 감사원은 울산광역시장에게 회야하수처리장 증설공사 대신에 인근의 온산하수처리장을 통하여 위 각 지역에서 발생한 하수를 처리하는 방안이 하수처리시설의 증설과 관련된 전체 공사비용을 절감할 수 있을 것이라는 의견을 제시하였고, 이에 울산광역시장은 2000. 8.경 회야하수처리장 증설공사를 중단하고, 그 대신 위 토지구획정리사업지역과 온산하수처리장 사이에 유입관로를 개설하는 내용으로 위 하수도공사의 사업계획 및 설계를 변경한 다음, 2000. 11.경 환경부장관으로부터 그 변경인가를 받아 이에 따른 차집관로 및 이송관로공사를 시행하였다.

(4) 한편, 울산광역시장은 2001. 10. 13. 및 같은 달 23. 하수도법 제32조 제2항, 제5항, 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항에 근거하여 청구인들에게 위 변경된 공사에 따른 원인자부담금을 각 부과하는 처분(이하 “이 사건 각 부과처분”이라 한다)을 하였다.

(5) 이에 대하여 청구인들은 이 사건 각 부과처분이 위법하다고 주장하며 울산광역시장을 상대로 울산지방법원에 위 각 부과처분의 취소를 구하는 소송(2002구합107호)을 제기하고, 그 소송 계속 중 하수도법 제32조 제5항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나, 위 법원은 2002. 8. 28. 위 신청을

기각하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 이 사건 부과처분의 근거가 된 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항의 수권규정인 하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것, 이하 “법”이라고 한다) 제32조 제5항 중 법 제32조 제2항의 원인자부담금에 관하여 필요한 사항을 당해 지방자치단체의 조례에 의하여 정하도록 한 부분의 위헌 여부(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)이고, 관련 법률조항의 내용은 다음과 같다.

하수도법 제32조(원인자부담금 등) ①, ③, ④ 생략

② 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위를 말한다. 이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있다.

⑤ 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.

울산광역시하수도사용조례(2001. 9. 29. 울산광역시 조례 제505호로 개정된 것) 제24조 ① 법 제32조 규정에 의한 원인자부담금은 공공하수도(하수관거 및 펌프시설․하수종말처리시설)의 신․증설에 필요한 기본 및 실시설계비․환경평가비․용지비(지장물보상비 포함)․공사비(부대공사비 포함)․시공감리비 기타 부대비로 한다. 다만, 하수관거는 개발지역에서 하수종말처리시설까지 유입시키기 위한 하수관거 설치비로 한다.

② 제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각 호의 기준에 따라 별표 6과 같이 산정한다(별표 생략).

1. 생략

2. 시장은 법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하게 하여야 함.

가, 나, 다 생략

③ 생략

④ 원인자부담금은 원칙적으로 당해사업 또는 시설물의 착공 후부터 완공 전에 징수하며, 그 납부시기 및 납부방법은 조례시행규칙으로 정한다.

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 이 사건 원인자부담금은 국민의 권리의 제한에 관한 사항이므로 법률로 정하여야 하고, 그 제한의 내용을 조례에 위임할 수 없다. 따라서 이 사건 부담금에 관한 사항을 지방자치단체의 조례에서 정하도록 한 이 사건 법률조항은 헌법에 근거가 없는 위헌규정이다.

(2) 가사, 국민의 권리의무에 관한 사항을 조례에 위임할 수 있다고 하더라도, 의회 입법주의와 법치주의의 원칙상 조례에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 조례로 규정될 대강의 내용을 예측할 수 있어야 할 것임에도 이 사건 법률조항은 하수배출량의 산출방법, 산출시기, 산출기준에 대하여 막연하고 포괄적인 규정만을 두고 있어 포괄적 위임입법금지원칙에 반하여 위헌이다.

나. 울산광역시장 및 환경부장관의 의견

(1) 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있다.

따라서 법률의 위임이 있는 경우에는 조례에 의하여 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능하다고 할 것인바, 이 사건 법률조항은 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금의 설정 및 징수방법 등에 관하여 당해 지방자치단체에 조례제정권을 부여하고 있으므로, 조례에 의한 이 사건 원인자부담금의 부과는 헌법 및 법률상의 근거를 갖추고 있어 정당하다.

(2) 헌법 제75조의 “구체적으로 범위를 정하여”라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하고, 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 하므로, 법률조항과 법률의 입법취지를 종합적으로 고찰할 때 합리적으로 그 대강이 예측될 수 있는 것이라면 위임의 한계를 일탈하지 아니한 것이다. 특히 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 조례는 행정명령과는 달리 법령에 위반되지 않는 한 포괄적인 위임도 가능하다.

그리고 법 제32조 제5항은 공공하수도공사의 비용산출의 기준과 방법, 비용부담의 시기 및 방법 등에 관한 위임입법이므로 기술적, 세부적인 사항을 하위법규에 위임한 것에 불과하므로 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는다.

3. 판　단

(1) 조례에 의한 부담금 부과의 근거

울산광역시하수도사용조례는 하수도법과 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하여 제정되었고, 위 조례 제24조 제1항, 제2항 제2호, 제4항은 법 제32조 제2항의 원인자부담금의 구체적인 부과대상 및 부과한도를 비롯한 부과시기와 방법 등을 정하고 있는바, 청구인들은 조례로써 국민의 권리를 제한하는 것은 허용될 수 없으므로 위 조례 및 조례의 수권규정인 법 제32조 제5항은 위헌규정이라고 주장한다.

살피건대, 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하고, 지방자치법 제15조는 이를 구체화하여 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있다. 즉, 우리 헌법 제117조 제1항은 자치입법권의 수권규정으로 지방자치단체의 조례제정권을 보장하고 있고, 나아가 지방자치법은 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능함을 밝히고 있다.

그런데, 이 사건 법률조항은 지방자치단체(공공하수도관리청)에 공공하수도의 개축이나 공사와 관련한 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고 있고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있다. 따라서 적어도 이 사건 원인자부담금에 관한 조례는 헌법상의 자치입법권을 근거로 하여 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것으로서 제정형식에는 문제가 없다.

(2) 위임입법의 한계 일탈 여부

헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제15조가 조례에 관한 일반적인 수권규정인 사실은 앞서 본 바와 같다. 그런데 헌법은 자치입법권의 허용근거만을 마련해 두고 있을 뿐 조례에의 위임입법은 어떤 범위 내에서 어떤 기준에 의하여 위임할 수 있는지에 관하여 명시적 규정을 두고 있지 않다.

살피건대, 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정되고, 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다는 점과 조례는 선거를 통하여 선출된 그 지역의 지방의원으로 구성된 주민의 대표기관인 지방의회에서 제정되므로 지역적인 민주적 정당성까지 갖고 있다는 점을 고려하면, 조례에 위임할 사항은 헌법 제75조 소정의 행정입법에 위임할 사항보다 더 포괄적이어도 헌법에 반하지 않는다고 할 것이다. 헌법재판소는 이미 “조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권은 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다”고 판시한 바도 있다(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등, 판례집 7-1, 564, 572).

또한 법 제32조 제5항이 준용하는 법 제32조 제2항은 조례에의 위임과 관련하여 핵심적인 내용이라고 할 수 있는 위임사항(원인자부담금의 부과), 부담금 부과의 대상자(공공하수도의 공사를 필요로 하게 한 타공사의 시행자 또는 타행위자) 및 부담금의 범위(공사비의 전부 또는 일부)에 관하여 대강을 규정하고 있고, 나머지 구체적인 공사비의 내용이나 산정방법, 시기, 징수절차 등에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례에 의하여 정하도록 위임하고 있다.

따라서 조례에 있어서 위임범위의 포괄성과 이 사건 법률규정의 내용을 고려해 볼 때, 이 사건 법률규정이 조례에 있어서 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

4. 결　론

그렇다면, 법 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김경일(주심) 송인준 주선회 전효숙 이상경