제425회 제주특별자치도의회 임시회

환경도시위원회

「제주환경보전분담금 제도 도입 실행방안

마련 용역」 결과 보고

2024. 3.

	(환경정책과)

「제주환경보전분담금 제도 도입 실행방안

마련 용역」 결과 보고

◇ 제주 자연환경 보전과 지속가능한 활용 확대를 위한 환경재원 발굴 등 제도적 근거 마련을 위해 입법 지원에 필요한 용역 추진

Ⅰ		용역목적

❍ 제주의 중장기적 발전 전략으로써 지속가능한 환경을 보전·관리하기 위한 제도 마련을 위해 주요 쟁점 사항에 대한 논리 개발 필요

❍ 선행 타당성 조사 용역*에 대한 제도 마련 등 정책 추진을 위해 각계 전문가 의견을 반영한 제도 명칭 정립, 설득 논리 개발, 입법안 제시 등 구체화 방안 필요

* ‘(가칭)환경보전기여금 제도 도입 타당성 조사 용역(’17.9.~‘18.5.,한국지방재정학회)

< 제주 방문객 중 숙박시설과 차량 이용자에 한하여 제주환경보전기여금 부과 >

⇒ 주된 처리 대상을 생활폐기물, 하수, 대기오염으로 한정, 1일 기준 ‣ 숙박객 1,500원/인 ‣ 차량 이용객 : 렌터카/대 (승용) 5천원, (승합) 1만원, 전세버스는 이용요금의 5%/대

Ⅱ		용역개요

❍ (용 역 명) (가칭) 제주환경보전기여금 제도 도입 실행방안 마련 용역

❍ (용역기간) 2023. 8. 17. ~ 2023. 12. 26.   * 일시 중지기간 4개월 포함

❍ (예 산 액) 금199,772천원

❍ (수행기관) 한국환경연구원(KEI)

❍ (주요과업)

- 제도 명칭 선정, 제도적 근거 등 제도 개념 정립

- 기존 환경 관련 부담금 등과의 비교 및 차별화 방안 제시

- 입법 방향 설정 및 발의안(조례 포함) 제시

- 주요 쟁점사항에 대한 차별화 대응 논리 개발 등

Ⅲ		추진상황

❍ 도 학술용역 심의위원회 심의     : '22. 6. 29.

❍ 용역 수행기관과의 계약 체결     : '22. 8. 17.

❍ 용역 착수보고회 개최            : '22. 8. 31.

❍ 전문가 의견 수렴 체계 구성․운영  : '22. 8. ~ '23. 8.

- 제주환경포럼 구성(각계 전문가 50여명)

- 1년여간 전체회의 6회, 분과회의 8회

❍ 용역 일시 중지(4개월)            : '23. 8. 1. ~ 12. 10.

- 전문가 의견 반영 위해 용역 보완

❍ 용역 최종보고회 개최            : '23. 12. 15.

❍ 용역 완료                       : '23. 12. 26.

Ⅳ		용역결과 (주요내용)

□ 제도 개념 정립

❍ 명 칭 : 제주환경보전분담금

❍ 개 념 : 제주의 자연환경 보전을 위해 추진하는 사업비 일부를 수익자 부담원칙에 따라, 제주생태계서비스의 주된 수혜자인 숙박시설 및 차량 이용자에 분담

* 과잉금지의 원칙에 따라 전체 입도객이 아닌 관광 목적 방문객으로 부과대상 최소화

❍ 법적성격 : 「부담금관리 기본법」 상의 부담금*

* 부담금관리법 제2조(정의)에서 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무로 규정

□ 제도 도입의 필요성

❍ 제주 자연환경 보전 재원 마련 (道 자체예산 한계와 외부불경제* 심화)

* 외부적 요인(관광객 등)으로 인하여 지역사회에 일정 수준 이상의 손실(쓰레기 등)을 끼치는 경우

- 관광객 등 외부요인으로 인한 환경비용 증가 및 도민 1인당 평균전국 2배 수준의 환경세출 부담(‘22.) 등 신규 환경 재원 발굴 필요

❍ 개발이 어려운 제주지역에 대한 국가적 차원의 제도적 지원 필요

- “섬”이라는 지리적 특성에 의한 산업시설 제한 및 도내 50% 이상 보호구역 지정으로 인한 개발 억제로 정부차원의 제도적 지원 절실

❍ 제주의 지속가능한 관광산업의 질적 성장을 위한 기반 구축

- 과잉관광 문제의 선제적 대응 및 관광자원의 핵심인 제주자연 보전

□ 제도 도입 방안

❍ 현행 근거 : 「환경정책기본법」 제7조의2(수익자 부담원칙) * ‘21.1.5 신설

❍ 입법 방안   * 법률안 [붙임] 참조

- 「제주특별법」 제351조의4(제주환경보전분담금) 조문 신설 등

- 「부담금관리 기본법」 제3조 [별표] 개정(부담금 중 97호 신설)

- 「제주환경보전분담금 조례」 제정(안)

❍ 분담금 사용처

- 출원 대상 계정 : 제주특별자치도 환경보전기금

- 사용처(부과목적)

· 곶자왈 등 제주 핵심환경자산 매수

· 생태계지불제서비스사업 등 자연환경보전, 복원 및 관리 분야

· 자연환경보전을 위한 생활환경 개선 분야

· 납부자 인센티브 및 징수대행 수수료 등

❍ 기타 입법 방안 검토 결과

- 생물다양성법 등 개별법 개정보다는 재정 확보와 제주 브랜드화 등 정책적 효과를 위해서는 제주특별법 개정안이 적합하다고 판단

- 개별법에 대한 입법 제시(안)

대상 법률	주요 내용	비고
생물다양성법	(가칭) 생태계서비스료 신설	조문 신설
자연공원법	지자체에 지질공원 입장료 징수권한 부여	조문 개정
습지보전법	(가칭) 생태이용부담금 신설	조문 신설

□ 주요 쟁점에 대한 대응 논리

❍ 부담금 부과요건 충족 여부(법적쟁점)

□ 제주환경보전분담금은 헌법재판소 합헌 결정으로 정당성이 인정된 물이용부담금*과 성격상 가장 유사하며, 판례에서 제시된 부담금 판단요건 4가지를 충족하는 근거 제시

* 물이용부담금 관련 판례 주요 내용

《 한강수계로부터 취수한 원수를 정수하여 직접 공급받는 최종 수요자 중 하류지역에만 부과되고 있어 부당하다는 제소에 대하여 합헌 결정》

(헌법재판소 2008.11.27. 2007 헌마860)

▶ 상수도의 직접 이용대가인 수도요금과 구별되는 별개의 금전이고, 최종 수요자 중 하류지역에만 부과되며, 징수된 부담금은 한강수계 관리기금에 납인되어 법에서 열거된 용도로 사용되며, 기금운용계획에 따라 집행하고 결산보고도하므로 조세와 구별되는 부담금으로 판단

▶ 물이용부담금 공적과제는 한강수계기금의 집행단계에서 실현되므로 재정조달목적 부담금에 해당

▶ 부과 원인이나 내용의 측면에서는 수익자 부담금의 성격임

- 용역을 통해 제시된 부담금 판단요건 4가지 논거

구 분	요 건	이론적 타당성 논거
(Ⅰ) 집단적 동질성	특별부담금은 일반인과 구별되는 동질성을 지니어 특정집단이라고 이해할 수 있는 사람들에게만 부과함	- 주민등록상 제주에 주소를 둔 주민과 일시 체류하는 방문객 간의 구분이 명확함 - 부과대상은 지방세와 각종 부담금을 납부하는 주민과 구분하여 일시 체류하는 방문객만을 대상으로 함
(Ⅱ) 집단적 효용성	특별부담금의 수입이 특별부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위해 사용되어야 할 것임	- 제주환경보전분담금은 제주도 생태계 및 자연환경 보전·복원 사업에 사용되는 목적 재원으로 사용될 것임 - 따라서 제주 방문객들의 집단적 이익(효용)을 위해 사용되는 것임
(Ⅲ) 집단적 책임성	조세외적 부담을 져야 할 책임이 인정될 만한 집단에 대해서만 부과되어야 할 것임	- 생활폐기물처리, 하수처리, 대기정화에 소요되는 원가보다 대폭 낮은 비용을 수익자(주민, 방문객)가 부담하고 있음 - 원가에 미치지 못한 비용은 지역주민이 납부한 지방세로보전되고 있어 지역주민이 방문객에 의한 오염처리 비용도 일부 부담하고 있음 - 이러한 불공정성을 교정하기 위해 방문객에게 수익자부담원칙에 따라 환경보전분담금을 부과하는 것임 - 관광객은 지속적 증가하는 추세인데 이로 인한 제주 환경수용력은 한계에 다다름(생태계서비스 이용으로 인한 자연환경 훼손과 오염, 1차 오염으로 인한 2차 오염 발생) - 따라서 지방세 납부 의무가 없는 일시 체류 방문객에게 조세외적 부담을 부과하는 것은 법적 정의에 부합
(Ⅳ) 객관적 접근성	특별부담금으로 수행하고자 하는 특정한 경제적, 사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있어야 함	- 제주환경보전분담금 부과 목적은 제주 자연환경 및 생태계서비스를 이용하는 수익자에게 일정 비용을 부담하게 하여, 제주 자연환경 보전·복원 사업 등에 투입하는 것임 - 따라서 부담금 부과를 통해서 자연환경 보전·복원을 하고자 하는 정책 목적과 분담금 부과는 객관적으로 근접함

❍ 타 지자체와의 형평성 문제(관광객에 의한 환경문제는 동일)

□ 실질적인 평등원칙에 부합(타 시·도 대비 특별히 불리한 개발여건 등 감안하면 획일적으로 동일하게 취급되는 건 불합리)

- 세계자연유산 등 4개 다중국제보호지역으로 특별한 보전·관리 필요

- 주민 1인당 환경세출 예산액(’22.기준)이 전국 평균 대비 2배 수준

- 개발 제한 규제가 높고 섬이라는 지리적 제약, 관광중심의 산업구조

- 환경보전분담금 제도는 제20대 대통령 당선인 지역정책과제에 포함

❍ 숙박시설 및 자동차 이용자에만 부과한다는 형평성(적정성) 논란

□ 제주의 자연환경 보전이라는 특정한 공익사업에 따른 수혜자에 부과하되 부담금 관련 법령의 취지에 맞춰 부과대상 최소화 필요

- ’21년 국회의원 의원발의로 공·항만을 통해 입도 방문객에게 일괄 부여하는 입도세 형식의 부담금 방안도 시도가 되었으나, 국회(행안위), 일부 부처(환경부, 기재부)에서 타 시·도와의 지역 형평성, 입도객과 환경오염과의 직접적인 연관성 등 신중한 검토가 필요하다는 의견에 따라 보완적 측면에서 부과대상을 최소한으로 한정

- 공익사업을 위해 부담금 제도를 규정한 「부담금관리 기본법」에 근거*

* 부담금 : 직접적인 재화나 용역의 제공과 관계없이 관련법에 근거하여 부과

- 유럽 등 선진국과 오버투어리즘 문제 도시들 중심으로 관광세를 확대 적용하는 추세이며 환경세, 관광세, 도시세 등의 사례 제시

지역 구분		부과형태	부과 금액	비고
국가	지역
스페인	바르셀로나	관광세	숙박시설 등급별 0.65~2.25유로
	발레아레스 (이비자, 마요르카 등)	〃	숙박시설에 따라 1~4유로
		환경세	숙박시설에 따라 2유로 범위내 부과
이탈리아	밀라노 등	관광세	숙박시설에 따라 0.7~7유로
	베니스	〃	호텔등급에 따라 3.5~5유로
		관광세	비성수기 3유로, 성수기 10유로 검토
		도시세	크루즈 입항객에게 부과 검토
프랑스	파리 등	숙박세	숙박시설에 따라 0.2~4유로
		항공세	EU 내 출입 4.31유로, 그 외 7.04유로
독일	23개 지자체	숙박세	숙박시설에 따라 0.5~5유로 또는 숙박요금의 5%
		항공티켓세	거리에 따라 차등 부과(7.5~42.18유로)
일본	도쿄도	숙박세	숙박시설에 따라 비과세, 100엔, 200엔
	교토시	〃	숙박시설에 따라 200~1,000엔
캐나다	주별 상이	〃	앨버타주 4%, 퀘벡주 3.5% 등
미국	47개 주	〃	뉴욕주 4%, 플로리다주 6% 등
	하와이	환경세	그린피(Green Fee)로 연간 50달러 검토
	사이판	〃	섬 입도 시 5달러 부과
팔라우	팔라우섬	〃	바다로 나갈 때 50달러 부과
필리핀	보라카이	〃	섬 입도 시 5달러 부과
	팔라완엘니도	〃	스노쿨링 등 호핑투어 시 200페소
몰디브		〃	입도 관광객에게 6달러 부과

※ 숙박시설인 경우에는 1일 기준 적용

❍ 다른 환경 또는 관광 분야 부담금과의 중복성 논란

□ 각 부담금과 부과목적과 대상, 요건이 상이

- ‘생태계보전부담금’은 환경 훼손에 따라 사업자에게 부과하는 원인자 부담금인 반면, 제주환경보전분담금은 수익자 부담원칙에 따라 생태계서비스를 이용하는 자에게 부과하는 부담금으로써 기타 다른 환경 부담금도 동일한 논리로서 목적과 요건 등이 다름

- 출국납부금, 카지노사업자 납부금 등 관광산업 진흥을 위해 부과하는 관광 분야 부담금도 목적 자체부터 다르며, 대상과 요건도 상이함

❍ 관광객 감소 등 재정 감소 우려

□ 일시적 감소는 환경보전사업 등 제주 브랜드 강화로 극복 가능

- 과잉관광의 폐단은 관광산업뿐만 아니라 도민사회에도 악영향

- 제도 도입을 통한 적정 관광객 유지와 분담금을 활용한 환경보전 사업 등 제주 브랜드 강화로 관광의 질적 수준 향상 가능

Ⅴ		향후계획

❍ 용역 결과를 토대로 제22대 국회 입법화 목표로 제도 도입 추진

❍ 공감토크, 국회 설명회 등 국민 공감대 확산 위한 홍보 활동 전개

｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안｣

제351조(자연환경 보전·관리의 기본방향)

① 제주자치도는 정책·계획을 수립·시행할 때 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 누구나 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 같은 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 한다.

② 제주자치도는 자연환경을 체계적으로 보전·관리하고 누구나 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위해 환경기본조례의 제정과 다음 각 호의 사항이 포함된 환경보전기본계획의 수립·시행을 위해 노력하여야 한다.

1. 환경보전 목표와 방향 제시

------------- 이하 중략 ---------------------------------

5. 유네스코가 지정한 제주자치도 생물권보전지역의 관리에 관한 사항

6. 주민지원사업과 환경개선사업에 관한 사항   * 6호 신설

------------- 이하 중략 ---------------------------------

⑤ 도지사는 제2항에 따른 환경보전기본계획의 시행에 필요한 재원을 조성하기 위해 도조례로 정하는 바에 따라 제주자치도에 환경보전기금을 설치할 수 있다.

⑥ 제5항에 따른 제주환경보전기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 다만, 제1호부터 제4호까지의 재원은 제주자치도 귀속분으로 한정한다.

1. ｢환경개선비용 부담법｣에 따른 환경개선부담금 징수비용교부금

2. ｢대기환경보전법｣에 따른 배출부과금 징수비용교부금

3. ｢물환경보전법｣에 따른 배출부과금 징수비용교부금

4. ｢환경영향평가법｣, ｢대기환경보전법｣, ｢물환경보전법｣등 환경관계 법률 위반자에게 부과하는 과태료

4의2. 제351조의4에 따른 제주환경보전분담금    * 4의2호 신설

5. 제주자치도의 일반회계와 다른 특별회계로부터의 전입금

⑦ 국가는 제5항에 따른 환경보전기금에 재정지원을 할 수 있다.

제351조의4(제주환경보전분담금)   * 조문 신설

① 도지사는 제주의 자연환경 및 생태계 보전과 관광산업의 지속가능한 발전을 위해 관광객 등 도조례로 정하는 숙박시설 및 차량을 이용하는 자(이하 ”관광객 등“이라 함)에 대해 이용일수를 고려하여 제주환경보전분담금(이하 “분담금”이라 한다)을 징수할 수 있다.

② 분담금의 산정 방법, 부과·징수 방법, 납입 절차 등에 관해 필요한 사항은 도조례로 정한다.

③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 분담금을 징수하지 아니한다.

1. 제주자치도의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람

2. ｢출입국관리법｣제34조에 따라 제주자치도의 외국인 등록대장에 올라 있는 사람

3. 제주자치도에 사무소를 둔 행정기관․교육기관․공공기관․지방공기업 또는 법인․단체 등의 임직원

④ 분담금에 관해 이 법에서 규정하지 아니한 사항은 ｢부담금관리 기본법｣에 따른다. 이 경우 ｢부담금관리 기본법｣ 제6조, 제6조의2, 제7조 및 제8조 중 “중앙행정기관의 장”은 각각 “도지사”로 본다.

[붙임] 용역에서의 법률 및 조례 제시안

｢제주환경보전분담금 조례안｣

제1조(목적) 이 조례는 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣제351조의4 및 ｢부담금관리 기본법｣ 제4조에 따라 제주환경보전분담금의 부과․징수에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “이용료”란 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ (이하 “제주특별법”이라 한다.) 제351조의4제2항에 따라 숙박시설 또는 차량을 이용 또는 사용한 자(이하 “이용자”라 한다.)가 그 대가로 사업자에게 지급하는 비용을 말한다.

2. “환경보전분담금 통합관리시스템”이란 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다.)가 ｢전자정부법｣제2조제10호 및 제13호의 "정보통신망"을 이용하여 개발한 “정보시스템”으로 제주환경보전분담금(이하 “분담금”이라 한다)의 효율적인 관리를 위해 개발하고 제공하는 시스템을 말한다.

제3조(분담금의 징수) ① 도지사는 제주특별법 제351조4 제1항부터 제4항의 규정에 따라 제주환경보전부담금은 다음 각 호의 사업자 또는 시설 운영자(이하 이 조에서는 “사업자”라 한다)가 제공하는 숙박시설 또는 자동차(이하 이 조에서는 “시설 등”이라 한다)를 직접 이용 또는 사용한 자(이하 이 조에서는 “이용자”라 한다)에게 부과한다.

1. ｢관광진흥법｣ 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업

2. ｢관광진흥법｣ 제3조제1항제3호에 따른 야영장업

3. ｢공중위생관리법｣제2조제1항제2호에 따른 숙박업

4. ｢농어촌정비법｣ 제2조제16호에 따른 농어촌관광휴양단지사업․관광농원사업․농어촌민박사업

5. ｢청소년활동 진흥법｣ 제10조제1호에 따른 청소년수련원․청소년야영장·유스호스텔

6. ｢산림문화․휴양에 관한 법률｣  제14조에 따른 자연휴양림 시설중 숙박시설 및 편익시설(야영장, 오토캠핑장에  한함)

7. ｢여객자동차 운수사업법｣제2조제3호에 따른 여객자동차운송사업(전세버스운송사업에 한함), 제4호에 따른 자동차대여사업

② 이용자는 제1항에 따른 분담금을 사업자에게 납부하여야 한다.

③ 사업자는 환경보전분담금 통합관리시스템(이하 “관리시스템”이라 한다.)을 이용하여 수납된 분담금을 관리하여야 한다.

제4조(기본부과금액) ① 제3조에 의한 제주환경보전분담금은 기본 부과금액에 이용일수를 곱하여 산정하며, 기본 부과금액은 별표와 같다.

② ｢자동차관리법｣ 제3조제1호에 따른 승용자동차 중 같은 법 시행규칙 제2조 별표1에 따른 경형자동차와 ｢환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률｣제2조제2호에 따른 환경친화적 자동차에 대해서는 기본부과금액의 100분의 50을 경감한다.

③ 도지사는 이용자가 제주환경보전분담금을 납부하지 아니한 때에는 체납된 금액의 100분의 3에 해당하는 금액을 가산금으로 부과·징수할 수 있다.

④ 도지사는 이용자가 제주환경보전분담금 및 제3항의 가산금을 납부기한까지 납부하지 아니한 때에는 ｢지방행정제재·부과금의 징수 등에 관한 법률｣에 따라 이를 징수할 수 있다.

제5조(수납 분담금의 납부 등) ① 사업자는 제4조에 따라 매월 말일까지 징수한 분담금을 다음달 20일까지 제주특별자치도(이하 “제주자치도”라 한다.)에 납부하여야 한다.

② 사업자가 분담금을 징수하여 납부하려는 경우에는 현금으로 납부하거나 도지사가 정하는 정보통신망을 이용한 전자화폐 또는 전자결제 등의 방법으로 납부하여야 한다.

③ 제1항에 따라 사업자가 수납한 분담금을 납부하는 때에는 별지 제1호서식의 분담금 수납내역서에 분담금 수납을 증명하는 서류를 첨부하여 다음 달 20일까지 제주자치도에 제출하여야 한다. 다만, 도지사가 관리시스템을 통해 징수액을 확인할 수 있는 경우에는 분담금 수납과 관련된 자료를 제출하지 아니할 수 있다.

제6조(분담금의 감면) ① 도지사는 다음 각 호의 사람에 대해 분담금을 면제할 수 있다.

1. 국빈, 외교사절단 및 그 수행자

2. 6세 미만의 사람, 65세 이상의 사람과 ｢장애인복지법｣에 따른 장애인(장애의 정도가 심한 장애인은 보호자 1인 포함)

3. 공익 또는 학술목적으로 공원 내에서 조사연구를 위해 출입하는 사람

4. 공무수행을 위해 출입하는 사람

5. ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령｣ 제86조제1항 각 호의 사람

6. 국가보훈처장이 발급한 참전유공자증을 소지한 참전유공자

7. 제주특별자치도 명예도민증을 소지한 사람

8. ｢의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령｣제17조의2제1항 각 호에 해당하는 사람

9. ｢독립유공자 예우에 관한 법률 시행령｣ 제15조에 해당하는 사람

제7조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

｢부담금관리 기본법 일부개정법률안｣

제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.

부담금관리 기본법 일부를 다음과 같이 개정한다.

별표에 제97호를 다음과 같이 신설한다.

97. ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제351조의4에 따른 제주환경보전분담금

<별표> 기본부과금액(제4조 관련)

구분		기본부과금액
숙박시설의 객실 이용자(1일/1인 기준)		1,500원
자동차대여사업용 자동자 이용자(1일/1대 기준)	승용자동차	5,000원
	승합자동차	10,000원
전세버스 이용자		이용요금 × (백분의 5)

주: 기본부과금액은 숙박의 경우, 1일/1인 기준, 자동차의 경우는 1일/1대를 기준으로 함.