	제432회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2024. 10. 24.(목) 14:00

제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안

심  사  보  고  서

의안번호	1759
제안일자 및 제안자	2024년 8월 22일 제주특별자치도의회 의장
상정일자	제432회 제주특별자치도의회 임시회 문화관광체육위원회 제2차 회의 (2024년 10월 22일 상정, 의결)
심사결과	수정가결

문화관광체육위원회

전  문  위  원

제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안

심  사  보  고  서

1. 심사 경과

가. 제출일자: 2024. 8. 22.

나. 제 출 자: 제주특별자치도의회 의장

다. 회부일자: 2024. 8. 23.

라. 상정일자

- 제432회 제주특별자치도의회 임시회
문화관광체육위원회 제2차 회의

(2024년 10월 22일 상정, 의결)

2. 제안 설명의 요지

(제안 설명자: 제안 설명 생략)

가. 제안이유

❍ 청구조례명: 제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안

❍ 청구취지 및 이유

- 전통적인 화입(방애)을 연상하게 하며, 소원성취·무사안녕을 비는 정월대보름 축제를 지속 가능한 축제로 계승 발전

- 제주고유의 정월대보름 세시풍속이 사라질 위기에 처함에 따라 전통성과 지속성, 진정성을 함의한 도민과 국내·외 관광상품으로 전략하고자 함

❍ 청구인 수: 1,283명(총1,903명 중 유효서명 주민 수)

❍ 청구인명부 접수: 2024. 5. 28.

❍ 청구인 대표자: 김성진 외 5명

❍ 청구인명부 열람 및 이의신청: 2024. 6. 4. ~ 2024. 6. 13.

❍ 제주특별자치도의회 주민조례발안심사위원회 심사: 2024. 8. 7.(청구요건 수리)

나. 주요내용

❍ 조례의 목적, 축제명칭(안 제1조 및 제2조)

❍ 도지사의 책무에 관한 사항(안 제3조)

❍ 다른 조례와의 관계, 개최기간, 장소 및 개최 주기에 관한 사항(안 제4조 ~ 제7조)

❍ 축제 내용, 주최, 재정 지원, 시상 및 격려, 사무위탁에 관한 사항(안 제8조 ~ 제12조)

3. 전문위원 검토보고 요지

(전문위원 김형미)

� 조례안 청구요건에 대한 검토

❍ 「제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안」(이하 ‘조례안’이라 함)은 지속가능한 축제의 계승발전을 위해 「주민조례발안에 관한 법률」(이하 ‘법’이라 함) 및 「제주특별자치도 주민조례발안에 관한 조례」에 따라 주민에 의해 청구된 제정 조례안임.

❍ 2024. 3. 12. 주민조례발안 청구접수 후 제주특별자치도의회 주민조례발안 심사위원회(2024.8.7.) 심사를 거쳐 우리 위원회로 회부(2024.8.23)되었음.

- 청구인 대표자는 김성진 외 5명이며, 청구인 유효서명은 1,283명으로 주민조례 청구에 필요한 연서수인 1,035명보다 248명을 초과하여 최소연서수를 충족하고 있음.

- 법 제12조제4항에 따라 제주특별자치도의회 의장 명의로 발의되었으며,

제12조(청구의 수리 및 각하) ① ~ ③ (생략)

④ 지방의회의 의장은 「지방자치법」 제76조제1항에도 불구하고 이 조 제1항에 따라 주민조례청구를 수리한 날부터 30일 이내에 지방의회의 의장 명의로 주민청구조례안을 발의하여야 한다.

⑤ (생략)

- 2024. 8. 27. ∼ 9. 2. 7일간의 입법예고(의견제출 1건) 및 도의회 입법검토를 거쳤음.

〈 주민조례 청구에 필요한 최소연서수 (2024. 1. 10. 공표) 〉

구 분	청구권자 총수	최소연서수
계	568,864명	1,035명 *청구권자 총수(568,864명)의 1/550 이상
주민등록자	566,430명
외 국 인	2,434명

� 조례안 청구 취지에 대한 검토

❍ 제주 고유의 정월대보름 세시풍속이 사라질 위기에 처함에 따라 전통적인 목초지 병해충 방제 방법인 불 놓기를 포함하여 전통성과 지속성, 진정성을 함의한 정월대보름 축제를 지속 가능한 축제로 계승 발전시키고자 제주특별자치도의회에 조례 제정을 청구하였음.

❍ 들불축제는 1997년 제주시 애월읍 어음리 평화도로변에서 제1회를 시작으로 2000년 제4회부터 개최 장소를 새별오름 일원으로 변경하여 2024년까지 28년간 총 24회 개최하면서 2019년에는 ‘최우수 문화관광축제’로 선정되는 등 제주를 대표하는 문화관광 축제임.

❍ 하지만, 2023년 10월 제주시장은 「제주특별자치도 숙의민주주의 주민참여 조례」에 따른 숙의형 원탁회의 추진과 향후 들불축제에서 오름 불 놓기를 하지 않겠다는 발표를 하기에 이르자 청구인 대표자 김성진 등 1,283명은 제주들불축제 콘텐츠를 중단없이 개최할 수 있도록 이에 대한 법적 근거를 마련하고자 하는 사항임.

❍ 제주들불축제 개최의 취지와 그동안의 성과 등을 살펴볼 때 제주들불축제를 통한 제주의 농촌지역 세시풍속 재현과 전통 농촌문화 계승 발전의 필요성, 제주관광의 대표적인 관광상품의 존속 유지의 필요성 등을 감안할 때 주민이 자치입법에 직접 참여하는 방법으로 조례 제정을 청구함으로써 주민자치를 구체적으로 실현하려는 점이 인정됨.

� 조례안 입법예고·비용추계·집행기관 의견제출 등에 대한 검토

❍ 2024. 8. 27. ∼ 9. 2.일까지 조례안에 대한 입법예고를 하였으며, 입법예고에 따른 의견은 1건임(도 예산담당관). 조례안 제10조(들불축제 재정 등 지원) 및 제12조(사무의 위탁) 등과 관련하여 조례안 제정 후 적용시 검토되어야 하는 사항으로 특이사항은 없음.

조례안 입법예고 제출의견

- (제10조) “도지사는 ... 예산의 범위내 경비 및 물품을 지원할 수 있다”는 재량규정으로 특별한 이견 없음.

- (제12조) 사무의 위탁규정은 조례안에 제정되더라도 사업방식에 따라 권한과 책임 소재, 예산 등 비용부담 문제 등 다양한 법적·재정적 효과 가져오므로 수탁 시의 장·단점, 비용부담 효율성 등 고려 적용여부를 검토할 사항 임

❍ 조례안에 대한 비용추계는 2019년 제22회 들불축제 사업예산을 준용해 향후 2025년부터 2029년까지 들불축제 추진에 따른 비용으로 5년간 184억 4천만원(연평균 36억8천만원)으로 추계되었음.

❍ 조례안에 대한 집행부 의견(도 관광정책과)은 2024. 8. 26 ∼ 9. 10.까지 도지사에게 서면질문 방식으로 의견을 제출받았으며, 제출된 의견은 다음과 같음.

- 이 조례안은 주민청구조례안으로 1997년부터 시행된 정월대보름 들불축제를 지속 가능하게 유지하고 제주의 농축문화 계승·발전에 필요한 사항을 규정하려는 것으로 이해되나

- 전세계적으로 기후 위기 대응, 생태환경 보존 등을 위한 공동 노력을 강조하고 있고, 도정에서는 이러한 시대적 상황에 부응하기 위해 2035 탄소중립도시 실현 등을 추진하고 있어 도정정책 방향과 부합하지 않음.

- 축제내용 중 “목초지 불놓기”는 「산림보호법」 제34조(산불 예방을 위한 행위 제한)를 위반하는 행위로 조례로 제정할 경우 상위법과 상충됨.

❍ 도 집행부서에는 조례 제정의 취지는 공감하나 도정정책과의 불부합 및 「산림보호법」과 상충을 이유로 조례 제정에 부정적 의견을 제시하였음.

� 조례안에 대한 주요검토 사항

가. 조례안 주요내용 검토

❍ 조례안 제명

- 조례 등 자치법규의 제명은 그 자치법규의 규율 내용을 가장 잘 나타낼 수 있도록 함축적으로 표현해야 함.

- 조례안은 정월대보름 들불축제 지원에 관한 내용뿐 아니라, 축제 개최기간, 장소, 개최주기, 내용, 주최 등 정월대보름 들불축제 개최에 관한 세부적인 내용을 규정하고 있으므로 조례안의 제명을 입법취지에 맞게 수정할 필요가 있음.

❍ 목적, 축제명칭, 도지사의 책무 및 다른 조례와의 관계(안 제1조 ～ 제4조)

- 조례안 제1조는 정월대보름 들불축제의 콘텐츠를 중단없이 개최하여 제주의 농촌지역 세시풍속 재현과 전통 농축문화 계승과 발전을 도모하고자는 조례안의 목적을 규정하고 있으며, 특별한 위법사항은 없음.

- 다만, 목적규정의 표현방법에 있어서는 수단을 나열한 후 목적을 규정하는 일반적인 입법례에 맞출 필요가 있으며,

- 조례안 제2조부터 제4조는 축제의 명칭에 관한 사항, 조례안의 목적 달성을 위하여 도지사가 수행해야 할 책무를 규정하고 있으며, 다른 조례와의 상충을 피하고 조례 상호간의 조화를 도모하기 위한 다른 조례와의 관계에 관한 사항을 규정하고 있어 별다른 문제점은 없음.

❍ 들불축제 개최기간, 축제장소, 개최 주기(안 제5조 ～ 제7조)

- 조례안 제5조는 들불축제의 개최기간을 입법취지에 맞게 매년 정월대보름 전후에 개최하는 것으로 규정하면서 산불경보 발령, 윤달이 드는 해 및 기상 악화 등 부득이한 경우에는 개최 기간을 변경 또는 조정할 수 있도록 임의규정을 두고 있음. 다만, 조례안 제5조의 단서규정을 보다 명확히 하기 위해 일부 자구수정이 필요함.

- 조례안 제6조과 제7조는 들불축제 개최 장소를 새별오름 일원으로 하고 매년 개최하되 개최주기 변경에 관한 사항을 규정하고 있어 별다른 문제점은 없음.

❍ 들불축제 내용(안 제8조)

- 조례안 제8조는 조례안의 입법취지를 달성하기 위한 들불축제 내용에 관한 사항으로, 세시풍속 및 민속놀이 등 다양한 축제 프로그램 운영에 대해 규정하고 있음.

- 다만, 도지사는 조례안 제8조제1호 축제의 내용 중 ‘목초지 불놓기’가 「산림보호법」 제34조(산불 예방을 위한 행위 제한)를 위반하는 행위로 조례로 제정할 경우 상위법과 상충된다는 의견을 제출하고 있으나, 도의회 입법지원담당관실의 법제검토(2024. 8. 26. ∼ 10. 21.)를 거친 결과 아래와 같음.

- 「지방자치법」제13조제2항에서 규정하고 있는 자치사무에 해당되어 조례 제정은 가능하고 법령위반 소지는 없는 것으로 판단됨.

- 조례안 제8조 내용 중 ‘개최한다’ → ‘개최할 수 있다’로 수정할 것을 제안함.

- 조례안 제8조제1호 들불축제의 내용 중 “달집태우기”, “목초지 불놓기”, “불깡통돌리기”는 「산림보호법」제34조제2항, 동법 시행령 제24조 및 동법 시행규칙 제28조 규정에 따라 허가권자의 허가 시 가능할 것으로 사료됨.

- 일부 조문에 대하여 자구 수정이 필요함.

❍ 들불축제 주최(안 제9조)

- 조례안 제9조는 들불축제를 주최하는 기관 및 단체의 장에 관한 사항을 규정하고 있는데, 제9조에서 나열하고 있는 대상이 공동으로 주최하는 것인지, 대상 중 누구나 단독으로 개최하는 것인지에 대하여 명확하게 규정하고 있지 않아 운영상의 혼선의 우려가 있어 이에 대한 수정이 필요함.

❍ 들불축제 재정 등 지원, 시상 및 격려, 사무의 위탁(안 제10조 ～ 제12조)

- 조례안 제10조부터 제12조는 들불축제에 대한 경비 및 물품 지원에 관한 사항, 들불축제 행사 운영에 따른 유공자 등에 대한 시상 및 격려에 관한 사항, 들불축제 운영 사무의 위탁 근거를 규정하고 있으며 별다른 문제점은 없음.

나. 「산림보호법」 제34조 상충 여부

❍ 조례안 제6조에서 들불축제 장소를 새별오름 일원으로 규정하고 있고, 제8조제1호에서 축제의 콘텐츠 중 세시풍속의 재현에 있어 달집 태우기, 목초지 불놓기, 불깡통 돌리기 등을 명시하고 있음.

❍ 우선, 「산림보호법」상충여부를 판단하기 위해 들불축제 장소로 명시된 새별오름 일원의 주요 지번 및 지목 등의 현황을 살펴보면, 아래와 같음.

〈 새별오름 일원 주요 토지 현황 〉

지 번	지 목	면 적	비 고
애월읍 봉성리 4554-12	잡종지	206,273㎡	들불축제 행사장
애월읍 봉성리 산59-3	임야	29,256㎡	새별오름 (불놓기)
애월읍 봉성리 산59-8	목장용지	386,780㎡	새별오름 (불놓기)

〈 새별오름 일원 항공사진 〉

※ 본 자료는 항공사진과 연속지적도 중첩 자료로 실제 현황과 차이가 있을 수 있으므로 참고용으로 사용

❍ 둘째, 새별오름 일원이 「산림보호법」에 적용되는지에 대해 살펴 보면,

- 「산림보호법」 제34조에서는 산림 또는 산림인접지역에서 불을 피우거나 불을 가지고 들어가는 행위 등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으나, 「산림보호법」에서는 ‘산림’에 대해 정의를 따로 하고 있지 않으며, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조제1호에서 ‘산림’에 대해 정의하면서 단서에서 농지, 초지, 주택지, 도로 등은 제외하고 있음.

제34조(산불 예방을 위한 행위 제한) ① 누구든지 산림 또는 농림축산식품부령으로 정하는 산림인접지역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 불을 피우거나 불을 가지고 들어가는 행위

2. 담배를 피우거나 담배꽁초를 버리는 행위

3. 농림축산식품부령으로 정하는 기간에 풍등 등 소형열기구를 날리는 행위

② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 경우 또는 지역에서는 제1항제1호의 행위를 할 수 있다.

1. 산불확산을 방지하기 위하여 불이 탈 가능성이 있는 물질을 제거하는 등 대통령령으로 정하는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청장의 허가를 받은 경우

2. 야영이 허가된 야영장 등 대통령령으로 정하는 지역인 경우

③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청장은 제2항제1호에 따른 허가를 할 때 산불 예방에 필요한 조치를 할 것을 조건으로 허가할 수 있으며, 허가를 받은 자는 불을 놓기 전에 인접한 산림의 소유자ㆍ사용자 또는 관리자에게 그 사실을 알려야 한다.

④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지방산림청장은 산불 예방을 위하여 필요하다고 인정하면 산림에 들어가는 사람이 화기(火器), 인화(引火) 물질 및 발화(發火) 물질을 지니는 것을 금지하여야 한다.

「산림보호법 시행규칙」 제28조(산불예방을 위한 행위 제한) ① 법 제34조제1항 각 호 외의 부분에서 “농림축산식품부령으로 정하는 산림인접지역”이란 산림으로부터 100미터 이내에 위치한 토지를 말한다. 다만, 건물의 부속 토지는 제외한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “산림”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 다만, 농지, 초지(草地), 주택지, 도로, 그 밖의 대통령령으로 정하는 토지에 있는 입목(立木)ㆍ대나무와 그 토지는 제외한다.

가. 집단적으로 자라고 있는 입목ㆍ대나무와 그 토지

나. 집단적으로 자라고 있던 입목ㆍ대나무가 일시적으로 없어지게 된 토지

다. 입목ㆍ대나무를 집단적으로 키우는 데에 사용하게 된 토지

라. 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로[이하 “임도(林道)”라 한다]

마. 가목부터 다목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地)와 소택지(沼澤地: 늪과 연못으로 둘러싸인 습한 땅)

2. ~ 10. (생략)

- 들불축제장인 새별오름 일원의 주요 토지 초지여부를 확인해 보면,

〈 새별오름 일원 주요 토지 초지 여부 〉

지 번	지 목	「초지법」에 따른 초지여부	비 고
애월읍 봉성리 산59-3	임야	해당없음
애월읍 봉성리 산59-8	목장용지	해당없음

- 오름 불놓기가 행해지는 애월읍 봉성리 산59-3번지의 경우, 공부상 지목은 임야이고 「초지법」에 따른 초지에 해당하지 않으며, 애월읍 봉성리 산59-8번지의 경우 공부상 지목은 목장용지이나 1987년 「초지법」에 따라 초지조성허가를 받아 25년간 초지로 관리되어오다 2012년 「초지법」 제24조의2제1항제2호 규정에 따라 초지에서 제외됨에 따라 애월읍 봉성리 산59-3번지 및 산59-8번지는 ‘초지’로 보기 어렵고 ‘산림’에 해당하는 것으로 보는 것이 타당하여 「산림보호법」에 적용되는 것으로 판단됨.

제24조의2(초지로서의 관리가 불가능한 초지에 대한 조치) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 초지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 초지에서 제외할 수 있다.

1. 제23조를 위반하여 허가받지 아니하거나 신고 또는 협의를 하지 아니하고 전용한 초지 또는 부정한 방법으로 전용허가를 받고 전용한 초지로서 그 보전이 불가능한 경우

2. 다른 법령에 따른 사업시행으로 초지 이용의 여건이 변화하여 해당 초지를 관리하는 자가 그 관리를 포기한 경우

3. 관리자가 없거나 있어도 분명하지 아니한 초지

4. 초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지로서 재해나 그 밖의 부득이한 사유 없이 2년 이상 계속하여 관리ㆍ이용되지 아니하는 초지

5. 그 밖에 초지의 기능이 상실된 경우로서 대통령령으로 정하는 경우

② 제17조제1항에 따라 국유지ㆍ공유지를 대부받아 조성한 초지가 제1항에 따라 초지에서 제외된 경우에는 해당 재산관리청은 대부계약을 해지할 수 있다.

❍ 셋째,「산림보호법」에 적용되는 ‘산림’의 산불예방 행위제한과 관련하여, 「산림보호법」 제34조제1항에 산림 또는 산림인접지역에서 불을 피우거나 불을 가지고 들어가는 행위 등을 하여서는 아니된다고 규정하면서 같은조 제2항 및 같은 법 시행령 제24조에서 산림병해충 방제 등의 경우에는 허가를 받아 불놓기를 할 수 있다고 규정하고 있음.

제24조(산불 예방을 위한 행위 제한) ① 법 제34조제2항제1호에서 “불이 탈 가능성이 있는 물질을 제거하는 등 대통령령으로 정하는 경우”란 불을 이용하여 다음 각 호의 행위를 하는 경우를 말한다. 다만, 「자연공원법」에 따른 공원구역에서는 「자연공원법」에서 정하는 바에 따른다.

1. 삭제

2. 삭제

3. 산림병해충 방제

4. 학술연구조사

5. 그 밖에 산불의 확산 방지를 위하여 필요한 행위

② 법 제34조제2항제2호에서 “야영이 허가된 야영장 등 대통령령으로 정하는 지역”이란 「청소년활동 진흥법」 제10조제1호마목에 따른 청소년야영장과 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률 시행령」 제7조제1항에 따른 야영장, 숲속의 집, 산림휴양관, 취사장을 말한다.

- 제주시에서는 2020년과 2023년에 「산림보호법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조 규정에 따라 제주들불축제 개최를 위해 새별오름 일원에 불놓기 허가를 받았음.

- 또한 도에서는 오름 불놓기가 2035 탄소중립도시 실현 등을 추진하고 있어 도정정책 방향과 부합하지 않는다고 주장하면서도, 제주시가 발표한 「2025년 제주들불축제 기본계획」을 보면, 달집 태우기 등 소규모 불로 오름불놓기 상징성을 유지한다고 밝히고 있음.

〈 새별오름 일원 불놓기 허가 현황 〉

연도	신청인	소재지	신청목적	일시	비고
2020	제주시 관광진흥과	애월읍 봉성리 산59-8, 산59-3 일원	묵은 억새 태우기를 통한 향후 새별오름 억새 관광자원화	2020. 3. 6 19:30 ~ 20:30
	근거: 「산림보호법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조
2023	제주시 관광진흥과	애월읍 봉성리 산59-8, 산59-3 일원	새별오름 관광자원화를 위한 묵은 억새 태우기 및 병해충 방제	2023. 3. 11. 19:30 ~ 20:30
	근거: 「산림보호법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조

- 또한, 도의회 입법지원담당관실의 조례안 검토결과, 조례안 제8조제1호 들불축제의 내용 중 “달집 태우기”, “목초지 불놓기”, “불깡통돌리기”는 「산림보호법」 제34조제2항, 동법 시행령 제24조 및 동법 시행규칙 제28조 규정에 따라 허가권자의 허가 시 가능할 것이라는 의견임.

❍ 위에서 살펴본 바와 같이 제주시에서 2020년과 2023년에 「산림보호법」에 따라 불놓기 허가를 받은 점, 2025년 축제 개최시에도 달집태우기 등 소규모 불놓기로 불의 상징성을 유지하고자 하는 점, 도의회 입법지원담당관에서 법제검토한 결과 이 조례안의 내용 중 법령위반 소지는 없다는 의견을 제시하고 있는 점, 「산림보호법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조 규정에 따른 '불놓기’는 병해충 방제 등 법령에서 정한 사유에 해당하면 허가권자의 허가를  받아 얼마든지 가능한 점, 들불축제의 내용 중 병해충 방제 등의 목적으로 허가권자로부터 불놓기 허가를 받으면 이 조례안에 따른 불놓기도 가능한 점, 이로 인하여 조례안에 들불축제 내용 중 불놓기 행사를 포함한다고 해서 이 규정이 바로 위법한 행위가 되지 않는 점과 불놓기의 허가를 당연히 면제해 주고 있는 것도 아닌 점, 이 조례안에 따른 불놓기가 위법한 행위가 되려면 축제운영자가 법령에서 정한 불놓기 허가를 받지 않고 들불축제 중 불놓기 행위를 하여야 비로소 위법한 행위가 되는 점 등을 종합하면, 이 조례안 중 들불축제의 내용에 불놓기가 포함되어 있다고 하여 그 자체만으로 위법하다고 볼 수 없으므로, 개별법인 「산림보호법」 제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조 규정에 따라 이 조례안 중 불놓기 규정이 위법하다는 집행기관의 의견은 타당하지 않다고 판단됨. 따라서, 이 조례안 중 들불축제의 내용 중 불놓기를 포함하도록 하는 규정은 법령에 따라 허가권자로부터 법령에서 정한 사유로 허가를 받은 경우에는 얼마든지 가능하다는 점에서 무방하다고 판단됨.

- 다만, 조례안 제8조의 조문 중 ‘〜 포함하여 개최한다’라고 강행규정을 두고 있는데, 조례안 제8조제1호의 축제 내용은 허가권자의 허가 시 가능하므로 이에 맞게 수정이 필요함.

❍ 이와 더불어 조례가 제정되더라도 이행 주체는 물론 오름 불놓기 허가권자가 모두 도지사인 만큼 조례제정 취지대로 주민갈등을 막고 제주들불축제가 제대로 운영되기 위해서는 도지사의 의지 및 정책결정이 중요하나 이를 불허하거나 이행하지 않을 경우 조례의 실효성 확보가 어려움에 따라 집행부서의 명확한 의견을 청취할 필요가 있다고 판단됨.

6. 종합 검토의견

❍ 조례안은 「주민조례발안에 관한 법률」에 따라 청구인 대표자 김성진 등 1,283명이 청구하여 제주특별자치도의회 의장이 발의한 주민청구조례안으로,

❍ 전통적인 목초지 병해충 방제 방법인 불 놓기를 포함하여 정월대보름 세시풍속이 사라질 위기에 처함에 따라 전통성과 지속성, 진정성을 함의한 정월대보름 축제를 지속 가능한 축제로 계승 발전시키기 위한 조례안의 제정 취지는 타당함.

❍ 또한, 1997년부터 개최된 제주들불축제가 2024년까지 28년간 총 24회 개최하면서 2019년에는 ‘최우수 문화관광축제’로 선정되는 등 제주를 대표하는 문화관광 축제로서 이러한 축제의 지속 개최를 위하여 주민이 자치입법에 직접 참여하는 방법으로 조례 제정을 청구함으로써 주민자치를 구체적으로 실현하려는 점이 인정됨.

❍ 다만, 조례안의 일부 내용 중 새별오름 일원에서 목초지 불놓기의 경우, 도 집행부서가「산림보호법」에 상충된다는 의견을 제출한 것과 관련해서 검토한 결과, 제주시에서 들불축제 개최를 위해 2020년과 2023년에 「산림보호법」에 따라 불놓기 허가를 받은 점, 도의회 입법지원담당관의 법제검토 결과 법령위반 소지가 없으며 ‘목초지 불놓기’는 허가를 통해 가능하다고 검토한 점 등을 고려하면 조례안에 적시한 내용만으로 위법하다고 볼 수 없으며, 「산림보호법」제34조 및 같은 법 시행규칙 제28조 규정에 따라 불놓기 허가를 통해 가능할 것으로 판단됨.

❍ 그 밖에 조례안의 일부 조문은 청구취지나 조례안의 주요내용을 해치지 않는 범위에서 수정이 필요하고, 향후 조례 시행 이후 나타나는 미비점 등은 조례 개정 등의 입법조치가 필요하다고 판단됨.

행정안전부, 2024년 주민조례청구 업무 매뉴얼 p.35

4. 질의 및 답변요지: 「생략」

5. 토론요지: 「생략」

6. 소위원회 심사보고의 요지: 「해당사항 없음」

7. 수정안의 요지: 「생략」

8. 심사 결과: 「수정가결」

9. 소수의견의 요지:「생략」

10. 기타 필요한 사항: 「없음」

「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」

제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 개정한다.

제명 “제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안”을 “제주특별자치도 정월대보름 들불축제에 관한 조례안”으로 한다.

제1조 중 “기초지방자치단체에서 발굴하여 1997년부터 시행해 온 문화체육관광부 지정 관광문화축제 정월대보름 들불축제 콘텐츠를 중단없이 개최하여”를 “이 조례는 정월대보름 들불축제의 개최 및 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 정월대보름 들불축제를 통한”으로 한다.

제5조의 제목 “(들불축제 개최기간)”을 “(들불축제 개최시기)”로 하고, 같은 조 제목 외의 부분 전단 중 “개최하며 전국 산불경보 발령 기간과 겹치지 않아야 한다”를 “개최한다”로 한다.

제5조제목 외의 부분 후단을 단서로 하여 다음과 같이 한다.

다만, 전국 산불경보 발령, 윤달이 드는 해의 경우와 기상 악화 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 그 시기 및 기간을 변경할 수 있다.

제8조 각 호 외의 부분 중 “도민화합”을 “병해충 방제 및 축제를 통한 도민화합”으로, “콘텐츠를 포함하여 개최한다”를 “내용을 포함하여 개최할 수 있다”로 한다.

제9조 각 호 외의 부분 중 “각 호”를 “각 호의 어느 하나”로 하고, 같은 조 제2호 중 “직능단체장”을 “직능 단체의 장”으로 한다.

제10조 중 “대하여 예산”을 “예산”으로 한다.

수정조문대비표

현 행	개 정 안
제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안	제주특별자치도 정월대보름 들불축제에 관한 조례안
제1조(목적) 기초지방자치단체에서 발굴하여 1997년부터 시행해 온 문화체육관광부 지정 관광문화축제 정월대보름 들불축제 콘텐츠를 중단없이 개최하여 제주의 농촌지역 세시풍속 재현과 전통 농축문화 계승과 발전을 도모함을 목적으로 한다.	제1조(목적) 이 조례는 정월대보름 들불축제의 개최 및 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 정월대보름 들불축제를 통한 ---------------------------------------------------------------------------------------------.
제5조(들불축제 개최기간) 들불축제는 매년 정월대보름(음력 1월 15일) 전후하여 개최하며 전국 산불경보 발령 기간과 겹치지 않아야 한다. 다만 윤달이 드는 해와 기상 악화 등 행사주최 기관 및 단체의 사정에 따라 그 시기를 변경, 조정할 수 있다.	제5조(들불축제 개최시기) ---------------------------------------- 개최한다. 다만, 전국 산불경보 발령, 윤달이 드는 해의 경우와 기상 악화 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 그 시기 및 기간을 변경할 수 있다.
제8조(들불축제 내용) 들불축제는 전통문화를 계승, 발전시키고 세시풍속을 재현함으로써 도민화합과 애향심을 고취할 수 있도록 다음 각 호의 콘텐츠를 포함하여 개최한다.	제8조(들불축제 내용) ---------------------------------------------------- 병해충 방제 및 축제를 통한 도민화합------------ 내용을 포함하여 개최할 수 있다.
1. ∼ 4. (생 략)	1. ∼ 4. (현행과 같음)
제9조(들불축제 주최) 들불축제는 다음 각 호에 해당하는 기관 및 단체의 장이 주최한다.	제9조(들불축제 주최) ------------ 각 호의 어느 하나-----------------------.
1. (생 략)	1. (현행과 같음)
2. 제주특별자치도 관내 읍ㆍ면ㆍ동 직능단체장	2. ------------------------ 직능 단체의 장
3. (생 략)	3. (현행과 같음)
제10조(들불축제 재정 등 지원) 도지사는 들불축제의 안전한 개최와 성공적인 축제 운영을 위하여 주최기관 및 단체에 대하여 예산의 범위 안에서 행사 경비 및 물품을 지원할 수 있다.	제10조(들불축제 재정 등 지원) -------------------------------------------------------------------- 예산------------------------------------------------.

「제주특별자치도 정월대보름 들불축제 지원에 관한 조례안」 비용추계서

1. 재정수반요인

〇 제8조(들불축제 내용), 제10조(들불축제 재정 등 지원), 제11조(시상 및 격려)는 들불축제 추진에 따른 비용 발생함

〇 제1조(목적), 제2조(축제명칭), 제3조(도지사의 책무), 제4조(다른 조례와의 관계), 제5조(들불축제 개최기간), 제6조(들불축제 장소), 제7조(들불축제 개최 주기), 제9조(들불축제 주최), 제12조(사무의 위탁)는 비용 발생과 무관함

2. 추계의 전제

〇 추계기간은 2025년부터 2029년까지 5년간으로 함

〇 추계기간 이후에도 지속적으로 비용이 발생할 것으로 전망

〇 물가상승 및 인건비 상승률은 별도 반영하지 않음

〇 안 제8조(들불축제 내용), 제10조(들불축제 재정 등 지원), 제11조(시상 및 격려)는 정월대보름 들불축제 문화사업을 지속 추진하는 내용으로, 행정시 각 소관 사업부서에서 추진한 “2019년 제22회 제주들불축제” 사업 예산(3,688,709천원)을 준용하여 추계함

- 실제 사업 추진 시 제주들불축제 운영 방식 및 규모에 따라 추가적인 비용이 발생할 수 있음(참고 : 2021년 ~ 2024년 들불 축제 행사 주요 내용)

3. 총비용 ≒ 18,443,545천원(연평균 3,688,709천원)

(단위: 천원)

연도 구분		2025	2026	2027	2028	2029	합계
재정지출	들불축제 내용 (안 제8조) 들불축제 재정 등 지원 (안 제10조) 시상 및 격려 (안 제11조)	3,688,709	3,688,709	3,688,709	3,688,709	3,688,709	18,443,545
계		3,688,709	3,688,709	3,688,709	3,688,709	3,688,709	18,443,545

4. 비용추계의 상세내역

〇 비용 ≒ 3,688,709천원

〇 산출 세부 내역

(단위: 천원)

구분			‘19년 예산액	산출내역	비고
자체재원		총계	3,688,709	2019년 제주 들불축제 추진 사업 예산
	들불축제 내용 (안 제8조) 들불축제 재정 등 지원 (안 제10조) 시상 및 격려 (안 제11조)	소계	3,664,709
		제주시 관광 진흥과	62,359	들불축제 추진 ·오름능선 방화선 구축, 로고설치 및 철거, 오름능선 달집 설치 ·축제장 감시 및 관리인부
			20,000	들불축제 상해보험 가입비
			10,000	들불축제 축제장 공공요금
			550,000	들불축제 프로그램 운영(문체부 선정)
			350,000	축제운영(대행사)(문체부 선정)
			5,000	들불축제 행사요원 급식(문체부 선정)
			15,000	들불축제 축제기 제작(문체부 선정)
			10,000	들불축제 각종 프로그램운영 자재
			10,000	들불축제 행사장주변 축제기 왕대 구입 등
			80,000	들불축제 오름로고 설치자재 구입
			18,000	들불축제 국내 주요인사 및 자매결연도시 초청
			70,000	들불축제 프로그램 출연보상 및 자원봉사 실비 등(문체부 선정)
			5,000	들불축제 프로그램 공모 시상금
			200,000	제주들불축제 추진(정액)(문체부 선정)
			255,000	들불축제 행사장 기반시설 사업비(문체부 선정) ·전기시설 공사 ·주차장 조성 및 교통안전시설물 설치공사 ·행사장 음식점 가스배관 공사 ·행사장 상수도 정비공사 ·임시횡단보도 및 예비주차장 정비 ·간이화장실 설치 운영 ·오름 달집 설치용 모노레일 설치 공사 ·들불축제 스토레텔링 설치 공사 ·읍면동 무대 부지 정비 공사
			1,998,000	제주들불축제장 조성사업
			2,000	제주들불축제장 조성사업
			4,350	들불축제 홍보 및 전국우수축제 우수사례 실태조사
		소계	15,000
		제주시 공보실	15,000	제주들불축제 전국사진 공모전 입상작 전시
		소계	9,000
		서부 소방서	9,000	들불축제 행사장 운영 추진

※ 산출근거: 2019년 제주특별자치도 예산서

5. 작성자

작 성 자	제주특별자치도의회 입법지원담당관 법제지원1팀
연 락 처	☎ (064) 741-2233

【 참고 : 2021년 ~ 2024년 들불 축제 행사 주요 내용 】

(단위: 백만원)

연도	축제명	기간	주요내용	예산	비고
2021	제주 들불 축제	3.13. ~ 3.14.	ㆍ오름불놓기 ㆍ라이브커머스 농수산물 판매기획전 ㆍ지역예술인·버스킹 실시간 온라인 방송	100
2022		2.28. ~ 6.19.	ㆍ라이브커머스 농수산물 판매 기획전 ㆍ모두가 함께하는 어울림 한마당 축제	138	산불 경보로 인한 미개최 (대체행사 추진)
2023		3.9. ~ 3.12.	ㆍ들불축제 서막행사 ㆍ라이브커머스 농수산물 판매기획전 ㆍ지역예술인·버스킹공연	130
2024		-	ㆍ들불축제 기획 TF운영 및 시민기획단 운영 ㆍ2025 제주들불축제 콘텐즈 공모 선정	-	행사 취소

< 자료출처: (2021~2023년) 2023년 제주시 주요업무보고 자료,

(2024년) 제주시 들불축제 홈페이지 게시 자료 >

참고		들불축제 개최 현황

회차	연도	개최여부	장소	불놓기여부	비고
1	1997	개최	어음리 서부산업도로변	O
2	1998	개최	어음리 서부산업도로변	O
3	1999	개최	구좌읍 덕천공동목장	O
4	2000	개최	새별오름	O
5	2001	개최	새별오름	O
6	2002	개최	새별오름	O
7	2003	개최	새별오름	O
8	2004	개최	새별오름	O
9	2005	개최	새별오름	O
10	2006	개최	새별오름	O
11	2007	개최	새별오름	O
12	2008	개최	새별오름	O	불놓기 1주일연기
13	2009	개최	새별오름	O
14	2010	개최	새별오름	O
-	2011	미개최	새별오름	X	구제역
15	2012	개최	새별오름	O
16	2013	개최	새별오름	O
17	2014	개최	새별오름	O
18	2015	개최	새별오름	O
19	2016	개최	새별오름	O
20	2017	개최	새별오름	O
21	2018	개최	새별오름	O
22	2019	개최	새별오름	O
-	2020	미개최	새별오름	X	코로나19
23	2021	개최	새별오름	O	온라인행사
-	2022	미개최	새별오름	X	동해안산불
24	2023	개최	새별오름	X	산불경보
-	2024	미개최	새별오름	X	축제준비