	제434회 제주특별자치도의회 임시회 제1차 본회의 2024. 12. 10.(화) 14:00

제주특별자치도의회 의원 및 공무원 등의 소송비용 지원에 관한 조례안

(김기환 의원 대표발의)

심  사  보  고  서

의안번호	1790
발의일자 및 발의자	2024. 9. 23. 김기환·김경학·김승준·김황국·김경미 송영훈·강연호·강철남·오승식·이남근 한 권·하성용·현지홍·김대진·양홍식 현길호 의원(16명)
상정일자	제433회 제2차 정례회 제1차 의회운영위원회 (2024년 11월 21일 상정, 의결)
심사결과	원안가결

의회운영위원회

제주특별자치도의회 의원 및 공무원 등의 소송비용 지원에 관한 조례안

(김기환 의원 대표발의)

심  사  보  고  서

1. 심사경과

가. 발의일자: 2024. 9. 23.

나. 발 의 자: 김기환·김경학·김승준·김황국·김경미

송영훈·강연호·강철남·오승식·이남근

한   권·하성용·현지홍·김대진·양홍식

현길호 의원(16명)

다. 회부일자: 2024. 9. 24.

라. 상정일자: 제433회 제주특별자치도의회 제2차 정례회

제1차 의회운영위원회

(2024년 11월 21일 상정․의결)

2. 제안설명의 요지

(제안설명 : 생략)

3. 전문위원 검토보고 요지

(의회운영위원회 전문위원 김광섭)

Ⅰ. 주요 검토사항

1) 상위법 위반여부

❍ 이 조례는 제주특별자치도의회(이하 “의회”라 함)의 의원과 의회 소속 공무원 및 근로자가 정당한 의정활동 또는 적법한 직무수행과 관련하여 수사를 받거나 기소ㆍ피소된 경우 그 소송비용을 지원하는 데 필요한 사항을 정하려는 것임.

❍ 「지방자치법」 제28조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 지방의회는 지방자치단체의 자치사무에 대하여, “법령에 위반되지 않는 범위”에서 조례를 제정할 수 있음.

대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결, 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조

❍ 먼저 의원의 의정활동 및 의회 소속 공무원의 직무수행과 관련하여 소송 당사자가 된 경우 소송비용을 지원하는 사무가 자치사무에 해당하는지를 살펴보면,

❍ 「지방자치법」 제13조제2항제1호마목에서는 “소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육” 등 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는바, 의정활동 및 직무수행과 관련하여 소송 당사자에게 소송비용 등을 지원하는 사무는 ‘자치사무’에 해당함.

법제처 자치법규 의견제시 16-0104, 2016. 5. 20. / 17-0285, 2017. 11. 30; 법제처 자치법규 의견제시 / 2017-0285, 2017. 11. 30. 참조

❍ 아울러 공무원의 경과실에 의해 위법한 공무수행이 된 경우에도 공무원 개인의 배상책임을 면제하도록 한 대법원 판결과 공무원의 적극행정을 장려하는 「지방공무원법」 제75조의2의 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 공무수행이 위법하지 아니한 경우 공무원 보호와 공무수행의 안정성을 확보하기 위한 적법한 입법으로 보임.

대법원 1996. 2. 15. 선고 95다38677 판결, 대법원 2003. 12. 26. 선고 2003다13307 판결 참조

지방공무원법 제75조의2(적극행정의 장려) ① 지방자치단체의 장은 소속 공무원의 적극행정(공무원이 불합리한 규제의 개선 등 공공의 이익을 위해 업무를 적극적으로 처리하는 행위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 장려하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 계획을 수립ㆍ시행할 수 있다. 이 경우 대통령령으로 정하는 인사상 우대 및 교육의 실시 등의 사항을 포함하여야 한다.

② 적극행정 추진에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 적극행정위원회를 둔다. 다만, 적극행정위원회를 두기 어려운 경우에는 인사위원회(시ㆍ도에 복수의 인사위원회를 두는 경우 제1인사위원회를 말한다)가 적극행정위원회의 기능을 대신할 수 있다.

1. 제1항에 따른 계획 수립에 관한 사항

2. 공무원이 불합리한 규제의 개선 등 공공의 이익을 위해 업무를 적극적으로 추진하기 위하여 해당 업무의 처리 기준, 절차, 방법 등에 관한 의견 제시를 요청한 사항

3. 그 밖에 적극행정 추진을 위하여 필요하다고 대통령령으로 정하는 사항

③ 공무원이 적극행정을 추진한 결과에 대하여 해당 공무원의 행위에 고의 또는 중대한 과실이 없다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 징계의결등을 하지 아니한다.

④ 교육부장관 또는 행정안전부장관은 공직사회의 적극행정 문화 조성을 위하여 필요한 사업을 발굴하고 추진할 수 있다.

⑤ 적극행정위원회의 구성ㆍ운영 및 적극행정을 한 공무원에 대한 인사상 우대 등 적극행정을 장려하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[본조신설 2021. 6. 8.]

2) 입법례

❍ <표-1>과 같이 전국 17개 시도의 소송비용 지원 관련 조례 제정 현황을 살펴보면, 인천광역시의회의 경우 의원과 공무원에 대한 소송비용 지원 조례가 각각 제정되어 시행되고 있으며, 경기도의회, 전북특별자치도의회와 경상남도의회인 경우 의원의 의정활동에 대한 소송비용 지원 조례가 제정되어 시행되고 있음.

❍ 또한 광역자치단체 중 서울, 대전, 충북, 충남, 경남 5곳에서 적극행정 추진 공무원의 소송수행을 지원하는 규칙을 시행 중으로, 공공의 이익을 위해 업무를 처리하는 공무원이 법적 분쟁에 대한 걱정을 덜고 적극행정을 펼칠 수 있도록 적극행정 공무원을 보호하고 지원하고자 이를 법제화하고 있음.

❍ 제주특별자치도의 경우에는 2020년 6월부터 내부지침으로 시행된 「제주도 적극행정 공무원의 징계절차에서의 소명 및 소송 등에 관한 지원 지침」을 「제주특별자치도 적극행정 추진 공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙」으로 법제화하여 공직사회 안에서 제도 인지도를 높이고 적극행정 문화를 정착시키고자 함.

홍 창빈, “제주도, 적극행정 공무원 '법적 보호' 강화한다,” 헤드라인제주, 2024.5.24.

(https://www.headlinejeju.co.kr/news/articleView.html?idxno=544416).

<표-1> 전국 17개 시도 소송비용 지원 관련 조례 및 규칙 현황

연번	구분	조례·규칙명	비고
1	서울	ㅇ 서울특별시 적극행정 추진 공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙	집행부
2	부산	-
3	대구	-
4	인천	ㅇ 인천광역시의회 의원 의정활동 소송비용 지원 조례 ㅇ 인천광역시의회 공무원 등의 직무수행 소송비용 지원 조례	의회
5	광주	ㅇ 광주광역시 직무관련 소송비용 지원 조례	집행부
6	대전	ㅇ 대전광역시 적극행정 추진 공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙	집행부
7	울산	-
8	세종	-
9	경기	ㅇ 경기도의회 의원 소송비용 지원에 관한 조례	의회
10	강원	-
11	충북	ㅇ 충청북도 적극행정 공무원의 소송수행 등 지원에 관한 규칙	집행부
12	충남	ㅇ 충청남도 적극행정 추진 지방공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙	집행부
13	전북	ㅇ 전북특별자치도 공무원의 직무관련 사건에 대한 소송비용 지원 조례	집행부
		ㅇ 전북특별자치도의회 의원 소송비 지원에 관한 조례	의회
14	전남	-
15	경북	-
16	경남	ㅇ 경상남도의회 의원 의정활동에 의한 소송비용 지원 조례	의회
		ㅇ 경상남도 적극행정 추진 지방공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙	집행부
17	제주	ㅇ 제주특별자치도 적극행정 추진 공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙	집행부

3) 세부사항에 대한 검토

가. 적용범위 (안 제2조, 안 제3조)

❍ 안 제2조의 소송지원 대상을 의회에 재직 중인 「지방공무원법」상의 지방공무원과 「청원경찰법」상의 청원경찰 이외에, 공무직 근로자, 기간제근로자 및 단시간근로자까지 확대되는 것은 의회 직원에 대한 공평한 대우를 위한 시혜적 입법으로 현저하게 합리성이 결여되지 않는 한 입법권자에게 입법형성의 자유가 보장됨.

지방의회 의원은 「지방공무원법」 제2조제3항제1호가목에 따라 선거로 취임한 “정무직공무원”에 해당함.

헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2004헌마914 전원재판부 [헌집19-2, 112] 참조.

※  해당 조례안의 적용범위에 대한 도청 의견을 살펴보면,“직무관련자인 도 및 도의회 소속 공무원 간 형평성 문제가 있으므로 수정이 필요하다”고 하고 있음.

❍ 국가배상법상 “공무위탁 사인”의 범위를 폭넓게 인정하는 대법원의 판례 취지와 학계의 일반적 견해를 고려할 때, 직접 공무를 수행하는 공무직 근로자 등에게도 소송지원을 해주는 것이 오히려 형평성 차원에서 바람직하다는 입법자의 입법취지를 존중할 필요가 있음.

대판 1991, 7.9. 91다5570; 대판 1970.5.26. 70다471; 대판 2001. 1. 5. 98다39060 등 참조

정하중, 민간에 의한 공행정수행, 공법연구, 30집 제1호, 2001.12. 463면; 정하중, 국가배상법 제2조제1항의 ‘공무를 위탁받은 사인’의 의미, 판례평석, 2011.9.5.‘ 국가배상법 제2조의 공무원의 개념은 이른바 기능적 의미의 공무원의 개념으로서 국가공무원법 및 지방공무원법 등에 의하여 공무원의 신분을 가진 자뿐만 아니라 널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하는 모든 자를 포함한다는 것이 학설의 일반적 견해임.

❍ 안 제3조에 따른 적용 범위는 ‘적법한 직무수행’의 법적 요건 충족을 위해 의원의 경우 ①회기 중 의정활동, ②폐회 중 개회된 상임위원회(특별위원회)에서의 기관방문 등 의정활동, ③공무여행, ④의장이 적법한 의정활동으로 인정하는 경우로 한정하고 있으며,

❍ 공무원 등의 경우에도 관련법령 또는 자치법규 등에 따라 적법하게 처리하는 업무와 의장이 적법한 직무수행으로 인정하는 경우에 한하여 적용하고 있음.

❍ 한편 퇴직공무원을 포함하고 있는 「제주특별자치도 적극행정 추진 공무원의 소송수행 지원 등에 관한 규칙」과 마찬가지로, 의원이 퇴직하거나 공무원이 전출 및 퇴직한 경우에도 의회에서 근무하는 동안 일어난 의회업무와 관련된 소송사건에 관해서는 의회의 소송지원이 가능하도록 하고 있어 의원 및 직원이 그 직무를 성실히 수행할 환경을 조성하고 있음.

나. 소송비용 지원 (안 제4조)

❍ 지원기준은 안 제4조에 따라 소송비용 지원 신청서와 증빙서류를 첨부하여, 민사소송의 피고가 된 경우 심급별로 지출한 비용을, 형사소송에 있어서는 검찰의 기소 전 단계까지 지출한 비용을 각각 지급기준에 따라 지원함(별표. 소송비용의 지급기준 및 구비서류 참조).

※ 소송비용 지원 주요 내용

‧ 형사소송 : 검찰 기소 전 수사단계, 각 심급별 700만원 이내

‧ 민사소송

① 착수금

- 소송 목적의 값 산출 불가 : 300만원이내

- 소송 목적의 값 산출 가능 : 200만원~1천만원(목적값에 따라 다름)

목적값	2천만원 미만	2천만원~5천만원 미만	5천만원~1억원미만
착수금	2백만원	3백만원	4백만원
목적값	1억원~5억원 미만	5억원~10억원미만	10억원 이상
착수금	6백만원	8백만원	1천만원

❍ 다만, 적법한 공무집행이라는 법적 요건 충족을 위해 형사소송에 있어서는 무죄판결이 확정된 경우에만 각 심급별로 지출한 비용 보전이 가능하도록 하고 있음.

❍ 공무원 등의 경우에는 「한국지방재정공제회법」에 따른 한국지방재정공제회에 소송비용 지원 신청이 가능한 경우 이를 우선 신청토록하여 이중지급을 방지하고 있음.

다. 소송결과 제출 (안 제5조)

❍ 소송비용을 지급받은 의원 및 공무원 등은 각 심급이 종료될 때마다 ①판결문사본, ②판결확정증명원, ③소송비용 회수상황 관련서류 등을 제출하여야 하므로, 소송의 진행상황과 결과를 잘 파악할 수 있도록 하여 소송비용 지원의 적절성과 투명성을 확보하고 있음.

※ 「민사소송법」 제98조에 따라 소송비용은 “패소한 당사자”가 부담하도록 되어 있고, 「형사소송법」 제194조의2제1항에 따라 무죄판결이 확정된 경우에는 당해 사건의 피고인이었던 자에 대하여 그 재판에 소요된 비용을 “국가”에서 보상하도록 하고 있으므로, 이중지급을 방지하기 위해 의장(심의위원회)은 이러한 소송결과 제출자료를 통해 적절한 환수절차를 진행할 수 있을 것임.

라. 소송비용 환수 및 소용비용 지원 심의위원회 등 (안 제6조, 안 제7조, 안 제10조)

❍ 민사소송에서 고의 또는 중대한 과실로 패소판결이 확정되거나, 형사소송에서 유죄판결이 확정된 경우와 같이 개인적인 고의나 중과실 등에 비롯된 경우에는 공무원 등을 보호할 법적 실익이 없어 필요적으로 소송지원 비용을 전액 환수토록 함.

❍ 다만, 의원 및 공무원 등의 적극적인 의정활동 및 직무수행에 따라 선고유예 또는 집행유예가 확정된 경우 환수액 감면 신청을 할 수 있도록 하고, 이 경우 “소송비용 지원 심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)”가 환수액 감면가부를 결정토록 하고 있음.

※ 해당 조례안의 임의적 감면조항에 대한 도청 의견을 살펴보면,“선고유예 또는 집행유예 확정되어 유죄임에도 불구하고 적극적 직무수행할 경우 감액하도록 하는 규정은 특혜소지 등 논란이 있을 수 있으므로 수정이 필요”하다는 의견임.

❍ 선고유예나 집행유예의 경우에는 실무상 유죄로 범죄경력이 남아 범죄에 대한 비난 가능성이 있어 소송비용 지원액을 감면하는 것이 한편으론 부당하거나 특혜로 비칠 수도 있으나,

❍ 다른 한편으로는 필요적 감면이 아닌“임의적 감면”으로 심의위원회가 여러 사정을 감안하여 합리적으로 결정할 수 있는 절차가 구비되어 있다는 점에서 입법정책적으로 결정할 사항임.

경기도의회의 경우 의원이 받은 선고유예 또는 집행유예의 사유가 의정활동을 적극 처리하는 과정에서 발생하였을 경우에는 별도의 신청을 통해 소송비용을 감면할 수 있도록 하여 의원의 의정활동이 위축되지 않도록 고려하고 있음.

❍ 다만, 입법론으로 선고유예·집행유예 성격상 환수 시 면제를 기대하기는 어려우므로 감경으로 수정하는 것이 바람직해 보임.

❍ 참고로 <표-2> 타시도 소송비용 감면 현황을 살펴보면, 인천광역시의회, 경기도의회, 전북특별자치도의회는 선고유예 또는 집행유예의 경우 임의적 감면조항을 두고 있으며, 광주광역시는 기소유예 또는 선고유예의 경우 50% 법정감경을 하고 있으며, 경상남도의회의 경우에는 선고유예 또는 벌금형 집행유예의 경우 임의적 감면조항을 두고 있음.

<표-2> 타시도 소송비용 환수 및 감면 관련 조례 내용 현황

연번	구분	조례명	소송비용 환수 및 감면
1	인천	ㅇ 인천광역시의회 의원 의정활동 소송비용 지원 조례	선고유예 또는 집행유예
		ㅇ 인천광역시의회 공무원 등의 직무수행 소송비용 지원 조례
2	광주	ㅇ 광주광역시 직무관련 소송비용 지원 조례	기소유예 또는 선고유예 ｢광주광역시 직무관련 소송비용 지원 조례｣ 제8조 별표 관련: 해당 공무원이 기소유예 또는 선고유예 처분을 받은 경우에는 기지원된 소송비용의 50% 회수
3	경기	ㅇ 경기도의회 의원 소송비용 지원에 관한 조례	선고유예 또는 집행유예
4	전북	ㅇ 전북특별자치도의회 의원 소송비 지원에 관한 조례	선고유예 또는 집행유예
5	경남	ㅇ 경상남도의회 의원 의정활동에 의한 소송비용 지원 조례	선고유예 또는 벌금형 집행유예

※ 기소유예의 요건

형사소송법 제247조의 기소편의주의를 근거로 하여 행해지는 기소유예

처분은 검사가 형법 제51조의 사항을 참작하여 수사절차를 종결하고

형법 제51조(양형의 조건) 형을 정함에 있어서는 다음 사항을 참작하여야 한다.

1. 범인의 연령, 성행, 지능과 환경

2. 피해자에 대한 관계

3. 범행의 동기, 수단과 결과

4. 범행 후의 정황

공판절차로의 이행 여부를 결정하는 수사종결처분의 하나로서 피의사건에

대하여 공소를 제기하지 않기로 하는 의사표시를 내용으로 하는 검사의

종국처분임.

※ 선고유예의 요건

형법 제59조에 따라, 1년 이하의 징역이나 금고, 자격정지 또는 벌금의 형을 선고할 경우에 제51조의 사항을 고려하여 뉘우치는 정상이 뚜렷할 때에는 그 형의 선고를 유예할 수 있음. 다만, 자격정지 이상의 형을 받은 전과가 있는 사람에 대해서는 예외로 함.

※ 집행유예의 요건

형법 제62조에 따라, 3년 이하의 징역이나 금고 또는 500만원 이하의 벌금의 형을 선고할 경우에 제51조의 사항을 참작하여 그 정상에 참작할 만한 사유가 있는 때에는 1년 이상 5년 이하의 기간 형의 집행을 유예할 수 있음. 다만, 금고 이상의 형을 선고한 판결이 확정된 때부터 그 집행을 종료하거나 면제된 후 3년까지의 기간에 범한 죄에 대하여 형을 선고하는 경우에는 그러하지 아니함.

❍ “심의위원회”는 의원(소송비용 신청의원 제외), 입법고문·법률고문, 변호사, 법률전문가 등 위원장을 포함하여 9명 이내로 구성되고, ①의정활동 및 직무수행 관련성, ②소송비용지원, ③소송비용 환수 및 환수액 감면, ④기타 의장이 심의가 필요하다고 인정하는 사항 등을 심의하는 기관임.

❍ 위원장과 부위원장은 모두 입법·법률 고문 중에서 호선하도록 하는 등 위원 구성의 다양성, 심의의 공정성과 객관성을 확보하고 있음.

❍ 아울러 심의위원회의 공정성과 투명성을 확보하기 위해 이해관계가 있는 위원의 경우에는 제척·기피·회피 할 수 있는 제도를 두고 있음.

Ⅱ. 종합 의견

❍ 이 조례안은 의원과 의회 소속 공무원 및 근로자가 정당한 의정활동 또는 적법한 직무수행과 관련하여 수사를 받거나 기소ㆍ피소된 경우 그 소송비용을 지원하는 데 필요한 사항을 규정하려는 것임.

❍ 의원 및 의회 공무원 등의 행위가 민·형사소송절차에서 “적법”한 의정활동 및 직무수행임이 확인되는 경우 소송비용을 지원하는 입법은 ‘자치사무’에 해당하고, 시혜적 성격의 입법으로 현저히 불합리한 내용이 없고 비용추계서와 같이 소송지원에 따른 예산이 확보된다면 입법권자의 광범위한 입법형성의 자유가 보장됨.

❍ 현재 타시도의회의 경우에도 인천, 경기, 전북, 경남에서 의원의 의정활동에 대한 소송비용 지원 조례가 제정되어 시행 중에 있으며, 광역자치단체 중 서울, 대전, 충북, 충남, 경남, 제주 등 6곳에서 적극행정 추진 공무원의 소송수행을 지원하는 규칙을 시행 중에 있음.

❍ 적법한 의정활동 및 직무수행에 해당하는지에 관한 최종적인 판결이 선고되기 전 단계에서 일정한 비용을 지원하고 있으나, 지원절차, 지원액수 및 범위 등의 세부기준과 지원여부 등을 결정하는 “소송비용 지원 심의위원회”의 운영 규정이 상세히 마련되어 있고,

❍ 민사소송에서 고의 또는 중대한 과실로 패소판결이 확정되거나, 형사소송에서 유죄판결이 확정된 경우와 같이 개인적인 고의나 중과실 등에 비롯된 경우에는 “필요적 환수규정”을 명확히 두고 있어 특별히 문제는 없음.

❍ 다만, 선고유예나 집행유예의 경우에는 실무상 유죄로 범죄경력이 남아 범죄에 대한 비난 가능성이 있어 소송비용 지원액을 감면하는 것이 한편으론 부당하게 여겨질 수도 있으나,

❍  다른 한편으로는 필요적 감면이 아닌 임의적 감면으로 심의위원회가 여러 사정을 감안하여 합리적으로 결정할 수 있는 절차가 구비되어 있다는 점에서 입법 정책적으로 결정할 사항임.

참고로 선고유예·집행유예 성격상 소송비용 환수시 면제를 기대하기에는 어려우므로 임의적 감경규정으로 수정하는 방안이 가능할 것임.

4. 질의 및 답변요지: 생략

5. 토론요지: 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지: 해당사항 없음

7. 수정안의 요지: 해당사항 없음

8. 심사결과: 원안가결

9. 소수의견 요지: 없음

10. 기타 필요한 사항: 없음