	제434회 제주특별자치도의회 임시회 제1차 본회의 2024. 12. 10.(화) 14:00

제주특별자치도의회 서류제출 요구에 관한 조례안

(이정엽 의원 대표발의)

심  사  보  고  서

의안번호	1791
발의일자 및 발의자	2024. 9. 23. 이정엽·하성용·김기환·이남근·홍인숙 송영훈·김경학·강경문·강철남·강동우 고의숙 의원(11명)
상정일자	제433회 제2차 정례회 제1차 의회운영위원회 (2024년 11월 21일 상정, 의결)
심사결과	수정가결

의회운영위원회

제주특별자치도의회 서류제출 요구에 관한 조례안

(이정엽 의원 대표발의)

심  사  보  고  서

1. 심사경과

가. 발의일자: 2024. 9. 23.

나. 발 의 자: 이정엽·하성용·김기환·이남근·홍인숙

송영훈·김경학·강경문·강철남·강동우

고의숙 의원(11명)

다. 회부일자: 2024. 9. 24.

라. 상정일자: 제433회 제주특별자치도의회 제2차 정례회

제1차 의회운영위원회

(2024년 11월 21일 상정․의결)

2. 제안설명의 요지

(제안설명 : 생략)

3. 전문위원 검토보고 요지

(의회운영위원회 전문위원 김광섭)

Ⅰ. 주요 검토사항

1) 입법배경

❍ 이 조례안은 의원의 의정활동을 위해 부여된 서류제출 요구 권한의 실효성을 높이고 집행기관이 충실한 자료 제출을 할 수 있도록 자료 요구 방법 및 절차 등을 구체적으로 규정하기 위한 것임.

❍ 지방자치법은 지방의회의 권한 중 하나로 안건 심의에 관련된 서류제출 요구권(제48조)과 행정사무 감사권·조사권에 기한 서류제출 요구권(제49조 제4항)을 규정함으로써 지방의회의 심의 및 감사·조사가 효율적으로 이루어지도록 하고 있음.

❍ 한편 그 구체화에 관하여 위임받은 지방자치법 시행령은, 지방의회가 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 요구할 경우 그 요구를 받은 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 함(제40조 제2항).

❍ 지방의회가 행정사무 감사 또는 조사를 위하여 필요한 서류제출을 요구할 경우에도 그 요구를 받은 사람은 법령이나 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 하며 행정사무 감사 또는 조사에 협조하여야 한다(제46조 제2항)라고 규정하고 있음.

❍ 따라서 지방의회는 집행기관의 사무를 감시하고 안건심사를 원활히 하기 위해 감사와 조사, 그리고 안건심사와 직접 관련이 있는 서류의 제출을 단체장이나 교육감에게 요구할 수 있는 권한을 가지고 있으므로, 이에 대한 구체적 절차 등을 규정하는 입법은 서류제출 요구권의 실효성을 확보하기 위한 의회의 소관사무에 해당함.

❍ 한편, 도의회에 대한 서류제출 요구는 ｢지방자치법｣ 제48조, 같은법 시행령 제40조와 함께 ｢제주특별자치도의회 회의규칙｣ 제79조의2(서류제출요구) 조항 등으로 이미 법제화되어 있어 입법경제적 차원에서 제정 실익이 없다는 일부 견해가 있으나,

❍ 집행기관에서 제출된 자료가 의회의 요구사항을 적절히 반영하지 못하거나 제출기한 지연 또는 거부 등으로 인해 원활한 의정활동 수행에 지장을 초래하는 경우가 발생하고 있어 의회에 부여된 법적 권한인 서류제출 요구권의 실효성을 최대한 확보하고, 원활한 의정활동을 수행하기 위한 것으로 그 입법 필요성은 인정된다고 할 것임.

2) 입법례

❍ 아래 <표-1>과 같이 광역의회의 경우, 서류제출 요구에 대한 조례가 광주, 경기, 전북 3곳에서 시행 중에 있음.

<표-1> 타시도 광역의회 서류제출 요구 관련 조례 현황

광역의회	조 례 명	공포일자
광주광역시의회	광주광역시의회 서류제출 요구 조례	2023. 5. 30.(제정)
경기도의회	경기도의회 서류제출 요구에 관한 조례	2023. 1. 2.(제정)
전북특별자치도의회	전북특별자치도의회 서류제출 요구에 관한 조례	2023. 11. 10.(제정)

3) 세부사항에 대한 검토

가. 다른 법령이나 조례와의 관계 (안 제3조)

❍ “다른 조례와의 관계”규정은 일반조례와 특별조례, 기본조례와 관련 개별 조례 등 조례 간 우선순위를 정하는 규정으로, 해석·집행 상의 모순이나 저촉을 방지하는 역할을 함.

❍ 안 제3조는「법률우위와 법률유보의 원칙」상 상위법령에 위반할 수 없으므로 해당 조명을“다른 법령이나 조례와의 관계”에서“다른 조례와의 관계”로, 해당 조문에서“다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 경우”에서“다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우”로 수정하는 것이 바람직함.

나. 서류제출 요구 방법 (안 제4조)

❍ 안 제4조의 서류제출 요구 방법은 서류제출 요구자가 요구사항을 최대한 구체적으로 명시해야 한다고 규정하고 있으며, 이 경우 필요 시 서식을 제공할 수 있도록 하여 의회가 필요로 하는 내용의 자료를 제공받기 위한 적절한 방법을 규정하고 있음.

❍ 서류제출 요구자는 서류제출 요구 시 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프 자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태나 전산망에 입력된 상태로 제출할 것을 요구할 수 있도록 하고 있으며, 이는 ｢지방자치법｣ 제48조 제4항을 근거로 하고 있음.

｢지방자치법｣ 제48조(서류제출 요구) ④제1항 또는 제3항에 따라 서류제출을 요구할 때에는 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프ㆍ자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태 등 제출 형식을 지정할 수 있다.

다. 서류의 제출 방법 (안 제5조)

❍ 안 제5조제1항에 따라 도지사와 교육감은 서류제출을 요구받은 경우 요구사항에 부합되는 자료를 제출토록 하고 있음.

❍ 안 제5조제2항에 따라 도지사나 교육감은 제1항에 따른 서류(원자료 포함)가 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣ 제9조제1항 등에 해당된다는 이유로 제출을 거부해서는 아니 된다고 명시하고 있음.

❍ 과거 법제처 의견제시(2007.11.21.)에 의하면“지방의회의 서류제출  요구에 대하여 지방자치단체의 장 등 집행기관에서는 「공공기관의     정보공개에 관한 법률」제9조제1항의 비공개대상정보에 해당된다는 이유로 서류제출을 거부할 수 없다”라고 해석하고 있음.

법제처 자치법규 의견제시 07-0376, 2007. 11. 21. 참조

❍ 이에 따라 아래 <표-2>와 같이 경기도의회와 광주광역시의회는 ｢정보공개법｣ 제9조제1항에 해당된다는 이유로 제출을 거부하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 전북특별자치도의회의 경우에도 제출을 거부하지 않도록 노력해야한다고 규정하고 있음.

<표-2> 광역의회 조례 내용 비교 현황

광역의회	서류제출 방법
광주	｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣ 제9조제1항에 해당된다는 이유로 제출을 거부하여서는 아니 된다.
경기	「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항에 해당된다는 이유로 제출을 거부하여서는 아니 된다.
전북	「공공기관의 정보 공개에 관한 법률」 제9조제1항 등에 해당된다는 이유로 제출을 거부하지 않도록 노력하여야 한다.

❍ 그러나 최근 대법원 판례에 따르면, 도의회가 ｢지방자치법｣ 제48조 및 제49조에 따라 자료를 요구할 경우 도지사는 업무협약에 비밀조항을 둔 경우라도 이를 거부할 수 없다고 규정한 조례안이 공무원의 비밀유지의무를 규정한 ｢지방공무원법｣ 제52조, ｢정보공개법｣ 제9조제1항제7호 등에 위반되므로 위법하다고 판단함.

｢지방공무원법｣ 제52조(비밀 엄수의 의무) 공무원은 직무상 알게 된 비밀을 엄수하여야 한다.

[전문개정 2008. 12. 31.]

「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」 제9조 ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.

7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다.

가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보

나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보

이에 따라 「경상남도 업무협약 체결 및 관리에 관한 조례」는 무효로 효력이 정지됨. 대법원 2023. 7. 13. 선고 2022추5149 판결 참고;

❍ 대법원은“지방의회의 감사 또는 조사는 공개를 원칙으로 하기 때문에 감사 또는 조사 과정에 수반되는 지방의회에 대한 서류제출 역시 정보의 공개에 관하여 위 법률조항들이 정한 한계를 준수해야 할 필요가 있다”고 하여, 지방의회의 서류제출 요구가 공개를 원칙으로 하는 감사·조사를 전제로 하는 경우 정보공개법 등의 법률조항에서 정한 한계 내에서 이루어질 필요가 있다는 취지로 판시하였음.

❍ 아울러 ｢지방공무원법｣, ｢정보공개법｣과 다른 내용을 조례안에서 규정하면 법령에 위반되어 해당 조례는 무효가 되어 효력이 정지됨.

「경상남도 업무협약 체결 및 관리에 관한 조례」 제6조(업무협약과 관련된 자료제출) ① 도지사는 업무협약에 비밀유지조항을 둔 경우라도 경상남도의회(이하 “도의회”라 한다)에서 「지방자치법」 제48조 및 제49조에 따라 자료요구가 있는 경우 이를 거부할 수 없다.

❍ 다만, 직무상 비밀이라거나 영업상 비밀이라는 이유로 언제나 지방자치단체장이 서류제출을 거부할 수 있다고 하게 되면 업무협약을 통한 사업추진 과정의 투명성 제고가 어려워지고, 지방의회의 지방정부에 대한 견제기능도 효율적으로 수행할 수 없게 되며, 주민의 알권리도 충족될 수 없다는 점에서 동 조항의 제정 필요성을 부정할 수는 없을 것임.

❍ 대법원 역시“비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단”해야 한다고 하여, 정보의 공개여부에 따른 공익 및 사익을 이익형량하여 공개 여부를 결정해야 한다고 판결한 바 있음.

대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결 참조

❍ 따라서“직무상 비밀이 공개됨으로써 지방자치단체의 기능에 현저한 장애가 초래되거나, 경영상 영업상 비밀이 공개됨으로써 법인 등의 정당한 이익이 현저히 저해될 우려가 있는 경우”를 제외하는 입법보완이 요구됨.

※  입법예고 기간(‘24. 9. 26.~‘24. 10. 4.) 동안 해당 조례안의 의견 제출 건에 대해 살펴보면, “정보공개법에 따른 비공개 대상 정보의 제출을 거부하여서는 안 된다는 취지의 조례안은 위법하므로(대법원 2023. 7. 13. 선고 2022추5149 판결) 제5조2항(서류의 제출 방법) 조문은 삭제해야 한다”는 의견을 제출함.

※  해당 조례안의 서류의 제출방법(제5조제2항)에 대한 도청 의견은“특별한 사유에 따라 자료 제출을 하지 않을 수 있는 근거 조항인 「지방자치법 시행령」 제40조제2항 및 제48조의 범위를 넘어 과도하게 제출 의무를 규정하는 것으로 이는 법령 위반의 소지가 있음에 따라 조문 수정이 필요하다”는 의견임.

제48조(행정사무 감사 또는 조사의 한계) 감사 또는 조사는 개인의 사생활을 침해하거나 계속 중인 재판이나 수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적으로 행사되어서는 안 된다.

라. 원자료 제출 요구 (안 제6조)

❍ 본회의나 각 상임위원회, 의장은 제출받은 자료의 요구사항이 적절치 않다고 판단되는 경우 관련되는 원자료를 요구할 수 있도록 하고 있으며, 원자료를 제출할 수 없는 경우 그 이유서를 의장에게 제출하도록 규정하고 있음.

❍ 여기에서 원자료란 집행기관의 장이 생성·보유하고 있는 자료 중 제출 자료의 직접적인 근거가 되는 자료로서 가공하지 않고 원형으로 보존·관리하고 있는 자료를 말함(안 제2조 참고).

마. 서류제출 기간 등 (안 제7조)

❍ 서류제출을 요구받은 도지사나 교육감은 요구 받은 날로부터 7일, 이 경우 자료요구일과 제출일 제외, 그리고 토요일 및 공휴일은 산입하지 아니하도록 함.

❍ 한편 ｢제주특별자치도의회 회의규칙｣ 제79조의2(서류제출요구)제2항에서는‘기간을 따로 정하는 경우를 제외하고는 요구를 받은 날부터 7일 이내에 서류를 제출하여야 한다’라고 규정되어 있음.

❍ 만일 자료요구일과 제출일 제외, 그리고 토요일 및 공휴일을 산입하지 아니할 경우 현행 회의규칙상의 7일 이내 보다 10일에서 최대 17일까지 서류제출 기간이 장기화 될 우려가 있어 신속한 의정활동 지원에 문제가 발생할 수 있음.

만일 올해 행정사무감사에서 2024년 9월 13일에 서류제출 요구를 한 경우, 제출기한이 현행 회의규칙에 따르면 9월 20일까지가 되나 제정안에 따르면 9월 30일까지로 제출기한이 늘어남.

❍ 아래 <표-3>과 같이 광주광역시의회와 전북특별자치도의회의 경우 서류제출 기간을 ‘3일 이내’로 ‘자료 요구일·제출일 제외, 토요일·공휴일 불산입’로 규정하고 있으며, 경기도의회의 경우 서류제출 기간을 늦어도‘7일 이내’로 별도의 기간계산 규정을 두지 않고 있음.

현재 ｢지방자치법｣에는 기간의 계산 방법에 따로 규정을 두지 않으므로 지방의회 운영에 있어서 특별한 규정이 없는 한 기간계산은 민법(제157조)에 따라 원칙적으로 초일을 산입하지 않고 익일부터 계산함. 만료점은 원칙적으로 기간 말일의 종료로 기간은 만료되나 기간의 말일이 공휴일에 해당한 때에는 기간은 그 다음 날로 만료됨(민법 제159조, 161조).

❍ 또한 「지방자치법 시행령」제40조제1항에 따르면 서류제출 요구일을 ‘3일 전’까지 규정하고 있어 의원의 요구자료를 집행기관에서 신속하게 제출할 수 있도록 규정하고 있음.

<표-3> 광역의회 조례 내용 비교 현황

광역의회	서류제출 기간	비고
광주	3일	자료 요구일·제출일 제외, 토요일·공휴일 불산입
경기	7일	-
전북	3일	자료 요구일·제출일 제외, 토요일·공휴일 불산입

❍ 따라서 이러한 사례를 참고하여 수정하는 것이 바람직하며, 이 제정안이 시행될 경우 ｢제주특별자치도의회 회의규칙｣ 제79조의2(서류제출요구) 조항은 동일한 내용을 규정하는 중복규정이 되어 법적용의 혼란을 방지하기 위해 삭제할 필요가 있음.

※ 해당 조례안의 서류제출방법(제5조제2항)에 대한 의회사무처 의사담당관실 의견은,“「제주특별자치도의회 회의규칙」제79조(도지사 등에 대한 서면질문) 규정은 검토에 많은 시일이 소요되는 서면질문 건에 대해서는 서면질문서를 받은 날부터 10일 이내에 답변하도록 규정되어 있는 점과, 안 제7조(서류제출 기간 등) 제2항에서 안 제7조 제1항의 정한 기간에 제출하지 못한 경우 ‘제출할 수 있는 기한’을 의장에게 알리도록 하고 있는 점과 의정활동의 신속한 지원 등을 감안하여, 안 제7조(서류제출 기간 등) 제1항의 규정 중 ‘7일(자료 요구일ㆍ제출일 제외, 토요일ㆍ공휴일은 산입하지 아니한다) 이내’를 ‘7일 이내’로 수정이 필요하다”는 의견임.

Ⅱ. 종합 의견

❍ 이 조례안은 의원의 의정활동을 위해 부여된 서류제출 요구 권한의 실효성을 높이고 집행기관이 충실한 자료 제출을 할 수 있도록 자료 요구 방법 및 절차 등을 구체적으로 규정하고 있음.

❍ 도의회에 대한 서류제출 요구는 ｢지방자치법｣ 제48조, 같은법 시행령 제40조 규정과 함께 ｢제주특별자치도의회 회의규칙｣ 제79조의2(서류제출요구) 조항 등으로 이미 법제화되어 있어 입법경제적 차원에서 제정 실익이 없다는 일부 견해가 있으나,

❍ 집행기관에서 제출된 자료가 의회의 요구사항을 적절히 반영하지 못하거나 제출기한 지연 또는 거부 등으로 인해 원활한 의정활동 수행에 지장을 초래하는 경우가 발생하고 있어 의회에 부여된 법적 권한인 서류제출 요구권의 실효성을 최대한 확보하고, 원활한 의정활동을 수행하기 위한 것으로 그 입법 필요성은 인정된다 할 것임.

❍ 현재 서류제출 요구와 관련한 조례가 광역의회 중 경기, 전북, 광주 3곳에서 시행 중으로, 지방의회의 심의 및 감사·조사가 효율적으로 이루어지도록 하고 있음.

❍ 다만, 최근 대법원 판례에 따르면, 도의회가 ｢지방자치법｣ 제48조 및 제49조에 따라 자료를 요구할 경우 도지사는 업무협약에 비밀조항을 둔 경우라도 이를 거부할 수 없다고 규정한 조례안이 공무원의 비밀유지의무를 규정한 ｢지방공무원법｣ 제52조, ｢정보공개법｣ 제9조제1항제7호 등에 위반되므로 위법하다고 판단하여 해당 조례를 무효로 그 효력을 정지시킨 사례가 있음.

❍ 그러나 직무상 비밀이라거나 영업상 비밀이라는 이유로 언제나 지방자치단체장이 서류제출을 거부할 수 있다고 하게 되면 업무협약을 통한 사업추진 과정의 투명성 제고가 어려워지고, 지방의회의 지방정부에 대한 견제기능도 효율적으로 수행할 수 없게 되며, 주민의 알권리도 충족될 수 없다는 점에서 동 조항의 제정 필요성을 부정할 수는 없을 것임.

❍ 따라서“직무상 비밀이 공개됨으로써 지방자치단체의 기능에 현저한 장애가 초래되거나, 경영상 영업상 비밀이 공개됨으로써 법인 등의 정당한 이익이 현저히 저해될 우려가 있는 경우”를 제외하는 입법보완이 요구됨.

❍ 한편 신속한 의정활동 지원을 위한 서류제출 요구권의 실효성 확보를 위해, 현행 법령과 타시도의 사례를 참고하여 서류제출 기한을 단축시키는 것이 바람직함.

❍ 아울러 이 제정안이 시행될 경우 ｢제주특별자치도의회 회의규칙｣ 제79조의2(서류제출요구) 조항은 동일한 내용을 규정하는 중복규정이 되어 법적용의 혼란을 방지하기 위해 삭제할 필요가 있음.

4. 질의 및 답변요지: 생략

5. 토론요지: 생략

6. 소위원회 심사보고의 요지: 해당사항 없음

7. 수정안의 요지: 생략

8. 심사결과: 수정가결(수정안 붙임)

9. 소수의견 요지: 없음

10. 기타 필요한 사항: 없음

제주특별자치도의회 서류제출 요구에 관한 조례안 수정안

제주특별자치도의회 서류제출 요구에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제3조의 제목 “(다른 법령이나 조례와의 관계)”를 “(다른 조례와의 관계)”로 하고, 같은 조 제목 외의 부분 중 “다른 법령이나”를 “다른”으로 한다.

제5조제2항을 다음과 같이 한다.

② 도지사나 교육감은 법령이나 다른 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다.

제7조제1항 본문 중 “7일(자료 요구일ㆍ제출일 제외, 토요일ㆍ공휴일은 산입하지 아니한다)”을 “7일”로 한다.

부  칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

<수정안 조문 대비표>

조 례 안	수 정 안
제3조(다른 법령이나 조례와의 관계) 서류제출 요구에 관하여 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.	제3조(다른 조례와의 관계) ------------------------- 다른 ------------------------------------------------------------------------.
제5조(서류의 제출 방법) ① (생 략)	제5조(서류의 제출 방법) ① (현행과 같음)
② 도지사나 교육감은 제1항에 따른 서류(제6조에 따른 원자료를 포함한다)가 「공공기관의 정보 공개에 관한 법률」 제9조제1항 등에 해당된다는 이유로 제출을 거부해서는 아니 된다.	② 도지사나 교육감은 법령이나 다른 조례에서 특별히 규정한 경우 외에는 그 요구에 따라야 한다.
제7조(서류제출 기간 등) ① 서류제출을 요구받은 도지사나 교육감은 요구받은 날부터 7일(자료 요구일·제출일 제외, 토요일·공휴일은 산입하지 아니한다) 이내에 제출해야 한다. 다만, 긴급한 서류의 경우에는 달리 정할 수 있다.	제7조(서류제출 기간 등) ① ------------------------------------------- 7일 -------------------------------------------------------------------. -------------------------------------.
② (생 략)	② (현행과 같음)