	제444회 제주특별자치도의회 제2차 정례회 제1차 의회운영위원회 회의 2025. 11. 27.(목) 10:00

제주특별자치도 자치법규 입법평가 조례 전부개정조례안

(한권 의원 대표발의)

검  토  보  고  서

의회운영위원회

전  문  위  원

제주특별자치도 자치법규 입법평가 조례 전부개정조례안

(한권 의원 대표발의)

검  토  보  고  서

의 안 번 호	2614		발의일자: 2025. 9. 30. 발 의 자: 한 권·임정은·박두화·이승아 이경심·김승준·강봉직·정민구 양홍식·김대진 의원(10명) 회부일자: 2025. 10. 1.

1. 제안 이유

❍ 제주특별자치도 현행 조례의 시행 실태와 효과성 등 제주특별자치도민 및 제주특별자치도 사회에 미치는 각종 영향을 객관적ㆍ과학적으로 분석하여, 그 결과를 입법 개선 및 조례정비 등 법제도 개선에 적극 활용하여 제주특별자치도민의 권익증진에 이바지 하고자 함

2. 주요 내용

가. 입법평가를 입법영향분석으로 규정함

나. 입법영향분석을 하는 과정에서 해당 조례를 발의한 의원의 의견 청취를 규정함(안 제7조)

다. 회의록 작성에 관한 사항을 규정함(안 제13조)

3. 조례안: 따로 붙임

4. 참고 사항

❍ 예산조치: 비용추계 미대상 사유서 첨부

❍ 입법예고 기간: 2025. 10. 2.~2025. 10. 13.(12일간)

- 의견 제출 건수: 없음

5. 주요 검토사항

가. 개정 취지 및 필요성

❍ 제주특별자치도의 조례가 도민 생활과 지역사회에 미치는 영향이 커짐에 따라, 조례 시행의 실태와 정책효과를 객관적·과학적으로 분석할 체계가 필요함.

❍ 이에 현행 「제주특별자치도 자치법규 입법평가 조례」를 전부개정하여 조례 시행의 실태와 효과, 그리고 도민 및 지역사회에 미치는 영향을 종합적으로 분석하고 그 결과를 입법 및 제도 개선에 반영함으로써 자치입법의 품질을 높이려는 것임.

❍ 「행정기본법」 제39조 및 같은 법 시행령 제17조는 행정 분야의 법제도 개선을 위한 입법영향분석 제도를 명문화하고 있음.

「행정기본법」 제39조(행정법제의 개선) ① 정부는 권한 있는 기관에 의하여 위헌으로 결정되어 법령이 헌법에 위반되거나 법률에 위반되는 것이 명백한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 해당 법령을 개선하여야 한다.

② 정부는 행정 분야의 법제도 개선 및 일관된 법 적용 기준 마련 등을 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 기관 협의 및 관계 전문가 의견 수렴을 거쳐 개선조치를 할 수 있으며, 이를 위하여 현행 법령에 관한 분석을 실시할 수 있다.

「행정기본법 시행령」 17조(입법영향분석의 실시) ① 법제처장은 행정 분야의 법제도 개선을 위하여 필요한 경우에는 법 제39조제2항에 따라 현행 법령을 대상으로 입법의 효과성, 입법이 미치는 각종 영향 등에 관한 체계적인 분석(이하 "입법영향분석"이라 한다)을 실시할 수 있다.

② 입법영향분석의 세부적인 내용은 다음 각 호와 같다.

1. 법령의 규범적 적정성과 실효성 분석

2. 법령의 효과성 및 효율성 분석

3. 그 밖에 법령이 미치는 각종 영향에 관한 분석

③ 법제처장은 중앙행정기관의 장을 대상으로 입법영향분석을 실시할 현행 법령에 대한 수요를 조사할 수 있다. <신설 2022.5.24.>

④ 법제처장은 입법영향분석을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장에게 관련 자료의 제공을 요청할 수 있다. 이 경우 요청받은 기관의 장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. <신설 2022.5.24.>

⑤ 법제처장은 입법영향분석 결과 해당 법령의 정비가 필요하다고 인정되는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장과 협의하여 법령정비계획을 수립하거나 입법계획에 반영하도록 하는 등 필요한 조치를 할 수 있다. <개정 2022.5.24.>

⑥ 법제처장은 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」 별표에 따른 정부출연연구기관으로서 입법영향분석에 전문성을 가진 기관으로 하여금 제1항, 제2항 및 제5항에 따른 업무를 수행하기 위하여 필요한 조사·연구를 수행하게 할 수 있다. <개정 2022.5.24.>

⑦ 법제처장은 제6항에 따른 조사·연구를 수행하는 기관에 그 조사·연구 수행에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. <개정 2022.5.24.>

❍ 지방의회 차원에서도 자치입법에 대한 사후 영향분석 제도를 마련하여 입법의 합리성과 정책 책임성을 강화할 필요가 있음.

나. 자치사무 여부

❍ 본 조례는 「지방자치법」 제13조제2항의 자치사무에 해당하며, 도민의 권익 증진과 행정 효율성 제고를 위한 자치입법 운영에 관한 사항으로 상위법 위반 소지는 없음.

다. 조문별 검토

1) 제명 개정

❍ 조례명을 「제주특별자치도 자치법규 입법평가 조례」에서 「제주특별자치도 조례 입법영향분석 조례」로 변경하고 있음.

❍ 안 제3조에서 입법영향분석의 대상을 ‘조례’로만 규정하고 있고, 입법영향분석의 정의 및 분석 대상에 ‘규칙’에 관한 언급이 없는 점을 고려할 때, 입법영향분석 관련 용어의 일관성과 논리적 정합성을 위해 ‘자치법규’ 대신 ‘조례’라는 명칭을 사용하는 것이 바람직하다고 판단됨.

박기영, 「조례안 입안과 심사」, 법우사, 2023, p.267.

2) 목적 (안 제1조)

❍ 안 제1조는 조례의 목적을 “조례의 시행 실태와 효과성을 객관적·합리적으로 분석하여 도민의 권익증진에 이바지 하기 위함”이라고 목적의 구체성과 공익성을 명확히 규정하고 있음.

3) 정의 (안 제2조)

❍ 안 제2조는 입법영향분석에 관한 정의를 규정하고 별표 지표에 따라 분석하도록 명시하고 있음.

❍ 일부에서는 「행정기본법 시행령」 제17조에서 규정한 “입법영향분석”의 정의를 그대로 준용해야한다는 견해가 있을 수 있으나, 법제처 의견제시(19-0196)에 따르면, “법령의 위임에 따라 제정되는 위임조례가 아니라, 법령 규정과 관계없이 지방자치단체의 소관 사무에 대하여 규율하는 자치조례는 필요하다면 다른 법령에서 사용하는 용어와 다르게 용어를 정의할 수 있다”라고 명확히 해석하고 있음.

법제처 자치법규 의견제시 19-0196, 2019. 7. 4. 참조

❍ 따라서 “입법영향분석”등 조례에서 사용하는 용어는 제주특별자치도의회의 입법 목적과 실정에 맞게 자율적으로 정의할 수 있으며, 이는 「지방자치법」상 자치입법권의 범위 내에서 정당하게 행사되는 것임.

4) 분석대상 (안 제3조)

❍ 안 제3조제1항은 입법영향분석 대상을 ① 제정 또는 전부 개정되어 시행된 지 3년이 지난 조례, ② 입법영향분석을 실시한 지 4년이 경과한 조례로 규정하고 있으며,

❍ 안 제3조제2항은 입법영향분석 제외 대상을 ① 기관설치ㆍ조직운영ㆍ업무분장ㆍ문서관리 등 조직ㆍ인사 내용의 조례, ② 회계ㆍ기술적 내용의 조례, ③ 내용상 시행 효과가 발생하지 않았다고 판단되는 조례, ④ 그 밖에 제주특별자치도의회입법영향분석위원회(이하 “위원회”라 한다.)에서 제외하기로 의결한 조례로 분석대상 기준을 구체적으로 명시하고 있음.

5) 입법영향분석위원회 (안 제4조)

❍ 안 제4조에서는 입법영향분석을 실시하기 위하여 위원회를 제주특별자치도의회 소속으로 설치하도록 규정하고 있음.

❍ 「지방자치법」 제130조에서는 지방자치단체는 소관 사무의 범위 내에서 법령이나 조례에 따라 자문기관을 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있음.

「지방자치법」 제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다) 을 설치ㆍ운영할 수 있다.

② 자문기관은 법령이나 조례에 규정된 기능과 권한을 넘어서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용으로 자문 또는 심의 등을 하여서는 아니 된다.

③ 자문기관의 설치 요건ㆍ절차, 구성 및 운영 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 지방자치단체에 둘 수 있는 자문기관의 설치 요건ㆍ절차, 구성 및 운영 등을 따로 정한 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.

④ 지방자치단체는 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격ㆍ기능이 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영해서는 아니 되며, 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.

⑤ 지방자치단체의 장은 자문기관 운영의 효율성 향상을 위한 자문기관 정비계획 및 조치 결과 등을 종합하여 작성한 자문기관 운영현황을 매년 해당 지방의회에 보고하여야 한다.

❍ 또한, 같은 법 시행령 제78조에서는 자문기관의 설치 요건으로서, 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험을 가진 사람의 의견을 청취하여 결정할 필요가 있을 경우, 그리고 업무의 성질상 다양한 이해관계 조정 등 특히 신중한 절차가 필요한 경우에 자문기관을 설치할 수 있다고 명시하고 있음.

「지방자치법 시행령」 제78조(자문기관의 설치요건) 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 법 제130조제1항에 따른 자문기관을 설치할 수 있다.

1. 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것

2. 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것

❍ 다만, ‘약칭’이라 함은 조례 내에서 반복적으로 사용되는 문구 또는 단어군을 최초로 등장하는 조항에서 간략히 표기하여, 이후 해당 문구나 단어군을 대표하도록 하는 표기 방식을 의미함.

❍ 안 제4조에서는 제주특별자치도의회를 ‘의회’로 약칭하였으나, 이후 재언급이 없어 약칭을 사용하지 않는 것이 적절하다고 판단됨.

법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, pp.413~416.; 박기영, 「조례안 입안과 심사」, 법우사, 2023, pp.169~172.

6) 위원회 구성 (안 제5조)

❍ 안 제5조제1항에서 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 20명 이내의 위원으로 구성하도록 규정하고 있음.

❍ 안 제5조제2항에서 의장이 임명 또는 위촉하는 위원은 ① 상임위원회에서 추천한 전문가, ② 변호사, 교수, 연구원, 법제관 등 법률 또는 입법전문가, ③ 시민단체에서 활동 중인 사람, ④ 성별영향평가 전문가, ⑤ 그 밖에 입법영향분석과 관련한 분야의 경험과 지식이 풍부한 사람으로, 전문가·시민단체 등 구성원의 다양성이 확보되어 적절하다고 판단됨.

❍ 안 제5조제3항에서 위원장 및 부위원장은 위원 중에서 호선으로 선출하도록 하고 있음.

❍ 안 제5조제5항에서 위원의 임기는 2년으로 하고, 연임은 한 차례만 할 수 있도록 규정하고 있어 위원의 운영이 타성에 빠지지 않도록 임기에 관한 규정을 정확하게 명시 하고 있음.

법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, p.224.

❍ 다만, 「법제처 자치법규 입안 길라잡이」에서는 표결 결과 가부동수(可否同數) 발생을 방지하기 위해 위원 정수를 가급적 홀수로 할 것을 권고하고 있어, 위원회 구성을 가급적 홀수로 운영하는 것이 바람직 할 것으로 판단됨.

법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, p.223.

7) 입법영향분석위원회 운영 (안 제6조)

❍ 안 제6조제1항은 위원회의 회의는 화상회의를 포함하여 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있음.

❍ 서면심의 범위를 지나치게 확대할 경우 위원회의 기능이 형식화될 우려가 있으므로, ① 안건의 내용이 경미한 경우,  ② 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우, ③ 천재지변이나 감염병, 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 위원의 출석에 의한 의사정족수를 채우기 어려운 경우로 한하여, 예외적 사유에만 한정하여 허용한 것은 타당함.

「행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률」제9조(위원회의 운영) ① 행정기관의 장은 회의 개최 7일 전까지 회의 일정과 안건 등을 위원에게 통보하여야 한다. 다만, 긴급한 사유로 위원회를 개최할 필요가 있거나 보안과 관련된 사항 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 위원회는 안건의 내용이 경미한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 위원이 출석하는 회의(화상회의를 포함한다)로 개최하여야 한다.

③ 위원회는 회의 안건과 관련된 이해관계인이 있는 경우 그 의견을 듣거나 회의에 참석하게 할 수 있다.

④ 위원회는 특정한 위원에 의하여 부당하게 심의·의결이 되지 아니하도록 공정하게 운영되어야 한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 위원회 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

; 법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, p.230.

❍ 안 제6조제2항은 위원회의 업무를 효율적으로 운영하기 위하여 소위원회를 둘 수 있도록 규정하고 있으며,

❍ 안 제6조제3항은 위원회의 사무를 처리할 간사를 의회 내 입법영향분석 업무 담당 사무관으로 1명을 둘 수 있도록 명확하게 규정하고 있음.

❍ 이에 따라, 위원회 간사를 입법영향분석 업무 담당 사무관으로 규정하고 있는 점을 고려할 때 「제주특별자치도의회 사무기구 및 사무분장 규칙」 제4조 별표 2에 따른 입법지원담당관실의 분장사무를 이에 맞게 수정할 필요가 있음.

❍ 안 제6조제4항은 위원회에 참석하거나 의견을 제출한 전문가 등에게 예산의 범위에서 수당과 여비를 지급할 수 있도록 규정하고 있으며,

❍ 안 제6조제5항은 그 밖에 위원회 운영에 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정하도록 규정하고 있음.

8) 입법영향분석 실시 (안 제7조)

❍ 안 제7조제1항은 입법영향분석 관련하여 분석대상 조례에 대해 별표의 입법영향분석지표에 따라 위원회가 실시하도록 규정하고 있음. 다만, 입법평가를 입법영향분석으로 규정함에 따라 제7조의 제목 수정이 바람직함.

❍ 안 제7조제2항은 위원회는 입법영향분석 시 해당 조례를 발의한 의원의 의견을 청취하도록 규정하고 있음. 이는 민주적 정당성과 책임성을 강화하는 효과를 기대할 수 있음.

9) 용역실시 (안 제8조)

❍ 안 제8조는 효율적인 입법영향분석을 위해 예산의 범위 내에서 전문기관이나 단체에 용역을 실시할 수 있도록 규정하고 있어 행정 능률 향상 측면에서 타당함.

10) 자료제출 등 (안 제9조)

❍ 안 제9조는 위원장이 입법영향분석 대상 조례의 소관 부서 의견 청취 및 자료 요구 권한을 명시하고, 관계 전문가에게 자문을 구할 수 있도록 규정하고 있음.

11) 입법분석영향지표의 변경 (안 제10조)

❍ 별표의 입법영향분석지표를 변경하는 경우에는 위원회의 심의를 거치도록 규정하여 지표의 공정성과 전문성 확보 측면에서 타당하다고 판단됨.

12) 결과의 공표 및 활용 등 (안 제11조)

❍ 안 제11조제1항은 의장은 입법영향분석 결과를 의회 누리집에 공표할 수 있는 근거를 마련하여 투명성과 주민참여 확대 측면에서 긍정적임.

❍ 안 제11조제2항 및 제3항은 위원회의 입법영향분석 결과는 해당 상임위원회에 통보하며, 통보받은 상임위원회는 그 결과를 의정활동 반영 및 관계 기관에 적절한 조치 이행을 촉구할 수 있도록 규정하고 있음.

13) 위원의 해촉 (안 제11조의2)

❍ 안 제11조2에는 의장이 위원을 해촉할 수 있는 사항을 ① 위원 본인이 사퇴를 희망하는 경우, ② 위원이 위원회의 회의에 1년 이상 참석하지 않은 경우, ③ 위원으로서 활동이 어렵거나 품위를 손상시켰다고 인정하는 경우로 명시하고 있음.

14) 회의록 (안 제13조)

❍ 안 제13조는 위원회의 회의록 작성 및 공개에 대해 ① 회의일시 및 장소, ② 출석위원 및 참석자 명단, ③ 심의사항 및 진행상황, ④ 위원 및 참석자의 발언요지(다만, 이 경우 발언자의 실명을 공개하지 않을 수 있다) ⑤ 그 밖에 위원장이 중요하다고 인정하는 사항을 공개하도록 규정하고 있음.

❍ 이는 「대한민국헌법」 및 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제1조에서 명시한 ‘주민의 알권리’보장 및 행정 투명한 확보 취지에 부합하는 것으로, 도민의 알권리를 충족시키고 위원회의 책임성을 강화하는 효과가 기대됨.

헌재 1991. 5. 13 선고, 90헌마133 결정 참조

「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.

❍ 다만, 일부에서는 회의록 공개를 임의규정으로 전환하여 위원들의 발언 회피 및 논의 실효성 저하를 방지하자는 의견이 있음.

❍ 대법원 판례에서는 회의록을 제한없이 공개하도록 하는 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 위배될 수 있음을 명시하고 있음.

대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결례 참조; 법제처, 『2022 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, p.210.

❍ 그러나 안 제13조 제4호 단서조항에서 발언자 실명 공개를 강제하지 않고 필요시 익명 처리할 수 있도록 한 점에서 법적·판례를 한계를 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항임.

※ 의회사무처 입법지원담당관 의견  *입법지원담당관-5738(2025. 9. 10.)

ㅇ 조례안 제13조와 관련하여, “위원회는 자율성과 독립성을 바탕으로 자유롭고 심도 있는 논의를 통해 조례의 입법영향을 분석해야 함. 그러나 회의록이 공개될 경우, 발언 내용이 외부에 노출된다는 부담으로 인해 위원들이 솔직하고 적극적인 의견을 개진하기 어려워질 수 있음.

ㅇ 특히 위원의 소속 기관이나 개인적 이해관계와 관련된 사안의 경우, 위원들이 발언 자체를 회피하거나 발언 내용이 원론적인 수준에 그치는 등 논의의 실효성이 저하될 우려가 있음.

ㅇ 또한 회의록에는 참석자 명단과 발언 내용이 포함되기 때문에, 개인의 발언이 본래의 취지와 다르게 외부에서 비판되는 등의 부작용이 발생할 가능성도 있음.

ㅇ 따라서 회의록을 항상 공개하는 것이 아니라, 회의록 공개에 관한 요구가 있는 등 회의록 공개가 필요한 경우에 회의록을 공개할 수 있도록, 회의록 공개에 관한 규정을 강행규정이 아닌 임의규정으로 수정하는 방안을 제안함.”하자는 의견 제시.

※ 「제주특별자치도의회 입법정책지원 사무처리 규정」 제9조에 따른 검토 결과

*입법지원담당관-6067(2025. 9. 24.)

ㅇ 조례안 제13조와 관련하여, 위원회가 자유롭고 심도있게 입법영향분석을 수행하려면, 발언자의 부담으로 인한 의견 회피와 외부 비판에 따른 부작용을 줄일 필요가 있어 회의록 공개 규정을 삭제할 것을 제안함.

6. 종합 의견

❍ 본 조례안은 제주 지역 조례가 도민 생활에 미치는 영향이 커짐에 따라, 조례 시행 실태와 정책 효과를 객관적이고 체계적으로 분석할 필요성을 반영하여 전부개정하는 사항임.

❍ 「행정기본법」에 입법영향분석 제도가 명문화됨에 따라, 지방의회 차원에서도 입법의 합리성과 책임성을 강화하기 위한 제도를 운영이 요구된다고 판단됨.

❍ 본 조례안은 입법영향분석 대상 조례와 절차, 위원회 구성 및 운영 방안을 구체적으로 규정하여 실효성과 전문성을 확보하고 있음.

❍ 특히 위원회 구성 시 다양한 분야의 전문가와 시민단체 구성원을 포함하여 균형 잡힌 입법영향분석이 가능하도록 도모하고 있음.

❍ 회의록 공개 관련 조항은 주민의 알권리 및 행정 투명성 확보를 위한 것이나, 대법원 판례에서는 회의록을 제한없이 공개하도록 하는 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」에 위배될 수 있음을 판시하고 있음.

❍ 그러나 안 제13조 제4호 단서조항에서 발언자 실명 공개를 강제하지 않고 필요시 익명 처리할 수 있도록 한 점에서 법적·판례를 한계를 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항임.

❍ 한편, 위원회 간사를 입법영향분석 업무 담당 사무관으로 규정하고 있는 점을 고려할 때 「제주특별자치도의회 사무기구 및 사무분장 규칙」에서 입법지원담당관실의 분장사무를 수정할 필요가 있으며, 위원 수를 홀수로 구성하여 표결 시 가부동수 발생을 방지하는 방안을 검토하는 것이 바람직함.

❍ 그 외, 법령 정비 및 용어의 통일성 제고 등을 위해 일부 자구를 수정할 필요가 있다고 사료됨.