	제444회 제주특별자치도의회 제2차 정례회 제6차 본회의 2025. 12. 10.(목) 14:00

제주 제2공항 예정지 토지거래 허가구역 장기 지정에 따른 주민피해 해소를 위한 허가구역 해지 요청 청원

심  사  보  고  서

의안번호	12-22
제안일자 및 제안자	2025년 10월 27일 강** 외 38명
상정일자	제444회 제2차 정례회 제1차 환경도시위원회 (2025년 11월 11일 상정·의결)
심사결과	의견채택

	제주특별자치도의회
	(환경도시위원회)

제주 제2공항 예정지 토지거래 허가구역 장기 지정에 따른 주민피해 해소를 위한 허가구역 해지 요청 청원

심  사  보  고  서

1. 심사 경과

가. 청원일자 : 2025년 10월 27일

나. 청 원 자 : 서귀포시 성산읍 동류암로 〇〇번길 〇,  강〇〇 외 38명

다. 회부일자 : 2025년 10월 27일

라. 상정일자 : 제444회 제2차 정례회 제1차 환경도시위원회

(2025년 11월 11일  상정·의결)

2. 청원요지

○ 지난 2015년 11월 정부가 제주 제2공항건설사업을 발표하고 2024년 9월 6일 제주 제2공항 기본계획을 고시하였음.

○ 제주특별도지사는 ｢부동산 거래신고 등에 관한 법률｣ 제10조에 따라 성산읍 전지역을 대상으로 토지거래허가구역으로 2015년 최초 지정 후 다섯 차례 연장하여 현재 2026년 11월 14일까지 효력이 유지되고 있음.

○ 해당구역은 약 107.6㎢, 53,666필지로 성산읍 전역에 해당하며, 주민 대다수가 농업과 어업, 관광자영업에 종사하고 있음.

○ 그러나 10여년 동안 토지거래허가구역 지정으로 인해 지역주민들은 토지매매, 담보대출 제한 및 축소 등으로 기본적인 경제활동을 제약받고 있음

○ 이는 헌법 제23조(재산권 보장), 제119조(경제상의 자유와 창의 존중)에도 어긋나며 기본권을 침해하는 결과를 초래하고 있음.

○ 이에 토지거래허가구역의 전면 재검토 및 조기해제 추진, 장기규제로 인한 피헤마을(주민) 지원대책 마련 등 제주특별자치도의회 차원으로 제주도정에 공식 건의를 요청하는 사항임.

3. 토지거래허가구역 지정현황

○ 대상지역: 제주 제2공항 건설사업 고시지역 및 그 주변지역

- 성산읍 전지역, 107.6㎢(54,705필지)

○ 지정기간: 2004. 11. 15. ~ 2026. 11. 14.

○ 지정사유: 과도한 지가상승과 투지 억제를 통한 정상적 사업추진 도모

○ 추진경과

- (`15.11.10.) 토지거래허가구역 지정(`15.11.15. ~ `18.11.14.)

- (`18.11.09.) 토지거래허가구역 재지정(`18.11.15. ~ `21.11.14. 1차연장)

- (`21.10.28.) 토지거래허가구역 재지정(`21.11.15. ~ `23.11.14. 2차연장)

- (`23.11.07.) 토지거래허가구역 재지정(`23.11.15. ~ `24.11.14. 3차연장)

- (`24.11.06.) 토지거래허가구역 재지정(`24.11.15. ~ `26.11.14. 4차연장)

• 4차 연장시 달라진 사항: 허가면적기준 일부 완화

용도지역		허가면적기준
		당초(23년 공고)	변경(24년 공고)
도시지역	주거지역	180㎡ 초과	좌 동
	상업지역	200㎡ 초과	450㎡ 초과
	공업지역	450㎡ 초과	좌 동
	녹지지역	100㎡ 초과	300㎡ 초과
	용도지역 미지정	90㎡ 초과	180㎡ 초과
도시지역 외의 지역	농지	500㎡ 초과	좌 동
	임야	1,000㎡ 초과	좌 동
	농지 및 임야 이외의 토지	250㎡ 초과	좌 동

※ 4차 연장 추진과정

토지거래 허가구역 TF회의 및 재지정 의견 제출 (공항확충지원과)	⇒	도시계획위원회 심의 요청 (주택토지과 → 도시계획과)	⇒	도시계획위원회 심의* (도시계획과)	⇒	토지거래 허가구역 공고 (주택토지과)
`24 9~10월		`24. 10월		`24. 10월		`24. 11월

* 도시계획위원회 심의 부대의견
(토지거래허가구역 재지정과 관련하여) 제2공항 연계 상생발전 기본계획을 조속히 수립하여 재산권 침해를 최소화할 것

4. 제주 제2공항 건설사업 추진현황

○ 사업개요

- (사업목적) 제주국제공항의 포화로 인한 혼잡과 안전문제 해소, 항공교통 서비스 제고 및 국민의 이동권 보장, 제주지역 균형발전 등

- (위치/면적) 제주특별자치도 서귀포시 성산읍 일원(약 5,506㎡)

- (주요시설) 활주로(3,200m×45m) 1본, 평행유도로(3,200m×23m) 2본, 계류장(28개소), 여객터미널(117,739㎡), 화물터미널(6,330㎡) 등

- (사업기간) ‘17년 ~ 착공 후 5년(환경영향평가 협의 등에 따라 변동 가능)

- (총사업비) 5조 4,532억원(1단계 사업 기준)

- (사업시행자) 국토교통부(제주지방항공청)

○ 추진상황

- 제주 공항인프라 확충 사전타당성 검토용역 결과 발표(‘15.11.10. 국토부)

- 예비타당성조사 결과 발표(‘16.12.1. 국토부)

- 제주 제2공항 기본계획(안) 수립 용역 완료(‘19.6.23. 국토부)

- 전략환경영향평가 조건부 협의결과 통보(‘23.3.6. 환경부→국토부)

‣ 조건부 협의 의견

① 지역주민과 제주도에 충분한 정보를 제공하고, 이를 통해 제기되는 쟁점을 검토하여 기본계획 수립 및 환경영향평가 시 반영

② 조류 충돌 방지 대책과 그에 따른 조류 서식지 보호를 위해 구체적인 조류 충돌 위험관리 계획을 사전에 수립하여 환경영향평가서에 제시

③ 항공소음 영향 및 대책, 법정 보호생물* 보호 및 숨골 영향 등에 대한 정밀한 영향조사와 저감방안 강구    *맹꽁이, 휘파람새, 남방큰돌고래 등

- 기본계획(안) 확정(‘23.3.8. 국토부) 및 도민의견 제출(‘23.7.31. 제주도→국토부)

- 제2공항 총사업비 협의 완료(‘24.6.4. 국토부-기재부)

- 제주 제2공항 건설사업 기본계획 고시(‘24.9.6. 국토교통부)

- 제주 제2공항 건설사업 환경영향평가 추진(‘24.12.19.~‘27.3.18. 제주지방항공청)

‣ (주요내용) 전략환경영향평가 협의내용 검토, 환경현황 조사, 환경 영향 예측 및 평가, 환경영향 저감방안 및 사후관리계획 수립, 주민설명회 및 공청회 등

주요 조사항목 및 범위

- 육상 동·식물 조사(0.3km, 조류는 3, 8, 13km로 구분 조사, 위치추적기 50개↑ 부착)

- 해양 동·식물 조사(5km), 대기질·악취(2km), 해양환경(5km),

- 지형·지질(0.3km, 숨골·동굴 정밀조사), 소음·진동(3km, 수중소음 5km)

‣ (추진상황) 환경현황조사(4계절 조사) 실시중(’25.8.~)

- 제2공항 건설사업 환경영향평가 준비서 제출(제주지방항공청): ’25.5.2.

- 환경영향평가협의회 구성 및 심의·결과 통보(제주도 환경정책과): ‘25.6.23.

- 환경영향평가 평가항목·범위 등의 결정내용 공고(제주지방항공청): ’25.7.11.

- 제주 제2공항 건설공사 기본설계 용역 추진(‘25.3.27.~‘26.9.17. 제주지방항공청)

‣ (주요내용) 항공수요 검토, 지형·지반 기초조사 및 현황분석, 공항시설 기본설계 등

‣ (추진상황) 측량·지반 조사 등 기초조사 실시중(’25.8.~)

○ 향후계획

- 실시설계 및 실시계획 수립·고시(환경영향평가 및 기본설계 완료 후)

- 편입토지 등 보상절차 이행(실시계획 고시 후)

- 착공 및 준공 단계(제2공항 착공 후, 5년 소요 예상)

유도로

계류장

계류장

전면시설3

(복합문화시설)

전면시설1

(교통센터, 주차빌딩 등)

전면시설2

(문화/쇼핑,컨벤션,호텔)

화물터미널

계류장

장비정치장

친환경 항공산업  클러스터

(R&D, 교육시설,  MRO)

급유

시설

유도로

유도로

유도로

여  객

터미널

하수처리시설

통합

청사

관제탑

소방서

1단계 사업

2단계 사업

※ 전체 공항부지는 1단계 사업시 확보

전면시설3

(문화/쇼핑,컨벤션,호텔)

택  시

주차장

장  기

주차장

혼인지

난 산 리

신 산 리

온 평 리

고 성 리

수 산 리

5. 전문위원 검토보고 요지

(전문위원 양세창)

(주요내용)

○ 본 청원은 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제10조에 따라 성산읍 전지역에 지정된 토지거래허가구역의 전면 재검토 및 조기해제 추진, 장기규제로 인한 피해마을(주민) 지원대책 마련 등 제주특별자치도의회 차원 공식 건의를 요청하는 사항으로,

가. 청원과 관련하여 제주특별자치도의 입장을 살펴보면,

○ 2024년 11월 토지거래허가구역 재지정 공고 이후 도시계획위원회 심의 부대의견 이행을 위하여 올해 4월부터 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역(참고)”을 추진 중에 있어, 현 시점 토지거래허가구역의 조기 해제는 어렵다는 입장으로, 토지거래허가구역 재지정(4차연장)시 도시계획심의위원회 심의 부대의견에 따라 상생발전 기본계획을 조속히 수립하여 토지거래허가구역 조정 방안을 마련하겠다는 입장임.

[참고] 제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획 보완 용역 현황

□ 사업개요

❍ (사업기간) (1차) `19. 5. ~ `25. 1. , 주민설명회 미실시 등으로 종결
(2차) `25. 4. ~ `26. 10.(예정) , 추진 중

❍ (사업내용)

∙ 지역여건 반영 및 주민의견 수렴을 통한 실질적인 상생발전사업 마련

∙ 상위계획 및 상생발전사업과 연계한 주변지역 종합발전구상 마련

∙ 사업추진계획(사업시행주체, 투자·재원조달계획, 기대효과 등) 검토 등

□ 추진상황

❍ `19. 5. ~ `25. 1. ‘제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획 수립 용역(1차)‘ 추진

※ (용역사) ㈜KG엔지니어링 + ㈜성광종합기술개발 / (용역비) 526백만원

❍ `25. 4. ‘제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획 수립 보완 용역(2차)‘ 착수

※ (용역사) ㈜삼안 + ㈜제원엔지니어링 / (용역비) 244백만원

❍ `25. 5. 상생발전 전략 자문단(도시계획·공항·교통·상생전략 등) 구성

❍ `25. 6. ~ 9. 대상지 조사 및 1차 용역 분석, 관련계획 등 검토, 주민설명회 준비 등

❍ `25. 10. ~  제2공항 편입 예정지 5개 마을별 주민설명회 추진

※ `25. 9. 30. (화) 난산리 주민설명회 완료

□ 향후계획

❍ `25. 11. ~ 12. 마을별 주민설명회 완료

❍ `26. 1. ~ 상생발전 전략 자문단 자문회의 및 중간보고 등 용역 지속 추진

○ 지난 2015년 11월 토지거래허가구역 지정 이후 10년에 가까운 장기적인 규제에도 불구하고 지역주민 및 피해마을에 대한 별도의 지원규정이 없다는 입장임.
다만, 2016년부터 성산읍 특별지원사무소 운영을 통하여 토지보상, 세금 등 궁금증 해소를 위한 전문상담실을 운영중에 있으며, 현재 추진 중인 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”을 통해 지역 발전과 주민 지원을 도모할 수 있는 실질적 사업을 적극적으로 발굴하겠다는 입장임.

[참고] 용역 과업지지서 중 과업수행의 기본원칙

Ⅱ		과업수행의 기본원칙

1. 지역주민이 공감하는 주민 참여형 계획 수립

○ 지역주민이 중심이 되어 범도민이 공감하는 주민 소통형, 참여형 계획을 수립하고 개발사업에 따른 이익이 지역주민들에게 돌아갈 수 있도록 최적의 대안을 제시

○ 제2공항 개발사업 이해관계자 의견 수렴 및 지역주민의 정주환경 개선 및 삶의 질 제고방안, 소득창출 방안 마련(신성장 기반 구축 및 지역경제 활성화 등)

2. 제주 제2공항 건설사업 기본계획과의 연계

○ 기본계획(국토교통부) 상 활주로 등 공항시설, Airside & Landside, 공항전면시설, 단계별 개발계획 등을 면밀히 검토하고 이와 연계되는 계획안 수립

○ 제주공항 및 제주 제2공항 진입도로, 외곽도로 등 교통계획과 연계되는 계획안 수립

3. 상위계획 및 관련계획

○ 2040 제주특별자치도 도시기본계획, 도로건설관리계획, 제1차 탄소중립·녹색성장 기본계획 등 상위 및 관련 계획 내용의 연계성을 조사ㆍ분석하여 연계성을 확보할 것

4. 기타사항

○ 15분도시, 그린수소, 카본프리 아일랜드, 수소트램, 미래모빌리티 등 제주도가 추구하는 미래지향적인 계획요소 반영 검토

○ 제2공항 주변지역과의 연계를 고려하여 개발할 수 있는 방안을 강구하고, 개발구역 범위설정 및 토지이용계획 수립

○ 도시개발사업, 재개발사업, 지구단위계획 등 각종 법률에 따른 다양한 개발방식을 검토하여 타당성 있는 최적의 실행방안 수립

○ 토지매매, 금융권 대출심사 강화 및 담보대출 축소 등 기본적인 경제활동에 상당한 제약과 불이익이 초래되어 지역경제 악화로 이어지는 등 심각한 경제적, 사회적 피해를 겪고 있음에도 불구하고, 전문상담실을 운영 및 현재 추진 중인 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”을 통해 지역 발전과 주민 지원을 도모할 수 있는 실질적 사업을 적극적으로 발굴 등의 입장임.

○ 토지거래허가구역 지정과 관련하여 허가구역 장기 지정시 주민피해 실태조사 제도화 및 피해 주민에 대한 재산세 감면 등 실질적인 주민 피해에 대한 실질적인 지원이 될 수 있도록 제도화에 적극 노력하여야 할 것으로 사료됨. 아울러, 현재 추진 중인 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”에 주민이 공감하는 참여형 지역계획을 조속히 수립하여 지역주민의 정주환경 개선 및 삶의 질 제고방안, 소득창출 방안 마련에 적극 노력하여야 함.

나. 종합의견

○ 본 청원은 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제10조에 따라 성산읍 전지역에 지정된 토지거래허가구역의 전면 재검토 및 조기해제 추진, 장기규제로 인한 피해마을(주민) 지원대책 마련 등 제주특별자치도의회 차원 공식 건의를 요청하는 사항임.

○ 제주특별자치도에서는 토지거래허가구역 조기 해제와 관련하여 어렵다는 입장이며, “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”을 통해 상생발전 기본계획을 조속히 수립하여 토지거래허가구역 조정 방안을 마련하겠다는 입장임.
아울러, 토지거래허가구역 장기 지정에 대한 주민에 대한 지원 대책 마련과 관련하여 전문상담실을 운영 및 현재 추진 중인 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”을 통해 지역 발전과 주민 지원을 도모할 수 있는 실질적 사업을 적극적으로 발굴 등의 입장임.

○ 이에 토지거래허가구역 장기 지정으로 인한 주민피해 실태 등을 고려하여 피해 주민에 대한 재산세 감면 등 주민 피해에 대한 실질적인 도움이 될 수 있는 지원 방안 등 제도 발굴에 적극 노력하고, 현재 추진 중인 “제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”과정에서 시가화 예정용지에 대한 구역설정 등을 빠르게 결정하여 토지거래허가구역에 대한 재조정 검토 및 주민이 공감하는 참여형 지역계획을 수립하여 지역주민의 정주환경 개선 및 삶의 질 제고방안, 소득창출 방안을 마련할 것을 의견으로 제시하여 제주특별자치도지사에게 이송함이 타당하다고 사료됨.

6. 질의 및 답변요지: 생략

7. 토론요지: 생략

8. 소위원회 심사보고의 요지: 해당사항 없음

9. 수정안의 요지: 해당사항 없음

10. 심사 결과: 의견채택(제주특별자치도지사에게 이송)

11. 소수의견의 요지: 생략

12. 기타 필요한 사항: 없음

※ 심사보고서 첨부 서류

의견서 붙임

「전자회의시스템 수록 원안자료 참고」표시

< 붙임 : 청원 의견서 >

제주 제2공항 예정지 토지거래 허가구역 장기 지정에 따른 주민피해 해소를 위한 허가구역 해지 요청 청원

도의회 환경도시위원회 의견서

❍ 토지거래허가구역 장기 지정으로 인한 주민피해 실태 등을 고려하여 피해 주민에 대한 재산세 감면 등 주민 피해에 대한 실질적인 도움이 될 수 있는 지원 방안 등 제도 발굴을 적극 검토할 것

❍ 제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역” 과정에서 시가화 예정용지에 대한 구역설정 등을 빠르게 결정하여 토지거래허가구역에 대한 재조정을 검토할 것.

❍ 제주 제2공항 연계 도민이익 및 상생발전 기본계획(보완) 용역”에 주민이 공감하는 참여형 지역계획을 수립하여 지역주민의 정주환경 개선 및 삶의 질 제고방안, 소득창출 방안을 마련할 것