제446회 제주특별자치도의회 임시회

문화관광체육위원회 제2차 회의

2026. 2. 11.(수) 10:00

제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

문화관광체육위원회

전  문  위  원

제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

의 안 번 호	3030		제안연월일제안자 회부일자	: 2026. 1. 23. : 강철남 의원 외 10명 : 2026. 1. 26.

1. 제안이유

❍ 지식자원의 공유와 확산을 위해 공공도서관에서 기증받은 도서 및 제적·폐기되는 도서의 재활용 등에 관한 조항을 신설하여 도민에게 배부할 수 있는 근거를 마련하고자 함.

2. 주요내용

❍ 도서관의 도서기증에 관한 사항 신설(안 제26조의2)

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 참고사항

❍ 입법예고(2026. 1. 26. ~ 2. 2.) : 의견 제출 없음.

5. 검토사항

� 조례 개정의 취지

❍ 본 일부개정조례안은 공공도서관의 제적·폐기대상 도서 중 활용 가치가 있는 도서를 지역사회와 공유할 수 있도록 제도적 근거를 마련하려는 사항임.

❍ 그간 조례상 명확한 근거 규정이 없어 재활용이 가능한 도서임에도 불구하고, 도서 보관장소의 한계 등으로 인해 대부분 폐지로 매각 처리되는 문제가 지속적으로 제기되어 왔음.

※ <붙임 4> 도서관 폐기도서 및 기증도서 실태조사(‘24년) 현황 참고

❍ 이에 본 개정안은 ①‘2025년 문화관광체육위원회 행정사무감사’에서 지적된 제적·폐기도서 재활용 관련 시정요구사항과 ② 국민권익위원회‘공공도서관 제적·폐기도서 재활용 방안’권고사항(의결일 2025. 9. 8.)을 반영한 후속 입법 조치로서, 공공도서관의 사회적 기능을 강화하고 도민의 독서문화 확산에 기여하고자 함.

<참고 1> 2025년 문화관광체육위원회 행정사무감사 시정요구사항

○ 한라도서관

- 지방자치단체장이 폐기도서를 무상으로 제공할 경우, 「공직선거법」상 기부행위 제한 규정에 저촉될 우려가 있어, 현재 공공도서관 제적·폐기도서가 재활용되지 못하고 폐지로 매각되어 세외수입으로 처리가 되고 있는 실정임. 공공도서관의 제적·폐기도서가 합리적으로 재활용될 수 있도록 관련 근거를 마련하기 위한 조례 개정이 필요함.

<참고 2> 국민권익위원회 ‘공공도서관 제적·폐기도서 재활용 방안’ 권고사항 – 조치사항 발췌

구분	대상기관 및 조치사항	조치기한
도서관 운영 관련 조례 제정 및 개정 추진	○ (지방자치단체, 교육청) 소속 공공도서관 운영 조례가 없을 경우, 제적·폐기 도서 재활용 및 무상배부 조항을 포함해서 새로운 조례 제정 ※ 조례를 이미 제정한 지자체는 제적·폐기 도서 재활용 및 무상 배부 조항만 신설	‘26. 3. 31.

� 조례안 내용에 대한 검토

❍ 공공도서관 운영은「지방자치법」제13조제2항제5호에 따른 자치사무에 해당하며,「도서관법」제45조 및「도서관법 시행령」제33조에서 도서관자료의 교환·이관·폐기·제적의 기준과 범위를 규정하고 있음.

제13조(지방자치단체의 사무 범위)

① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥

나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리

제45조(도서관 인력ㆍ시설 및 도서관자료 등)

③ 도서관은 도서관자료의 효율적인 보존과 체계적인 관리를 위하여 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적을 할 수 있다.

④ 제1항에 따른 사서의 배치기준, 제2항에 따른 도서관 시설ㆍ도서관자료의 기준 및 제3항에 따른 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기ㆍ제적의 기준 및 범위에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제33조(도서관 인력ㆍ시설ㆍ자료)

② 법 제45조제2항에 따른 도서관 시설 및 도서관자료의 기준은 별표 6과 같다.

③ 법 제45조제3항에 따른 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적의 기준과 범위는 별표 7과 같다.

그러나 도서관자료의 제적·폐기 이후 자료의 재활용 또는 무상배부에 관한 사항은 별도로 규정하고 있지 않아, 제적·폐기도서의 활용 방식은 조례를 통해 정할 수 있는 범위로 판단됨.

- 한편,「공직선거법」제113조는 지방자치단체장의 기부행위를 제한하고 있으며, 법령이나 조례에 근거하지 않은 제적·폐기도서의 무상배부는「공직선거법」제112조에 따른 기부행위로 해석될 소지가 있음. 본 개정안은 도서 기증 행위를 조례에 근거한 직무상 행위로 명확히 규정함으로써,「공직선거법」상 위반 소지를 사전에 해소하려는 제도적 장치로 평가됨.

제113조(후보자 등의 기부행위제한) ①국회의원ㆍ지방의회의원ㆍ지방자치단체의 장ㆍ정당의 대표자ㆍ후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)와 그 배우자는 당해 선거구안에 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설에 기부행위(결혼식에서의 주례행위를 포함한다)를 할 수 없다.

제112조(기부행위의 정의 등)

① 이 법에서 “기부행위”라 함은 당해 선거구안에 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설 및 선거구민의 모임이나 행사 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설에 대하여 금전ㆍ물품 기타 재산상 이익의 제공, 이익제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위를 말한다.

<참고 2> 중앙선거관리위원회 답변 내용

지방자치단체가 법령(법령에 근거하여 중앙행정기관이 수립·시달한 지침을 포함함) 또는 대상 방법·범위 등을 구체적으로 정한 지방자치단체의 조례에 근거하지 아니하고 일반 선거구민에게 폐기도서를 무상으로 배부하는 경우에는 행위 양태에 따라 「공직선거법」 제113조 또는 제114조에 위반될 수 있음.

<참고 3> 대법원 2007도7205 판례(일부 발췌)

(생략) 그리고 공직선거법 제112조제2항제4호 (가)목 또는 (나)목에서 국가기관 또는 지방자치단체의 직무상의 행위 중 하나로 열거된 ‘법령’ 또는 ‘지방자치단체의 조례’에 의한 금품제공행위에 해당하려면, 그 금품제공행위와 관련된 ‘자체사업계획과 예산’과는 별도로 존재하는 법령 또는 조례에서 이를 직접적으로 뒷받침하는 경우여야 하고, 단순히 자체사업계획에 의하여 예산을 그 편성 목적 및 절차에 따라 지출하였다는 것만으로는 위 조항에 의한 금품제공행위에 해당한다고 볼 수 없으므로 (이하 생략)

❍ 조문 검토

- 안 제26조의2는 공공도서관이 기증받은 도서 및 폐기대상 도서 중 일부를 개인·기관·단체에 기증할 수 있도록 근거 규정을 신설하는 것으로, 제적·폐기도서의 활용에 관한 사항을 조례에 명확히 하려는 취지임.

- (제1호) 기증 받은 도서 중 장서로 적합하지 않아 미등록한 도서

도서관은 기증 도서를 수증하더라도 장서 구성 기준에 따라 등록 여부를 결정하고 있으며, 장서로 편입되지 않은 도서는 공공자산으로서의 활용 방안이 제한되어 왔음. 본 호는 이러한 미등록 도서를 기증 대상으로 명시함으로써, 불필요한 보관·매각을 방지하고 자원의 효율적인 활용을 도모하려는 것으로 합리성이 인정됨.

- (제2호) 폐기대상 도서 중 상태가 양호한 도서

본 호는「도서관법」및「도서관법 시행령」에 따른 제적·폐기 절차를 거친 도서 중에서도 물리적·내용적 활용 가치가 남아 있는 도서를 기증 대상으로 한정하고 있음. 다만, 향후 운영 시에는‘상태가 양호한 도서’에 대한 판단 기준을 내부 지침으로 구체화할 필요가 있음.

- (제3호) 기타 도서관장이 기증 필요성이 있다고 인정하는 도서

본 호는 예외적·탄력적 운영을 가능하게 하기 위한 포괄 규정으로, 도서관 운영의 특수성과 현장 판단을 고려한 것으로 판단됨.

6. 종합 검토의견

❍ 본 일부개정조례안은 공공도서관 제적·폐기도서의 활용에 관한 제도적 근거를 마련하여 지식자원의 공익적 활용과 자원 선순환 구조를 구축하려는 것으로, 입법 취지와 필요성이 인정됨.

❍ 특히, 조례상 근거 부재로 인해 재활용이 가능한 도서임에도 불구하고 폐지로 매각 처리될 수밖에 없었던 기존의 제도적 한계를 보완하고,「공직선거법」상 기부행위 제한 위반 소지를 사전에 해소하려는 점에서 정책적 의미가 있는 것으로 사료됨.

❍ 다만, 특정 기관 및 단체 등에 대한 기증과 관련하여 특혜성 논란이 발생하지 않도록, 선정 기준과 절차를 포함한 세부 운영기준을 마련하여 공정성과 투명성을 확보할 필요성이 있음.

제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례

일부개정조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례 일부개정조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

제26조의2 각 호 외의 부분 중 “도서관은 지식 자원”을 “도지사는 지식 자원의”로 한다.

수정안 조문 대비표

개 정 안	수 정 안
제26조의2(도서관의 도서기증) 도서관은 지식 자원 공유와 확산을 위해 개인, 기관 및 단체에 다음 각 호의 도서를 기증할 수 있다.	제26조의2(도서관의 도서기증) 도지사는 지식 자원의 -----------------------------------------------------------.
1. ∼ 3. (생 략)	1. ∼ 3. (현행과 같음)

붙임 1		「제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례」개정 관련 요약

◇ 지식자원의 공유와 확산을 위해 공공도서관에서 기증받은 도서 및 제적․폐기되는 도서의 재활용 등에 관한 조항을 신설하여 근거 마련

□ 공공도서관 폐기도서 처리 현황

❍ 매년 공공도서관 소장도서의 상당수가 제적·폐기되고 재활용 되고 있지 않음(제적·폐기도서 대부분 폐지로 매각됨)

❍ 「도서관법」제45조제3항에서는 도서의 제적․폐기 기준만 존재하고 재활용이나 무상배부에 관한 사항 부재

□ 폐기도서 재활용 관련 문제점

❍ 자치단체장이 폐기도서를 무상으로 제공할 경우, 공직선거법상 기부행위제한 규정 위반가능성 존재

(「공직선거법」제113조는 지방자치단체장의 기부행위를 제한하고 있는 바, 도서의 무상배부는‘기부행위’에 해당)

※ 국민권익위원회 제도개선 권고사항(‘25. 9. 8.)

- 공공도서관 제적·폐기도서 재활용 방안 마련 권고

□ 조례 개정 주요내용

❍ 기증받은 도서 및 제적․폐기도서 무상 배부 근거 신설(안 제26조의2)

□ 한라도서관 장서 현황 및 제적도서 처리 현황

연도	장서수	확충권수			제적도서		비고
		계(권)	구입(권)	기증(권)	수량(권)	방법
2025	331,262	16,308	14,071	2,237	24,839	매각세입	물품관리조례 제15 ~ 제17조 (불용 / 매각 / 폐기) *세외수입 처리
2024	339,793	15,152	12,661	2,491	16,259	매각세입
2023	340,900	15,886	14,333	1,553	13,050	매각세입

※ 폐기절차 : 장서점검 → 폐기자료 선정 → 자료선정위원회 자문 → 폐기도서확정 → 도서관리프로그램 DB 내 제적 처리 → 매각

□ 향후계획

❍「제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영조례」개정(‘26년 상반기)

붙임 2		제주특별자치도교육청 및 타 시·도 도서관 조례 개정 사례

□「제주특별자치도교육청 도서관 도서 기증 활성화 조례」

(시행 : 2025. 7. 16.)

제5조(도서관의 도서 기증) 도서관은 지식 자원 공유와 확산을 위해 기관 및 단체에 다음 각 호의 도서를 기증할 수 있다.

1. 기증받은 도서 중 장서로 적합하지 않아 미등록한 도서

2. 폐기대상 도서 중 상태가 양호한 도서

3. 그 밖에 도서관장이 도서 기증 활성화를 위해 필요하다고 인정하는 도서

□「충청남도교육청 도서관 도서 기증 활성화 조례」

(시행 : 2025. 5. 12.)

제5조(도서관의 도서 기증)

① 도서관은 독서인문교육 강화 및 지식자원 공유를 위하여 개인, 기관 및 단체에 다음 각 호의 도서를 기증할 수 있다.

1. 기증받은 도서 중 장서로 적합하지 아니하여 미등록한 도서

2. 보유한 도서 중 여분의 도서

3. 폐기대상 도서 중 보관 상태가 양호한 도서

4. 기타 도서관장이 기증 필요성이 있다고 인정하는 도서

② 그 밖에 도서 기증에 필요한 세부 사항은 도서관장이 따로 정한다.

□「부산광역시교육청 도서관 도서 기증 활성화 조례」

(시행 : 2025. 10. 1.)

제5조(도서관의 도서 기증)

① 도서관장은 지식정보 공유와 확산을 위하여 학교도서관, 작은도서관, 복지관 등의 기관 및 단체에 다음 각 호의 도서를 기증할 수 있다.

1. 보유한 도서 중 여분의 도서

2. 기증받은 도서 중 미등록한 도서

3. 폐기도서 중 상태가 양호한 도서

4. 기타 도서관장이 기증할 필요가 있다고 인정하는 도서

② 그 밖에 도서 기증에 필요한 세부적인 사항은 도서관장이 정한다.

붙임 3		관계 법령

□「도서관법」

제45조(도서관 인력ㆍ시설 및 도서관자료 등)

① 도서관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 도서관 운영에 필요한 사서,

「초ㆍ중등교육법」 제21조제2항에 따른 사서교사 및 실기교사를 두어야

하며, 도서관 운영에 필요한 전산직원 등 전문직원을 둘 수 있다.

② 도서관은 도서관자료의 수집ㆍ정리ㆍ보존과 이용편의를 위하여 적합한

시설 및 도서관자료와 도서관 운영기준을 갖추어야 한다.

③ 도서관은 도서관자료의 효율적인 보존과 체계적인 관리를 위하여 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적을 할 수 있다.

④ 제1항에 따른 사서의 배치기준, 제2항에 따른 도서관 시설ㆍ도서관자료의 기준 및 제3항에 따른 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기ㆍ제적의 기준 및 범위에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

□「도서관법 시행령」

제33조(도서관 인력ㆍ시설ㆍ자료)

① 법 제45조제1항에 따른 사서의 배치기준은 별표 5와 같다.

② 법 제45조제2항에 따른 도서관 시설 및 도서관자료의 기준은 별표 6과 같다.

③ 법 제45조제3항에 따른 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적의 기준과 범위는 별표 7과 같다.

[별표 7] 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적의 기준과 범위(제33조제3항 관련)

1. 도서관자료의 교환 및 이관의 기준

가. 보존 및 활용 공간의 효율화

나. 도서관자료에의 접근 및 이용의 편의성

다. 내용의 충실화 및 최신 자료의 확보

2. 도서관자료의 폐기 및 제적의 기준

가. 이용가치의 상실 여부

나. 훼손, 파손 또는 오손

다. 불가항력의 재해ㆍ사고나 그 밖에 이에 준하는 사유로 인한 도서관자료의 유실

라. 그 밖에 도서관의 관장(학교도서관의 경우에는 학교의 장을 말한다. 이하 제4호에서 같다)이 필요하다고 인정하는 사항

3. 도서관자료의 폐기 및 제적의 범위는 연간 해당 도서관 전체

장서의 100분의 7을 초과할 수 없다. 다만, 법 제34조제2항에 따른 도서관운영위원회 또는 그에 준하는 위원회의 심의를 거쳐 결정한 경우에는 연간 도서관 전체 장서의 100분의 7을 초과하여 도서관자료의 폐기 및 제적을 할 수 있다.

4. 제1호부터 제3호까지에서 규정한 사항 외에 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적에 필요한 세부 사항은 도서관의 관장이 정한다.

□「공직선거법」

제113조(후보자 등의 기부행위제한)

① 국회의원ㆍ지방의회의원ㆍ지방자치단체의 장ㆍ정당의 대표자ㆍ후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)와 그 배우자는 당해 선거구안에 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설에 기부행위(결혼식에서의 주례행위를 포함한다)를 할 수 없다.

② 누구든지 제1항의 행위를 약속ㆍ지시ㆍ권유ㆍ알선 또는 요구할 수 없다.

붙임 4		도서관 폐기도서 및 기증도서 실태조사 현황(‘24년)

(단위: 권, %)

도서관명	2024년
	소장권수(A)	폐기도서(B)	폐기율(B/A)	기증받은 도서(C)	기증율(C/A)
합계	1,833,139	131,688	7.2	8,127	0.4
[도] 한라	356,052	16,259	4.6	2,491	0.7
[제주시] 소계	807,192	48,983	6.1	4,074	0.5
꿈바당	46,004	79	0.2	195	0.4
우당	256,960	1,376	0.5	1,573	0.6
탐라	224,994	14,843	6.6	377	0.2
제주기적	65,681	19,542	29.7	264	0.4
애월	75,819	5,259	6.9	810	1.1
조천읍	74,579	4,843	6.5	589	0.8
한경	63,155	3,041	4.8	266	0.4
[서귀포시] 소계	669,895	66,446	9.9	1,562	0.2
중앙	111,341	7,099	6.4	291	0.3
삼매봉	102,013	5,037	4.9	235	0.2
동부	81,126	2,452	3.0	375	0.5
서부	76,424	10,982	14.4	120	0.2
서귀포기적	52,943	12,306	23.2	40	0.1
성산일출	86,004	5,387	6.3	-	-
안덕산방	77,479	8,050	10.4	190	0.2
표선	82,565	15,133	18.3	311	0.4