	제412회 제주특별자치도의회 임시회 폐회중 농수축경제위원회 제2차 회의 2023. 02. 20(월) 10:00

제주특별자치도 택배 표준 도선료 조례안

검  토  보  고  서

농수축경제위원회

전  문  위  원

제주특별자치도 택배 표준 도선료 조례안

검  토  보  고  서

의 안 번 호	2711		제안일자: 2022. 03. 23. 발 의 자: 좌남수 의장 회부일자: 2022. 06. 07

1. 제안 이유

□ 청구취지 및 이유

- 택배업체마다 임의로 정하여진 특수배송비에 대하여 도지사가 실태조사, 전담부서 설치, 산정위원회 설치 등을 통하여 표준 특수배송비를 지정하고 제주도내 택배 사업자들에 대하여 물류센터 부지 신설 및 이전 지원, 시설 개선 사업, 택배기사에 대한 물품 지원 사업 등을 통하여 도민들에게 표준 특수배송비의 혜택을 주고자 함.

□ 청구인 수 : 3,326명(총4,693명 중 유효서명 주민 수)

□ 청구인명부 접수 : 2021. 12. 10.

□ 청구인 대표자 : 강은주(진보당 제주도당 대표)

□ 청구인명부 열람 및 이의신청 : 2021. 12. 15. ～ 2021. 12. 27.

2. 주요 내용

가. 도지사 의무에 관한 사항(안 제3조)

나. 표준 도선료 실태조사 및 종합계획 수립에 관한 사항(안 제4조~제6조)

다. 표준 도선료 사업에 관한 사항(안 제7조)

라. 표준 도선료 산정위원회에 관한 사항(안 제8조~제12조)

마. 택배산업 사업주 및 택배기사 등에 대한 지원사업에 관한 사항(안 제13조)

바. 환수에 관한 사항(안 제14조)

3. 조례안: 따로 붙임

4. 참고 사항

□ 예산 조치: 비용추계 미첨부 사유서

5. 주요 검토사항

가. 주민청구 조례안

□ 주민청구 조례의 제정은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제29조에 따라 ‘18세 이상 주민 총수의 110분의 1범위에서 도 조례로 정하는 주민 수 이상의 연서로 도의회의 조례의 제정이나 개정·폐지를 청구할 수 있다.’ 라고 정하고 있으며,

□「제주특별자치도주민조례발안에 관한 조례」제3조에서는 조례의 제정에 필요한 청구권자의 수는 18세 이상 주민 총수의 550분의 1로 완화하고 있음.

□ 따라서 주민청구 조례안의 청구 유효서명인은 총 3,326명으로 법령 및 조례에서 정하는 주민의 수를 충족하고 있으며, 제주특별자치도의회 주민조례발안심사위원회 심사결과 수리되었고 조례안이 의장명의로 발의된 사항임.

- 법정(조례) 유효서명 주민 수 : 1,025명

나. 조례제정 사유

□ 택배업체마다 임의로 정하여진 특수배송비에 대하여 도지사에게 실태조사 실시, 전담부서 및 표준 도선료 산정위원회 설치 등 의무부과를 통하여 택배 표준 도선료를 산정하고

□ 도민에게 추가운임 및 이용쿠폰 보급 등 지원, 제주도 내 택배산업 종사자들에 대하여 물류센터 부지 신설 이전 등에 대한 보조금 지원, 물류센터 시설개선 사업 지원, 택배기사 등 종사자에 대한 물품지원 등을 통하여 물류취약지역에 거주하는 도민들에게 택배 표준 특수배송비를 지원하고자 제정하는 사항임.

다. 조례안의 검토

【「제주특별자치도 택배 표준 도선료 조례안」제명 부분】

❍ 「2022 자치법규 입안 길라잡이」법제처 자료에 따르면 “자치법규의“제명”은 그 자치법규의 고유한 이름이므로 그 자치법규의 규율 내용을 가장 잘 나타내는 함축적인 내용으로 간결하게 표현해야 하며, 자치법규의 성격이나 특성을 잘 나타내도록 알기 쉽게 이름을 지어야 한다”고 되어 있으나, 이 조례안의 제명은 「제주특별자치도 택배 표준 도선료 조례안」으로서 정하고 있음에 따라 표준 도선료를 산정하려는 내용인지, 표준 도선료를 지원한다는 내용인지 명확하지 아니하여 제명 자체 수정이 필요함

【안1 제 1조(목적)】

❍ 목적규정은 그 자치법규가 달성하려는 목적 등을 밝혀 일반주민이 입법목적이나 입법취지를 쉽게 이해할 수 있도록 하기 위한 것으로 볼 때, 이 조례안은 제주도민들의 택배 추가 배송비를 지원하기 위한 사항으로 보이나, 조례의 목적을 “제주도민에게 부과되는 택배 도선료의 합리적 객관적 책정을 통하여” 라고 함으로써 조례안의 목적이 특수배송비 단가 산정기준 마련으로 보이므로 「물가안정에 관한 법률」 및 「항만운송사업법」등 상위법에 저촉될 우려가 있고,  ‘도선료’ 만을 적용대상으로 규정하게 되면 조례의 제정 취지가 명확하게 드러나지 않는 바, 용어의 적절성에 대해 검토가 필요하다고 사료됨

【안 제 2조(정의)】

❍ ‘도선료’를 관련 업계에서 사용 중인 택배 특수배송비로 규정하고 있으나 일반적으로 ‘도선료’는 선박운임과 항만 하역요금 등을 포함한 해상운송비를 의미하고, 택배 특수배송비는 택배를 도서지역에 배송할 경우 추가로 부과하는 배송비로서 개념의 정의를 명확히 할 필요가 있음.

❍ 선박 운임은 선사의 자율적인 결정에 따라 책정되어 해수부에 신고하고, 항만 하역요금은 「물가안정에 관한 법률」제4조 및 「항만운송사업법」제10조 등에 따라 조정·결정하는 반면, 택배비 제도는 자유시장경쟁 및 규제완화 차원에서 ‘98년부터 〃자율요금제〃로 전환되어 시행하고 있는 사항임

❍ 또한 택배는 민간사업의 영역에 속하고, 그 비용 책정은 사업자의 영업활동에 따른 결과로서, 이에 대해 지방자치단체가 일률적으로 평가하고 적정요금까지 산출하는 것은 사적자치의 영역에 관여하여 재산권을 침해하거나 영업 활동을 제약할 우려가 있어 보이므로, 택배 이용요금 체계의 개선 및 부담 경감 등을 위해 도지사가 관련 정책을 추진하도록 규정하는 등 조례의 전반적인 규정을 재검토할 필요가 있음

❍ 안 제2조 제3항은 ‘물류기본권’을 정의하고 있는데, 헌법과 법적 근거없이 ‘기본권’을 규정하는 것은 신중할 필요가 있으며, 추상적 권리보다는 구체적인 사항을 명시하는 것이 적절해 보임.

【안 제 4조(실태조사)】

❍「생활물류서비스산업발전법」제22조에 따라 ‘생활물류서비스산업에 관한 실태조사를 할 수 있다’ 고 규정되어 있고, 국토교통부의「제1차(‘22～’26) 생활물류서비스산업 발전 기본계획」에 택배 실태조사를 실시·공표하는 내용이 포함되어 있으며, 2019년도부터 제주특별자치도에서도 「도서지역 특수배송비 부담 실태조사」를 매년 실시하고 있음에 따라, 제4조는 별다른 문제가 없을 것으로 보임

【안 제 6조(종합계획 등)】

❍ 「물류정책기본법」제14조～제16조에 따른 지역물류기본계획 및 시행계획에 포함될 수 있는 내용으로 보이므로, 제6조는 별도의 계획을 수립할 실익이 있는지 검토가 필요가 필요하며,

❍ 다만, 제6조제2항제3호는 이 조례안에서 유일하게 추가 배송비 지원과 방법에 관련된 조문으로서,  도내 거주자에 대한 ‘추가운임’ 지원이  ‘추가 배송비’ 지원을 말하는지에 대하여 용어를 명확히 할 필요가 있고,  ‘이용쿠폰 보급 등 지원’ 과 관련해서도 택배를 자주 이용하는 도민에게 지급하려는 것이므로, 한정된 주민들에게 혜택이 집중되는 형평성 문제가 제기될 우려가 있고, 배송비 지원과 같이 보조금을 교부하려는 경우에는 구체적 기준을 조례로 정해야 하며, 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당할 만큼 필요성이 있는지에 대한신중한 검토가 필요함

【안 제 7조(표준도선료 사업)】

❍ 안 제1호의 ‘택배 도선료 관련 원가조사’는 「생활물류서비스산업발전법」에 근거하지 않는 규정으로서 사업자의 재산권, 영업상 비밀 및 사적자치 침해의 소지가 있으므로 삭제 또는 ‘택배 특수 배송비 현황조사’와 같이 수정이 필요하고 제1호에서 제3호까지는 제4조 실태조사에 포함되는 내용으로 삭제가 필요하며, 제3호의 제주도민의 도선료에 대한 적정성·객관성 등에 대한 의견수렴은 택배업체들의 원가 산출내용을 공개한다는 전제하에서만 가능한 사항으로서 의견수렴 사항으로 적절하지 않아 보이며, 제6호도 제13조에서 구체화하고 있어 별도 규정으로 둘 실익이 적어 삭제 검토가 바람직함.

【안 제 8조(표준도선료 산정위원회의 설치)】

❍ 택배요금은 물품가격 또는 용역대가를 표시해야 하는 대상으로 인정되어 주무부장관과 협의하거나 주무부장관이 기재부장관과 협의하여 요금을 정해야 하는 사항이므로, 시·도지사가 조례로 택배 배송비 요금을 책정하기 위해서는 주무부장관과 협의하거나「생활물류서비스산업발전법」에 위임근거를 마련해야 가능할 것으로 보임

【안 제 13조(택배산업 사업주 및 택배기사등에대한 지원사업)】

❍ 제13조는 제주도 내 택배산업 종사장 대하여 물류센터 부지의 신설 이전 등에 대한 보조금 지원 및 물류센터 시설개선 등에 대한 지원, 택배기사 등 종사자에 대한 각종 물품 지원 사항을 규정하는 내용으로서,

❍ 지방자치단체의 소요 예산 파악 및 재원 확보 방안 등에 대한 사전 검토가 필요한 부분이고,「지방재정법」제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당할 만큼 필요성이 있는지에 대한 신중한 검토가 필요함

6. 종합의견

□ 이 조례안은 지난 제405회 임시회 위원회 심사시「생활물류서비스산업발전법」등 상위법에 근거 규정이 필요하고 예산이 수반됨에 따라 도지사가 관련 정책을 추진하는 데 있어서 제도개선 추진, 예산의 규모, 재원 마련 방법 등 공정하고 공평하게 충분한 논의와 신중한 검토가 필요하고 구체적인 집행 마련이 필요하다는 사유로 심사보류 되었고, 「주민조례발안에 관한 법률」제13조제1항에 따라 “지방의회는 주민청구조례안이 수리된 날부터 1년 이내에 주민청구조례안을 의결하여야 한다”고 규정하고 있고, 「제주특별자치도의회 회의규칙」제27조의4에 따라 의안으로 제출하는 사항임

□ 조례안 청구 사유는 택배업체마다 임의로 정하여진 특수 배송비에 대하여 도지사가 실태조사, 전담부서 설치, 산정위원회 설치 등을 통하여 택배 표준 특수배송비를 산정하고

□ 제주도 내 택배산업 종사자에 대해서는 물류센터 부지 신설 및 이전 지원, 시설개선 사업, 택배기사에 대한 물품지원 사업 등을 보조금으로 지원하는 내용임

□ 본 조례안은 물류취약지역인 제주도민들에게 택배 추가 배송비 지원이 필요하고, 이를 위하여  지방자치단체가 적정금액 산정 및 지원사항에 대하여 규정하고자 제정하려는 것으로 입법취지는 타당하다고 사료되나,

□ 택배 등 생활물류서비스는 소비자가 자신의 편익을 위하여 비용을 지불하고 이용하는 민간서비스라는 점을 감안할 때 물류서비스 형평성 관점에서 문제가 제기될 소지가 있고, “택배 특수 배송비”를 지원해 주는 재정지원 정책을 마련하기 전에 특수 배송비 단가 산정이 적정한지 여부 등을 우선 살핀 후 재정지원 정책이 도서지역의 물류서비스 비용 절감에 가장 효과적인 수단인지 여부를 검토할 필요가 있고, 특수 배송비 원가조사 및 산정기준을 마련하기 위해서는 물류 및 택배업계의 공개 협조가 필요한 부분임

또한, 법제처에도 택배는 민간사업 영역으로서 도가 일률적으로 평가하고 적정요금까지 산출하는 것은 사적자치의 영역에 관여하여 재산권을 침해하거나 영업활동을 제약할 우려가 있다는 의견을 제시하고 있고, 국토교통부에서도 기본계획*에 택배 추가 배송비 실태조사를 포함하고 있고, 관련 연구용역을 추진하고 있는 점을 고려하면 국가 차원의 지원정책이 마련되기 전에 조례 제정을 추진하는 것은 바람직하지 않다고 판단됨

	◀택배 추가배송비 관련 정책 방향▶
<국민권익위원회 의결「섬 지역 택배비용 부담 경감 방안」(의안번호 제2022-389호) 〇 제주도 등 섬 지역의 생활물류가 내륙보다 많은 배송비를 부담하고 있으나, 섬 지역에 대한 추가배송비 부담 실태 및 부과기준 부재로 섬 주민의 불편·부담 가중 〇 섬 지역의 택배요금 합리화 등을 위해 요금부과·부담 실태에 대한 정기조사 실시 및 생활물류서비스 평가항목·기준 마련을 국토부에 권고함 <「생활물류서비스산업발전법」 등 개정안 대한 국토부 및 소관 위원회 검토의견 〇 도서지역에 특수배송비 단가 산정기준 등이 적정한지 여부 등 조사가 선행적으로 실시 후, 생활물류서비스사업자의 배송비 산정체계를 개선, 합리적인 배송비 책정 유도 〇 국가 및 지방자치단체의 특수배송비 직접 재정지원 정책은 타지역 및 타 물류서비스와 형평성 문제 및 물류서비스 비용 절감에 가장 효과적인 수단인지 검토 필요 있음 <국토교통부 *「제1차(‘22～’26)생활물류서비스산업 발전 기본계획」 및 관련 용역> 〇 국토교통부에서도 「제1차(‘22～’26) 생활물류서비스산업 발전 기본계획」수립하여 “도서지역 택배비 현황 등 포함한 도서지역 택배 실태조사를 실시·공표하여 소비자의 합리적 선택을 지원하는 내용이 포함되어 있음 〇 2023년 「생활물류 실태조사 실시를 위한 연구용역」 예정으로서, 도서지역의 택배 추가배송비 실태, 배송기간 및 서비스 만족도 조사 내용이 포함되어 있음. 향후 국가차원에서 섬 지역의 택배요금 합리화 방안이 제시될 것으로 보임

□ 다만, 이 조례안은 제명에서부터 표준 도선료 산정에 관한 조례인지, 표준 도선료를 지원하려는 것인지 불분명하고, 제2조 목적규정에서도 “택배 도선료의 합리적 객관적 책정을 통하여” 라고 함으로써 택배 요금의 적정성을 도에서 평가하고 적정요금을 산출하겠다는 의미로 해석됨에 따라 상위법에 저촉되는 조례 제정이 될 소지가 있다고 판단되며,

□ 보조금 지원에 있어서도 “택배 특수 배송비” 지원에 관한 규정은 제6조제2항제3호 “추가 운임 지원 및 이용쿠폰 보급 등 지원제도 시행” 규정이 유일하고 「지방재정법」제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당할 만큼 필요성이 있는지에 대한 신중한 검토가 필요함

□ 수혜자 측면에서도 살펴보면, 2022년 제주도에 해운항만과 화물선·여객선 물동량 시스템 자료에 따르면 전체물동량은 22,538천톤이며, 이 중 반입은 13,197천톤(58.6%), 반출은 9,341천톤(41.4%)으로서 반입물동량 비중이 높고, 택배 추가 배송비도 더 많이 발생할 것으로 보이는 점, 이용 소비자층 편중 및 항공 택배 이용 소비자 제외에 따른 형평성 문제, 택배업체 본사가 대부분 도외임을 감안하면 조례의 공간적 효력에 있어서도 검토가 필요하는 등 조례의 실효성 측면에서도 신중한 검토가 있어야 한다고 사료됨

□ 한편 “도선료”를 “택배 특수 배송비” 라고 정의하고 있지만, 조문마다 두 개념이 혼동되고 있고, 사적자치 원칙에 따라 민간영역인 물류 및 택배업체의 자유로운 영업 활동을 제약할 우려가 있고, 민간이 제공하는 서비스는 기본적으로 소비자가 부담하는 것이 원칙으로서 타 물류서비스와 형평성을 고려할 필요가 있으며,

□ 지방자치단체가 관련 정책을 추진하는 데 있어서 지원 사항이 포괄적이고 광범위하여 비용추계가 어렵다는 담당부서 의견도 있는 점, 조례안에 용어 및 표현의 적절성, 상위법령 위반 여부, 조문체계, 조문별·주제별 세부적 입안 원칙 등에 이르기까지 전면적인 수정이 필요하다고 판단됨

□ 결론적으로, 이 조례안은 상위법령에 근거를 두지 않고, 택배 표준 도선료 산정에 관하여 규정하고 있는 점, 민간사업 영역인 택배와 관련하여 택배업계 등의 원가 산출내용 공개 없이는 적정요금 책정에도 한계가 있는 점, 지방자치단체가 사적자치 영역에 관여하게 됨으로써 재산권 침해 및 영업활동의 제약 등 위법 소지가 우려되는 점, 조례안 제명에서부터 조문내용에 이르기까지 전면적인 수정이 불가피한 점을 판단해야 할 것으로 사료됨

□ 따라서 이 조례안은 상위법령 위반 여부, 제주도민들에게 실익이 있는지, 보편적 지원이 가능한지, 지방자치단체가 비용추계 파악 및 재원 마련 방법이 있는지, 조례의 공간적 효력 범위 등 조례의 실효성에 대하여 우려가 크므로 신중한 검토가 필요하다고 사료됨