	제주특별자치도의회	제445회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제1차 회의 2025. 12. 16.(화) 10:00

안건번호	3

제주특별자치도 4·3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 4·3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례 일부개정조례안

검  토  보  고  서

의안 번호	2929		발의연월일 : 2025. 12. 4.
			발 의 자 : 김기환․김승준․김황국․고의숙 강성의․홍인숙․양영수․이승아 강봉직․박두화․강상수․이경심 한동수 의원(13명)
			회부연월일 : 2025. 12. 5.

Ⅰ. 개   요

1. 제안 이유

❍ 국가기념일인 4·3희생자추념일은 4·3 70주년인 2018년 4월 3일 ｢제주특별자치도 4·3희생자추념일의 지방공휴일 지정에 관한 조례｣가 시행됨에 따라 지방공휴일로 지정되었음.

❍ 그런데 조례의 적용대상이 제주특별자치도와 출자출연기관에 한정되어 시행됨에 따라, 권고적 성격을 갖는 민간기업과 학교 등은 참여율이 저조한 상황임.

❍ 4·3지방공휴일의 지역사회 참여도를 높이고, 국가기념일보다 더 의미있는 자발적인 지방공휴일로 자리매김하도록 추진할 필요가 있음.

❍ 이에 제주공동체에 특별한 의미를 갖는 4·3지방공휴일에 시내버스 또는 제주특별자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코등록유산에 대한 무료정책을 추진함으로써, 제주도민뿐만 아니라 연간 1400만의 이르는 관광객과 모든 국민이 함께 기억하고 추모하는 지방공휴일을 거듭나는데 기여하려는 것임.

2. 주요 내용

❍ 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행의 활성화를 위하여 시내버스(공항버스를 포함한다) 무임승차 또는 제주자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코 등록유산에 대한 무료정책 등 지방공휴일 취지에 맞는 사업 등에 예산의 범위 내에서 행정적ㆍ재정적 지원의 근거를 신설함(안 제8조제2항).

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 참고 사항

가. 신ㆍ구조문대비표: 따로 붙임

나. 관계 법령: 따로 붙임

Ⅱ. 검토의견

1. 개정 취지

❍ 이 조례안은 4·3희생자추념일을 지방공휴일로 지정한 취지를 보다 실질적으로 구현하고 지방공휴일의 사회적 참여 기반을 확대하고자 하는 것임.

❍ 즉, 4·3지방공휴일에 시내버스 무임승차 및 도 직영 기념관·미술관·박물관·유네스코 등록유산 무료입장 등의 정책을 추진할 수 있는 행정적·재정적 지원 근거를 마련함으로써,
도민은 물론 관광객 및 국민 모두가 4·3의 역사적 의미를 함께 기억하고 추모할 수 있는 환경을 조성하고자 하는 것으로, 조례 개정의 취지는 타당하다고 인정됨.

2. 주요 내용 검토

가. 4·3지방공휴일 시행의 활성화를 위해 시내버스(공항버스 포함) 무임승차 또는 도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코 등록유산에 대한 무료정책 지원근거 신설(안 제8조제2항)

❍ 안 제8조제2항은 도지사가 4·3지방공휴일 시행의 활성화를 위하여 시내버스(공항버스 포함) 무임승차 또는 제주특별자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관 및 유네스코 등록유산에 대한 무료입장 등 지방공휴일의 취지에 부합하는 사업에 대하여 예산의 범위 내에서 행정적·재정적 지원을 할 수 있도록 근거를 신설하고 있음.

현 행	개 정 안
제8조(4ㆍ3지방공휴일 시행 등에 대한 지원) 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행을 통하여 4ㆍ3정신과 역사적 의미를 고양ㆍ전승ㆍ실천하는 사업들을 발굴하고 육성할 수 있도록 예산의 범위 내에서 행ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.	제8조(4ㆍ3지방공휴일 시행 등에 대한 지원) ① ----------------------------------------------------------------------------------------------- 노력하여야 한다.
<신 설>	② 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행의 활성화를 위하여 시내버스(공항버스를 포함한다) 무임승차 또는 제주자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코 등록유산에 대한 무료정책 등 지방공휴일 취지에 맞는 사업 등에 예산의 범위 내에서 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

❍ 이는 단순히 지방공휴일 지정에 그치지 않고, 교통·문화·관광 정책과 연계하여 도민과 관광객, 국민 모두가 함께 기억하고 추모하는 지방공휴일로 거듭나는데 기여하고자 하는 것으로,
4·3지방공휴일의 상징성을 제고하는 데 기여할 것으로 판단됨.

❍ 다만, 조례의 실효성 제고를 위한 제도적 보완이 필요할 것으로 판단됨.

❍ 우선, 시내버스(공항버스 포함) 무임승차 및 직영 기념관, 미술관, 박물관 등의 무료입장을 시행하기 위해서는 버스 운영 및 각 직영 시설물과 관련된 개별 조례에 사용료 또는 입장료 면제에 대한 명시적인 근거 규정이 마련될 필요가 있음.

- 이와 관련하여, 집행부서에서는 이 조례안 부칙을 신설하여 다른 조례의 개정 사항을 포함하는 방안을 제시한 바 있음.

※ 집행부서 제출의견: 붙임

❍ 일반적으로 부칙에 의한 다른 조례의 개정은 조례의 제·개정에 수반하여 영향을 받는 다른 조례의 자구·인용조문 정리 등 경미한 규정을 개정하는 것으로,

- 입법체계의 통일성을 제고하고 관련 조례를 별도로 입법·심의하는 번잡성과 비능률을 해소하는 한편, 조례 개정 시기의 차이로 인한 집행상의 혼란을 방지하는 기능을 함.

2022 자치법규 입안 길라잡이(법체저) p.331-332, 자치법규 길라잡이(최민수·윤진훈) p.387

❍ 다만, 부칙을 통해 다른 조례의 실체적 내용을 개정하는 경우에는, 소관주의 원칙에 저촉될 소지가 있음.

(소관주의) 국회에서 법안을 제출하거나 의결할 때, 상임 위원회별로 정해져 있는 업무의 범위를 지켜야 한다는 원칙

❍ 이러한 점을 고려할 때, 이 조례안의 부칙을 통해 버스 또는 직영 시설물 관련 개별 조례의 실질적인 내용을 개정하는 것은 입법기술상 적절하지 않은 것으로 판단되며, 제도의 실효성 확보를 위해서 향후 관련 개별 조례를 별도로 정비하는 후속 입법조치가 필요할 것으로 판단됨.

제주특별자치도 공영버스운송사업 지방직영기업 설치 및 운영 조례,
제주특별자치도 감귤박물관 설치 및 운영 조례, 제주특별자치도 해녀박물관 설치 및 운영 조례, 제주별빛누리공원 관리 및 운영 조례, 제주특별자치도립미술관 설치 및 운영 조례 등

❍ 아울러, 시내버스 무임승차와 같은 교통비 지원 정책은 ｢사회보장기본법｣상 사회보장제도에 해당될 수 있어,
실제 사업 시행에 앞서 보건복지부와의 사회보장제도 협의 대상 여부에 대한 사전검토가 요구됨.

- 이 조례안 자체는 사회보장제도 협의대상에 해당하지 않는 것으로 판단되나, 구체적인 사업 내용에 따라 협의 절차가 필요할 것으로 판단됨.

※ 사회보장제도 신설·변경 협의

• 근거: ｢사회보장기본법｣ 제26조제2항

- 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경 할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향, 지역복지 활성화에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.

• 근거: ｢사회보장기본법｣ 제26조제2항

- 협의대상은 사회보장제도를 신설하거나 변경하는 경우로 ｢사회보장기본법｣ 상
‘사회보장’ 및 ‘평생사회안전망’에 해당하는 사업의 신설 또는 변경

- (사회보장) 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득, 서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조 및 사회서비스

- (평생사회안전망) 생애주기에 걸쳐 보편적으로 충족되어야 하는 기본욕구와 특정한 사회위험에 의하여 발생하는 특수욕구를 동시에 고려하여 소득·서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도

나. 비용추계

❍ 비용추계서에 따르면, 제8조제2항의 신설조문으로 4·3지방공휴일 활성화를 위하여 시내버스(공항버스 포함) 무임승차 및 도 직영 기념관·박물관·미술관 등의 무료입장을 지원할 수 있도록 한 사항으로, 연 평균 약 170백만 원 상당의 세입 감소가 있을 것으로 추계하고 있음.

- 시내버스 및 공항버스의 경우, 최근 3년간(2023~2025) 4월 3일 요금 수입에 대한 소관부서 제출자료를 기준으로 산정한 평균치 142,666천원을 적용하였으며,

< 4월 3일, 시내·공항 버스 요금 수입 현황(2023~2025) >

구분	연평균	2023년	2024년	2025년	비고
이용객(명)	182,595	184,881	177,813	185,091
총수입(천원)	142,666	146,538	146,098	135,363

자료: 제주특별자치도 제출자료

- 제주특별자치도 직영 기념관·미술관·박물관 및 유네스코 등록유산의 경우, 최근 3년간(2023~2025) 4월 3일 입장료 수입 평균치 24,300천원을 적용하여 산정하였음.

< 4월 3일, 직영 기념관·박물관·미술관 등 입장료 수입 현황(2023~2025) >

구분	연평균	2023년	2024년	2025년	비고
총수입(천원)	24,300	37,455	2,984	22,460

자료: 제주특별자치도 제출자료

❍ 해당 조문에 의한 사업 시행 시, 연간 세입 감소액이 170백만원에 이르는 바, 이를 초과하는 정책적 효과를 유도해 낼 수 있도록, 4·3의 가치와 이념을 홍보할 수 있는 정책사업이 추가로 추진될 필요성이 있다고 판단됨.

3. 종합 검토의견

❍ 이 조례안은 4·3희생자추념일을 제주특별자치도의 지방공휴일로 지정한 취지를 실질적으로 구현하기 위하여,
버스 요금 및 직영 시설물에 대한 무료정책과 연계한 행정적·재정적 지원 근거를 마련하고자 하는 것으로,

❍ 4·3의 역사적 의미를 도민은 물론 관광객과 국민 모두가 함께 기억하고 추모할 수 있는 환경을 조성하려는 점에서 입법 취지와 정책적 필요성은 인정됨.

❍ 다만, 제도의 안정적인 정책을 위해서는 관련 개별 조례의 정비, 사회보장제도 협의, 재정 수입 감소에 대한 체계적인 관리가 함께 이루어질 필요가 있을 것으로 판단됨.

붙임		집행부서 제출의견

❍ 조례명 : 제주특별자치도 4·3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례

❍ 부서의견

ㅇ 조례 개정을 통해 4·3 지방공휴일의 의미를 널리 알림으로써 도민 중심의 휴무일에서 나아가 모든 국민이 4·3의 역사적 의미를 되새기고 4·3 희생자를 추념하는 공휴일로 그 의미가 확장될 것으로 기대됨

ㅇ 또한, 공공서비스(교통, 문화시설 등)를 무료로 개방함으로써 공공기관·기업·민간부문의 4·3 지방공휴일 참여를 확대하고 이를 통해 4·3의 기억·추모의 기회를 제공하여 4·3의 전국화·세계화에 기여할 수 있을 것으로 판단됨

ㅇ 다만, 공영버스 및 직영 관광지 등의 무료 감면을 시행하기 위해서는 각 개별조례에 감면료 면제 근거를 두어야 하므로, 부칙에 관련 개별 조례의 규정을 함께 둘 필요가 판단되며,

ㅇ 비용추계서에 의하면 4월 3일 당일 매년 약 167백만원의 세입감소가 예상되며 조례 개정시 지속적으로 비용이 발생함에 따라 재정적 부담 수반이 예상되고 있음

ㅇ 아울러, 사회보장제도를 신설하거나 변경하는 경우에는 사회보장기본법상 ‘사회보장’(동법 제3조제1호) 및 ‘평생사회안전망’(동법 제3조제5호)에 해당하는 사업으로서, 조례안 자체는 협의 대상은 아니나 주민 대상 교통비 지원(요금 감면 등) 사업은 시행 전에 보건복지부에 사회보장제도 협의 대상 여부를 검토 받아야 할 것으로 보임

제주특별자치도조례  제     호

제주특별자치도 4·3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례 일부개정조례안

제주특별자치도 4ㆍ3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제8조 제목 외의 부분을 제1항으로 하고, 같은 조 제1항(종전의 제목 외의 부분) 중 “예산의 범위 내에서 행ㆍ재정적 지원을 할 수 있다”를 “노력하여야 한다”로 하며, 같은 조에 제2항을 다음과 같이 신설한다.

② 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행의 활성화를 위하여 시내버스(공항버스를 포함한다) 무임승차 또는 제주자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코 등록유산에 대한 무료정책 등 지방공휴일 취지에 맞는 사업 등에 예산의 범위 내에서 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

신ㆍ구조문대비표

현 행	개 정 안
제8조(4ㆍ3지방공휴일 시행 등에 대한 지원) 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행을 통하여 4ㆍ3정신과 역사적 의미를 고양ㆍ전승ㆍ실천하는 사업들을 발굴하고 육성할 수 있도록 예산의 범위 내에서 행ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.	제8조(4ㆍ3지방공휴일 시행 등에 대한 지원) ① ----------------------------------------------------------------------------------------------- 노력하여야 한다.
<신 설>	② 도지사는 4ㆍ3지방공휴일 시행의 활성화를 위하여 시내버스(공항버스를 포함한다) 무임승차 또는 제주자치도 직영 기념관, 미술관, 박물관, 유네스코 등록유산에 대한 무료정책 등 지방공휴일 취지에 맞는 사업 등에 예산의 범위 내에서 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

「제주특별자치도 4·3희생자추념일 지방공휴일 지정 조례 일부개정조례안」 비용추계서

1. 재정수반요인

〇 제8조(4·3지방공휴일 시행 등에 대한 지원)제1항은 ‘도지사는 … 지원할 수 있다’를 ‘노력하여야 한다’로 개정하여 예산지원 조항의 성격을 선언적으로 변경한 것으로, 비용추계 제외함

〇 제8조(4·3지방공휴일 시행 등에 대한 지원)제2항은 신설조문으로 4·3 지방공휴일 활성화를 위하여 시내버스(공항버스 포함) 무임승차 및 도 직영 기념관·박물관·미술관 등의 무료입장을 지원할 수 있도록 한 사항으로 세입감소(비용 발생)함

2. 추계의 전제

〇 추계기간은 2026년부터 2030년까지 5년간으로 함

〇 추계기간 이후에도 지속적으로 비용이 발생할 것으로 전망

〇 물가상승 및 인건비 상승률은 별도 반영하지 않음

〇 제8조(4·3지방공휴일 시행 등에 대한 지원)제2항은 4월 3일 당일을 기준으로, 최근 3년간(2023~2025년) 시내버스(공항버스를 포함) 요금 수입 총액과 제주자치도 직영 기념관·미술관·박물관·유네스코 등록 유산의 입장료 수입 총액을 기초로, 무임승차 및 무료입장에 따른 세입 감소액을 단순 추계함

- 시내·공항버스: 최근 3년간(2023~2025년)4월 3일 요금 수입에 대한 소관부서 제출자료(별첨)를 기준으로 산정한 평균치(142,666천원)를 적용하여 추계함

·2023년: 이용객 184,881명, 총수입 146,538천원

·2024년: 이용객 177,813명, 총수입 146,098천원

·2025년: 이용객 185,091명, 총수입 135,363천원
→ 3개년 평균 세입감소액 142,666천원

- 제주자치도 직영 기념관·박물관·미술관 및 유네스코 등록 유산 등: 최근 3년간(2023~2025년)4월 3일 입장료 수입에 대한 소관부서 제출자료(별첨)를 기준으로 산정한 평균치(24,299.5천원)를 적용하여 추계함

·2023년: 37,455천원   ·2024년: 12,984천원  ·2025년: 22,459.5천원
→ 3개년 평균 세입감소액 24,299.5천원

3. 총비용 ≒ 834,830천원(연평균 166,966천원)

(단위: 천원)

연도 구분		2026	2027	2028	2029	2030	합계
세입	시내버스 무임승차 및 제주특별자치도 직영 기념관·미술관·박물관 등의 무료입장 (제8조 제2항)	△166,966	△166,966	△166,966	△166,966	△166,966	△834,830
계		△166,966	△166,966	△166,966	△166,966	△166,966	△834,830

4. 비용추계의 상세내역

◌ 비용 ≒ 166,966천원

◌ 산출 세부 내역

(단위: 천원)

구분		금액	산출내역
세입	시내버스 무임승차 및 제주특별자치도 직영 기념관·미술관·박물관 등의 무료입장 (제8조 제2항)	△166,966	-세입 감소액 산출내역 (시내버스 무임승차에 따른 세입감소액 142,666천원*) + (제주특별자치도 직영 기념관·미술관·박물관 등 무료입장에 따른 세입감소액 24,299.5천원**) = △166,965.5천원 *최근 3년간(2023~2025년)4월 3일 시내버스,공항버스 요금 수입 자료의 평균치 **최근 3년간(2023~2025년)4월 3일 입장료 수입 자료의 평균치

5. 작성자

작 성 자	제주특별자치도의회 입법지원담당관 법제지원1팀
연 락 처	☎ (064) 741-2233

【 참고: 최근 3년간 4월3일 대중교통 및 도 직영 기념관 등 이용 현황 】

1) <교통부서> 최근 3년간 4월 3일 대중교통(시내버스,공항버스) 이용현황

(대중교통과)                                     (단위, 명, 천원)

구 분	총 이용객	총 수입	간지선버스			급행버스			리무진버스
			이용객수(명)		요금 총액	이용객수(명)		요금 총액	이용객수(명)		요금 총액
			전체	면제		전체	면제		전체	면제
2025. 4.3.(목)	185,091	135,363	176,270	30,377	110,412	6,684	-	15,618	2,137	-	9,333
2024. 4.3.(수)	177,813	146,098	168,177	21,401	118,227	6,718	-	15,858	2,918	-	12,013
2023. 4.3.(월)	184,881	146,538	175,729	18,464	120,139	6,956	-	16,609	2,196	-	9,790

< 자료출처: 도 대중교통과 제공 >

2) <소관 담당부서> 조례에 따라 운영되는 제주자치도 직영, 각 기념관, 박물관, 미술관의 최근 3년간 4.3. 입장객 수 및 입장료 총액 현황

(단위, 명, 천원)

구분		2025.4.3.기준			2024.4.3.기준			2023.4.3.기준
부서명	기관명	이용객수		입장료 총액	이용객수		입장료 총액	이용객수		입장료 총액
		전체	면제		전체	면제		전체	면제
감귤 유통과	감귤 박물관	77	77	-	201	201	-	168	168	-
		* ('25.4.3.) 전산시스템 오류에 따른 보수작업 실시로 당일 한정 무료 입장 * ('23.1월 ~ '24.6월) 감귤박물관 노후전시관 리모델링 추진에 따른 시설 부분 개방 및 무료 입장
해녀 문화 유산과	해녀 박물관	726	64	550	869	148	454	휴	관	일
친환경 축산 정책과	김만일 기념관	40	-	-	66	-	-	휴	관	일
		*김만일 기념관 입장료 상시 무료, 월요일 휴무(2023.4.3.해당)
관광 정책과	제주별빛 누리공원	27	2	58	13	3	23	5	0	20
도립 미술관	제주도립 미술관	100	78	156	566	313	-	-	-	-
서귀포시	이중섭 미술관	326	326	무료	541	61	448.3	휴	관	일
서귀포시	기당 미술관	20	5	13.5	40	11	25.7	휴	관	일
도립 미술관	제주현대 미술관	-	-	-	1,451	574	877	-	-	-
서귀포시	소암 기념관	33	33	무료	32	32	무료	휴	관	일
세계 유산 본부	제주 추사관	166	무료	무료	574	무료	무료	휴관일
도립 미술관	김창열 미술관	313	28	354	268	69	373	-	-	-
민속 자연사박물관	민속 자연사박물관	1,081	186	1,506	1,962	644	1,948	-	-	-
문화 정책과	서복 전시관	321	321	0	333	333	0	91	21	32,900
돌문화공원 관리소	제주 돌문화 공원	1,625	348	4,666	615	212	1,527	휴	원	일
세계 유산 본부	거문오름	167	63	196	133	27	191	276	59	403
세계 유산 본부	만장굴	공사로 미운영	공사로 미운영	공사로 미운영	공사로 미운영	공사로 미운영	공사로 미운영	1,409	179	3,978
세계 유산 본부	성산 일출봉	4,836	321	14,862	2,099	145	6,636	휴관일
세계 유산 본부	세계자연유산센터	66	29	98	332	78	481	92	39	154
성평등여성 정책관	김만덕기념관	104	104	0	123	123	0	월요일 휴관	-	0
보훈청	제주항일 기념관	109	-	-	181	-	-	84	-	-
		* 제주항일기념관 설치 및 운영 조례 제6조에 따른 무료 관람 시행
자치 경찰단	어린이 교통공원	-	-	-	-	-	-	-	-	-
		*매년 4월 3일은 지방공휴일로 인해 「제주특별자치도 어린이교통공원 조성 및 운영 조례」 제4조*에 따라 휴원하며, 4·3공원 인근에 위치함에 따라 4·3추념식 행사 교통 및 혼잡경비를 위한 자치경찰단 종합상황실로 운영하고 있음
환경 정책과	자연 생태공원	47	-	-	38	-	-	71	-	-
		* 입장료 없음

< 자료출처: 소관 담당부서 제공 >