	제446회 제주특별자치도의회 임시회 농수축경제위원회 제1차 회의 2026. 2. 9.(월) 10:00

탐라해상풍력발전지구 지정(면적) 변경 동의안

검  토  보  고  서

농수축경제위원회

전    문    위    원

탐라해상풍력발전지구 지정(면적) 변경 동의안

검  토  보  고  서

의안번호	2988		제출일자 : 2025. 12. 4. 제 출 자 : 제주특별자치도지사 회부일자 : 2025. 12. 5.

1. 제안 이유

❍ 탐라해상풍력발전단지(30MW)를 총 102MW(기존 30MW + 확장 72MW) 규모로 확장하고, 이에 수반되는 풍력발전지구 지정면적 10퍼센트 이상 변경에 대한 법적 절차를 이행하고자,

❍ 「제주특별자치도 풍력발전사업 허가 및 지구 지정 등에 관한 조례」 제20조 및 제20조의2에 따라 의회동의를 받는 사항임.

2. 주요 내용

❍ 동의내용: 탐라해상풍력발전지구 지정(면적) 변경

❍ 사업시행자: 탐라해상풍력발전 주식회사

❍ 위치: 제주시 한경면 두모리·금등리 해역(기존 단지 인접 해역)

❍ 지구 지정기간: 고시일로부터 20년(기존 지구 기간과 통합 관리)

❍ 건설기간: 2030. 1. ~ 2032. 6. (약 30개월 예정)

❍ 투자규모: 약 4,000억 원 수준(상세설계 후 확정)

❍ 예상발전량: 연간 251,675MWh(설비이용률 39.9%)

❍ 주요 변경사항

구분	변경 전(기존)	변경 후(확장 포함)	증감(비고)
설비요량	30MW (3MW × 10기)	102MW (기존 + 72MW)	+ 72MW (8MW × 9기 증설)
지구면적	515,000㎡	7,863,402㎡	+ 7,348,402㎡ (약 15배)
점·사용 면적	81,070㎡	297,057㎡	+ 215,987㎡
발전기 높이	약 120m 수준	최대 232m	8MW급 대형 기종 도입

3. 관계 법령

❍ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제304조제6항

❍ 「제주특별자치도 풍력발전사업 허가 및 지구 지정 등에 관한 조례」제20조의2

4. 검토 사항

❍ 지구 지정면적 변경의 법리적 및 행정적 타당성

- 사업자 지위의 연속성과 신뢰보호

· 본 사업자는 ｢제주특별자치도 풍력발전사업 허가 및 지구 지정 등에 관한 조례｣(이하 “조례”라고 함) 부칙 제5조(풍력발전지구 지정에 관한 경과조치)에 따라 기존 사업부지가 풍력발전지구로 간주되는 적법한 법적 지위를 보유하고 있다고 판단됨.

제5조(풍력발전지구 지정에 관한 경과 조치) 이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따라 허가를 받은 전기사업자의 발전사업부지에 대하여는 이 조례 제20조에 따라 풍력발전지구가 지정된 것으로 본다. 이 경우 지구지정 고시일은 전기사업허가일로 하되, 단계별 사업(2011년 10월 12일 전까지 여러 차례에 걸쳐 전기사업허가를 받는 경우를 말한다)의 경우에는 최종 단계의 전기사업허가일을 지구지정고시일로 본다.

· 일반적으로 행정 절차상 ‘변경’이란, 기존 사업의 동질성을 유지하면서 규모나 내용을 조정하는 행위로서, 본 사업은 기존 탐라해상풍력의 송전로, 변전소 등 핵심 인프라를 공유한다는 점에서 신규 지정과는 차별화되는 연속성을 지닌 것으로 보임.

· 따라서 법치 행정의 신뢰보호 원칙에 비추어 볼 때, 명확한 근거 없이 과거의 적법한 지위를 소급하여 부정하거나 사업권을 제한하는 것은 행정의 일관성을 저해하고 법적 분쟁을 야기할 우려가 있으므로 변경 과정에서 공공성 확보를 도모하는 것이 합리적인 대안이라고 판단됨.

- 지정면적 변경 절차의 적법성

· 사업자의 변경확장 계획 검토 요청 당시(2020. 10. 9.) 조례 관련 고시(고시2019-43호)에서 지구 면적 10% 이상 증가 시 다시 심의를 거쳐 지정받도록 규정하고 있는 것은 기존 사업자에게 변경 신청권이 있음을 대외적으로 공표하고 제도적으로 인정하고 있음을 의미함.

· 더불어 현행 조례 제20조의2제1항에서 풍력발전지구지정을 받은 자가 지정 면적의 변경 지정을 받아야 하고, 제3항에서 지구 지정면적 변경의 절차는 신규 지구지정과 동일하다고 규정한 것은, 사업 계획의 수정을 허용하되 그 적정성을 원점에서 재검토하여 행정적 통제권을 신규 사업 수준으로 강화하겠다는 입법적 취지로 해석됨.

제20조의2(풍력발전지구 지정면적의 변경)  ① 제20조제1항에 따른 풍력발전지구지정을 받은 자가 지정면적의 10퍼센트 이상 변경하려는 경우에는 지정면적의 변경 지정을 받아야 한다. 이 경우 지구지정기간은 지구지정면적의 변경 전과 동일하다.

② 제1항에 따른 지구지정기간을 연장하고자 할 경우에는 위원회의 심의를 거쳐야 한다.

③ 지구 지정면적 변경의 절차는 신규 지구지정과 동일하다.

· 따라서 해당 변경 절차를 이행하는 것은 사업자의 절차적 권리를 보호하는 동시에, 도의회 동의 등 공적 심의를 통해 사업의 공공성을 재확립하는 정당한 행정 행위라고 판단됨.

- 신규 지정에 준하는 절차 이행의 적정성

· 본 안건은 조례 제20조의2에 따라 지정면적 변경 절차를 신규 지정 수준으로 이행하고 있는 것으로 보임. 추진경위상 2021년 4월 어촌계 의사 확인을 시작으로 2021년 12월 주민 열람공고, 2022년 2월 현장실사팀 운영 등 대외적인 의견 수렴 절차를 수행하였으며, 2021년 10월 경관위원회 심의를 거친 바 있음.

· 또한 풍력발전사업심의위원회 심의 과정에서 2022년 9월 ‘심의 보류’와 2023년 4월 ‘조건부 의결’을 거친 것은, 본 안건이 단순한 면적 확장을 넘어 환경·어업·경관 등에 미치는 영향을 신규 사업에 준하여 재검토했음을 보여주는 대목이라 사료됨. 특히 위원회에서 제시한 '지구 면적 최소화 방안', '어업권 해석 및 피해 대책', '남방큰돌고래 보호 대책' 등은 변경 과정에서 발생할 수 있는 공익적 침해 요소를 관리하기 위한 조치로 보이며, 이에 대한 2025년 11월 최종 조치계획 보고를 통해 동의안 심사를 위한 행정적 요건을 갖춘 것으로 사료됨.

- 공공성 강화 및 정책적 실효성 확보

· 민간 주도 확장에 따른 공공성 저하 우려를 해소하고자 ‘3자 협력체계(MOU)’가 마련되었으나, 협약의 특성상 향후 사업 추진 과정에서 실질적인 이행을 담보할 수 있는 장치는 아직 미흡한 것으로 사료됨.
제주에너지공사가 실제 운영 및 의사결정에 유의미하게 참여하기 위해서는 구체적인 지분 참여 비중과 이사·감사 선임권 등의 실효성을 확보할 필요가 있다고 판단됨. 공공의 참여가 명목상 수준에 그칠 경우 ‘공공 주도 해상풍력’이라는 정책 취지가 퇴색될 우려가 있는바, 이에 대한 면밀한 검증과 행정 지도가 필요해 보임.

· 한편 주민참여형 모델 및 강화된 공적 기여 방안 또한 현재는 계획 수립 단계에 머물러 있어, 향후 사업 환경 변화나 사업자의 여건에 따라 변동될 가능성을 배제하기 어려움. 따라서 이러한 계획들이 실효성을 가질 수 있도록, 지구 지정 이후 진행될 개발사업 시행 승인 및 공유수면 점·사용 허가 단계에서 이행을 강제할 수 있는 구체적인 부대조건 명시나 이행보증 등 행정적·제도적 안전장치를 선제적으로 마련할 필요가 있다고 판단됨.

❍ 지구 지정면적 확대 적정성

- 경관 심의 반영에 따른 배치 계획 변경 및 면적 증가

· 당초 통상적인 이격거리 기준에 따라 1열 배치를 계획하였으나, 경관위원회 심의 과정에서 해상 개방감 확보를 위한 배치 개선 요구가 있었음.

· 이에 따라 발전기 간 간격을 주풍 방향 5.6배(1,153m), 상호 간 3.5배(733m)로 대폭 넓히고 3열로 재배치함에 따라, 지구 지정 면적이 증가하게 된 측면이 있다고 판단됨.

- 면적 산정 기준의 현실화 및 관리 실효성 제고

· 기존 지구 면적(51.5만㎡)은 과거 설비 점유 구역 중심의 산정 방식으로, 대형화된 기종(날개 직경 205m)과 광역화된 배치 현황을 반영하기에는 그 기준이 현실과 맞지 않는 부분이 있다고 사료됨.

· 이번 면적 확대는 실제 발전기 배치와 해저케이블 영향권 등 사업 실질 범위를 행정 관리 체계 내로 명확히 편입시키기 위한 조치이며, 이를 통해 확대된 면적 전체에 대해 경관·안전·환경 등 행정적 통제 의무를 엄격히 부과할 수 있을 것으로 판단됨.

- 해역 공동 이용 및 어업인 권리 보호 장치 마련

· 지구 면적 내에서 어선의 자유로운 운항과 조업권은 원칙적으로 보장하되, 발전기 시설물 보호와 어선 안전을 위해 발전기 반경 100m 이내 접근 시 관제시스템을 통한 안전 조치(경고방송 등)를 시행할 예정임.

· 이를 위해 24시간 통합 모니터링 관제 시스템 구축을 사업 승인 조건으로 명시하여, 해역의 공동 이용과 해상 안전이라는 두 가지 공익적 가치를 동시에 확보할 필요가 있음.

❍ 환경 및 어업 영향 저감 대책의 실효성

- 생태계 보호를 위한 행정 통제 강화

· 남방큰돌고래 보호를 위해 저소음·저진동 RCD 공법 적용을 이행 조건화하고, 환경영향평가 과정에서 전문가와 시민단체가 참여하는 모니터링 체계를 구축함으로써 공사 전반에 대한 행정의 감시 기능을 강화해야 할 것임.

- 어업권 보장 및 상생의 실질화

· 지구 지정 면적의 96% 이상이 공공재인 공유수면임을 고려하여, ‘선박 통항 및 조업권 보장’을 향후 사업 시행 승인의 전제 조건으로 설정함으로써 해역 이용의 공공성을 엄격히 견지해야 할 것임.

· 또한 사업자와 마을·어촌계 간에 수립되는 보상 체계와 지역 환류 방안이 실질적으로 이행되는지 행정이 정기적으로 점검하고, 갈등 예방을 위한 공적 중재 역할을 강화하여 상생 대책의 실효성을 확보해야 함.

- 검증된 보상 체계와 지역 환류

· 전문기관의 객관적 조사에 근거한 어업 피해 보상 체계를 확립하되, 단순 일시 보상을 넘어 ‘주민참여형 모델’를 사업 초기 단계부터 구체화하도록 조치해야 할 것임.

· 이를 통해 발전 수익이 지역 경제로 선순환되는 ‘제주형 해상풍력 이익 공유 모델’을 정착시키고, 실제 집행 과정 및 이행 상황에 대한 행정의 상시 관리·감독 체계 마련이 요구됨.

❍ 전력계통 안정성 확보

· 본 안건은 기존 30MW에서 102MW로 설비 용량이 약 3.4배 확대되는 대규모 사업인 바, 향후 본격 가동시 제주 전체 계통 부담 가중 우려가 있음. 특히 제주지역은 계통관리변전소로 지정(2024. 5. 30.)되어 신규 발전사업 허가가 잠정보류되어 있는 상황으로 계통에 대한 부담을 가중시킬 수 있다고 예상됨.

❍ 개발이익 공유화의 실효성 및 주민수용성 확보

- 과거 기여 성과의 계승 및 공적 책임 확대

· 본 사업자는 조례 제정 이전 허가된 사업임에도 불구하고, 준공 시 10억 원 출연 및 매년 2억 원 이상의 공유화기금을 자발적으로 기탁하며 지역 상생의 선례를 남긴 점은 유의미한 성과로 사료됨.

· 다만 이번 변경으로 설비 용량이 3.4배(30MW→102MW), 투자 규모가 4,000억 원대로 대폭 확대되는 만큼, 과거의 기여 수준을 상회하는 확장 사업 규모에 부합하는 체계적이고 강화된 이익 공유화 모델이 제시되어야 할 것임.

- 지역 신뢰를 바탕으로 한 주민수용성 확보

· 본 사업은 지난 10년간 기존 단지를 운영하며 사업자와 마을(금등리·두모리) 및 어촌계 간의 지속적인 소통을 통해 지역적 신뢰 관계가 형성되어 있는 것으로 파악됨.

· 특히 사업 추진에 대한 마을회 및 어촌계의 긍정적인 공감대가 형성되어 있으며, 이러한 주민들의 우호적인 입장은 그간 사업자가 보여준 자발적 이익 공유와 신의성실의 원칙에 기반한 결과인바, 행정은 이러한 주민 수용성이 확장 사업의 실제 착공 및 운영 단계까지 지속적으로 유지될 수 있도록 노력해야 함.

❍ 지역 경제 활성화 및 도내 업체 참여

· 사업자가 제시한 '도내 인력 활용 30%' 계획이 선언적 수준에 그치지 않도록, 시공사 및 협력업체 선정 시 도내 업체 참여 비중을 입찰 평가 가점으로 반영하거나 하도급 계약 시 지역 업체 우선 할당을 ‘사업 시행 승인’의 부대조건으로 명시하는 등 실무적인 방안을 마련할 필요가 있음.

· 또한 건설 단계의 일시적 고용에 그치지 않고 운영 및 유지보수(O&M) 단계에서도 지역 인재가 우선 채용될 수 있도록 도내 대학 및 유관 기관과의 인력 양성 협업 체계 구축이 병행되어야 할 것임.

❍ 운영 종료 후 원상복구 및 시설 철거 책임 명확화

· 본 안건은 최대 높이 232m에 달하는 8MW급 대형 발전기 9기가 추가되는 사업으로, 향후 운영 기간(20년) 종료 시 철거 및 해역 원상복구에 막대한 비용이 소요될 것으로 예상됨.

· 사업 기간 만료 전 '시설물 철거 및 원상복구 계획서' 제출을 의무화하고, 철거 비용 동결 방지를 위해 일정 시점부터 철거 충당금을 적립하거나 이행보증보험 가입을 강제하는 등 사후 관리에 대한 행정적·재정적 안전장치를 선제적으로 확보함이 타당하다고 사료됨.

❍ 지구 지정기간 연장 및 통합 관리 타당성

· 조례 제13조의2에 따라 기존 지구의 경우 전기사업허가일로부터 20년으로 허가기간을 정하고 있고, 조례 제20조의2에서 “지구 지정기간은 지정면적 변경 전과 동일하다”고 명시하고 있음.

제13조의2(풍력발전사업 허가기간 등)  ① 풍력발전사업 허가기간은 풍력발전지구 지정기간 이내로 하되, 지구지정을 받지 않는 사업의 경우에는 전기사업허가일로부터 20년으로 한다.

② 제1항의 허가기간은 위원회의 심의를 거쳐 연장할 수 있다.

· 따라서 기존 지구의 연장 심의를 통해 확정된 종결 시점에 맞춰 확장 구역의 기간을 통합 설정하는 것은 관련 조례에 부합할 뿐만 아니라, 향후 노후 설비의 일괄적인 관리 및 철거 등을 가능하게 한다는 점에서 타당하다고 판단됨.

· 다만 기존 지구의 지정기한이 2026년 8월 만료됨에 따라 조례에 명시된 ‘만료 6개월 전’까지의 연장 신청을 위해 조속한 심의와 절차 이행이 요구됨. 특히 기존 지구의 연장 여부가 확장 사업 추진의 실질적 선결 요건이 되는 만큼, 적기 심의를 통해 정책적 불확실성을 해소하고 사업의 안정적인 공적 관리 체계를 확립해야 할 것임.

5. 종합의견

❍ 본 동의안은 ‘2035 탄소중립’ 비전 실현과 에너지 전환을 위한 핵심 정책으로서 그 필요성이 인정되나, 대규모 면적 확대에 따른 지역사회의 우려와 해역 독점 논란에 대한 철저한 검증과 보완책 마련이 병행되어야 함.

❍ 이에 행정은 기존 사업자의 적법한 지위를 존중하여 행정의 일관성을 유지하되, 이번 지구 지정을 사업 전반에 대한 행정적 통제력을 신규 지정 수준으로 강화하는 전환점으로 삼아야 할 것임.

❍ 특히 ‘풍력발전지구 지정’은 제주특별법에 따라 전국에서 유일하게 제주에만 도입된 특화된 제도로서, 바람이라는 공공자원을 특정 사업자가 사유화하지 못하도록 행정이 엄격히 관리하고 공공성을 확보하는 법적 장치임.

❍ 따라서 본 사업이 공공주도 방식에 준하는 공공성과 투명성을 확보할 수 있도록 제주에너지공사의 실질적 운영 참여 및 주민참여형 사업 모델 도입, 개발이익 공유화 법정 기준 준수, 지역업체의 참여 확대 등을 강력히 추진하여 지역경제 활성화와 실질적인 상생 협력이 실현되도록 철저히 관리·감독해야 할 것임.