제226회 제주도의회 임시회

2006.  3. 27(월) 10: 00

제주특별자치도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안

검 토 보 고 서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안

검  토  보  고  서

의안 번호	525		제출년월일 : 2006. 3. 6
			제 출 자 : 제 주 도 지 사
			회부년월일 : 2006. 3. 7

1. 제정이유

○「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에서  위임한 감사위원회의 구성 및 운영 등에 관한 세부사항을 정하여

○ 제주특별자치도 감사위원회의 독립성․중립성을 확보하고 자치감사를  체계적․효율적으로 추진하기 위함.

2. 주요골자

○ 감사위원의 자격 규정 (안 제2조)

○ 감사위원장을 정무직으로 규정 (안 제4조)

○ 감사위원회의 의결사항 규정 (안 제6조)

○ 의안의 작성, 관계인의 진술권 등의 규정을 정함 (안 제8조 및 제9조)

○ 감사위원장에 관한 행정사무를 처리하기 위한 사무국 설치 규정

(안 제11조 및 제12조)

○ 제주특별자치도 자치감사 대상 및 기관, 범위 등을 규정

(안 제13조 및 제14조)

3. 조례안 : 별첨

4. 참고사항

○ 관계법령 : 별첨

○ 기타사항

- 입법예고 : 2006. 2. 10 ～ 3. 2

- 제265회 조례․규칙심의회 심의 의결 (2006. 3. 2)

5. 검토사항

○ 관계법령 검토

- 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “특별법”이라 한다) 제66조 제1항은 개별법인 「지방자치법」제158조의 “지방자치단체의 자치사무에 대한 감사” 규정과 「지방공무원법」제81조 “지방자치단체의 인사행정에 관한 지도․감독” 규정, 「지방교육자치에 관한 법률」제49조 “교육․학예에 관한 자치사무에 대한 감사” 규정에 불구하고 감사대상 기관 및 그 기관에 속한자의 제반업무와 활동 등을 조사․점검․확인․분석․검증하고 자치감사를 수행하기 위하여 제주특별자치도지사 소속하에 감사위원회를 두도록 하고 있고,

- 특별법 제66조제3항·제6항 및 제67조제1항에는 감사위원의 자격, 감사위원회의 구성 및 운영, 사무국의 직무 및 운영, 자치감사의  목적․대상․기관 및 범위 등에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 하고 있음.

- 특별법 제71조는 감사 등에 관한 특례 조항으로 중앙행정기관의 장은 제주자치도에 대하여는 그 행정전반 또는 특정한 정책․사업․업무 및 예산 등에 관한 감사를 실시할 수 없고, 국회의 국정감사 및 감사원 감사는 예외로 하고 있으며, 다만 국가사무 및 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요한 경우에는 감사위원회에 의뢰하고, 감사위원회에서는 의뢰를 받은 사항에 대하여 감사를 실시하도록 하고 있음.

○ 본 조례 제정안은

- 특별법 제66조 및 제67조의 규정에 따라 설치되는 감사위원회와 관련하여 감사위원의 자격, 감사위원회의 구성 및 운영, 사무국의 직무 및 운영, 자치  감사의 목적․대상․기관 및 범위 등에 관하여 필요한 사항을 정하고자하는 사항으로,

○ 주요 내용은

- 감사위원의 자격 규정 관련(안 제2조)

∙ 감사위원의 자격을 갖춘자는 4급이상 또는 이에 준하는 공무원  으로 5년이상 재직한 자나 변호사, 회계사, 기술사 등에 준하는  자격이 있는 자, 대학이나 교육대학에서 부교수 이상의 직에    있거나 있었던 자, 교육공무원으로서 교육경력 15년 이상인 자,  사회 각 분야에 풍부한 전문적인 지식을 고루 갖추고 덕망을 가진 자로 하고 있음.

- 감사위원회 구성 관련(안 제4조)

∙ 감사위원회는 위원장 1인을 포함한 7인 이내로 구성하고, 위원장은 정무직으로 하고 있음.

- 감사위원장에 관한 행정사무를 처리하기 위한 사무국 설치규정을 마련(안 제11조, 제12조)

- 자치감사의 대상 및 기관 규정 관련(안 제13조)

∙ 자치감사의 대상은 제주특별자치도의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무 및 도지사의 감독을 받는 기관의 사무와 그에 소속한     직원의 직무로 하고 있으며, 대상기관은 제주특별자치도 본청과 소속 행정기관, 도지사의 감독을 받는 지방공기업․단체․법인 및 조합과, 제주특별자치도 교육청과 소속 교육 및 교육행정기관, 제주도로 이관되는 특별행정기관, 중앙행정기관의 장이 감사위원회에 감사를 의뢰한 기관으로 하고 있음.

6. 검토의견

○ 감사위원회는 고도의 전문지식이나 기술이 요청되고, 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우에 설치되는 「지방자치법」제107조와 동법 시행령 제41조에 의한 합의제 행정기관이고, 이런 합의제 행정기관의 위원은 자격요건으로 고도의 전문지식 등이 요구가 되는데, 안 제2조제1항제5호의 “사회 각 분야에 풍부한 전문적인 학문과 지식을 고루 갖추고 덕망을 가진 자”라는 위원자격요건은 ‘풍부한, 고루, 덕망을 가진 자’라는 표현을 씀으로써 주관적인 판단에 의하여 위원의 자격에 대한 적합성이 판단될 수 있어서, 이러한 주관적인 요소가 내제된 자격요건은 합의제 행정기관의 취지에 부합되지 않는 다고 판단됨

○ 안 제3조에서는 감사위원회 위원장은 상임인 정무직지방공무원으로 보하고 있고, 합의제 행정기관의 수장으로서 독립성·중립성을 지켜야 하는 감사위원회 위원장이 겸직 등을 하게 된다면, 자칫 중립성 및 독립성에 훼손이 있을 수 있고, 이는 감사위원회 설치 취지에 부합되지 않는다고 보아짐

- 감사위원중 신분보장이 되지 않는 비상임위원인 경우에는 헌법 제15조에서 규정한 ‘직업선택의 자유’를 침해하지 않는 범위내에서 최소한의 제한을 하여야 하고, 이에 따라 공무원의 겸직만을 제한함으로써에 감사위원회의 중립성·독립성과 비상임위원의 직업선택의 자유를 동시에 보장하여야 할 필요가 있고,

○ 특별법 제66조제7항에서는 “자치감사의 방법·범위, 자치감사활동의 준수기준 및 자치감사에 필요한 세부적인 사항은 감사위원회의 의결을 거쳐 감사위원회의 위원장이 정한다”라고 되어 있고, 위원장이 정하는 사항은 「지방자치법」제16조의 지방자치단체의 장이 정하는 규칙과는 다르기 때문에, 안 제6조의 ‘감사위원회 규칙’은 ‘감사위원회 규정’으로 바꿔서 위원장이 정하는 것은 규정이라는 것을 명확히 할 필요가 있으며,

○ 안 제12조는 “사무국 직원은 위원장과 도지사가 협의를 하여 도지사가 임명한다”고 되어 있어서 상호간의 의사표시의 합치에 의하여 사무국 직원이 임명되지만, 감사위원회의 독립성·중립성을 확보하기 위해서는 위원장의 단독 의사표시인 추천으로 도지사가 임명할 수 있게 할 필요가 있다고 보며,

○ 법조문의 구성 체계은 총칙·본칙·보칙·부칙순으로 이루어져야 하고, 본칙부분도 일반적인 사항을 먼저 규정하고 후에 구체적인 사항을 규정하는 조문이 따라야 하는 바, 조례안 제4조의 구성은 위원회와 관련된 조문중 제일 먼저 위치하는 것이 일반적 조례조문구성의 관례로써 자리잡고 있기에 이에 따라 법조문간의 체계 변경이 필요하다고 사료됨

○ 안 제13조제3호는 감사위원회에서 초·중·고등학교를 감사대상기관으로 정하고 있는바, 이에 대해 일선 학교의 교직원 등 교육계에서는 이는 교육의 특수성을 간과하고 있는 규정으로 헌법 제31조제4항에서 보장하고 있는 교육의 자주성·전문성 등을 훼손할 우려가 높고, 이와 같은 이유 등으로 현재와 같이 교육인적자원부에서 각급학교에 대한 감사권을 교육감에게 위임하고 있는 것과 같이 전문적인 장학사 등이 교육분야 감사를 실시할 수 있도록 위임해야 한다는 의견이 많은 실정인바, 이에 대한 도의 입장과 앞으로 전문적인 교육·학예에 대한 감사 대책 등에 대한 설명이 요구되고,

○ 그 외에 법문표현의 명확성과 적정성을 기하기 위하여 수정을 요하는 별지 수정안에 대한 심사가 필요하다고 사료됨

제주특별자치도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안을 다음과 같이 수정한다.

안 제4조 제1항 중 “정무직”을 “정무직지방공무원”으로 하여, 동조를 제2조로 한다.

안 제2조 중 제1항을 다음과 같이 하고, 제4호중 “15년”은 “25년”으로 하고, 동조를 제3조로 하며, 안 제3조를 삭제한다.

①감사위원회 위원은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)가 임명 또는 위촉한다. 이 경우 3인은 제주특별자치도의회(이하 “도의회”라 한다)에서 추천한 자로 한다.

안 제4조를 다음과 같이 신설한다.

제4조(겸직등의 금지) ①감사위원중 상임위원은 다음 각호의 직을 겸하거나 영리를 목적으로 하는 사업을 영위할 수 없다.

1. 국회 또는 지방의회 의원

2. 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 공무원(다만 제2조 제1항 제3호에 해당하는 자는 제외한다)

3. 특별법 및 이 조례에 의하여 감사의 대상이 되는 단체의 임·직원의 직

4. 기타 보수를 받는 직

②제1항제2호의 사항은 감사위원 중 비상임위원에게도 적용한다.

안 제6조제1항 중 제2호는 삭제하고, 제3호는 제2호로, 제4호는 제3호로 하고, 동항 제5호중 “시정등의 요구, 개선요구 및 권고”를 “시정등의

요구 및 권고”로, 동항 제8호 중 “감사위원회의 규칙”을 “감사위원회 규정”으로 하며, 동조 제2항중 “감사위원회 규칙”을 “감사위원회 규정”으로 하고, 동항 제4호를 다음과 같이 신설한다.

4. 개선요구 등에 관한 사항

안 제11조제1항 중 “회계검사·감찰·심사결정 및 감사위원회에 관한 행정사무를 처리하기 위하여”를 “감사위원회의 업무를 지원하기 위하여”로 한다.

안 제12조 중 “협의를 거쳐”를 “추천을 받아”로 한다.

안 제13조 본문을 제1항으로 하고, 제3호의 “소속 교육”을 “소속 교육기관”으로 하고 동조 제2항을 다음과 같이 신설한다.

②감사위원회는 제1항 제1호 내지 제3호의 소속기관 및 도지사의 감독을 받는 지방공기업·단체·법인 및 조합에 대하여 다른 법령에 의하여 지도·감독·조사 등의 권한 및 이와 유사한 권한을 가지는 기관이 있는 경우에는 감사위원회 규정이 정하는 바에 따라 그 기관에게 감사사무를 대행하게 하고 그 결과를 제출하게 할 수 있다.

안 제15조를 다음과 같이 신설한다.

제15조(감사위원회규정) ①감사위원회는 감사에 관한 절차, 내부규율과 감사사무처리에 관한 규정을 제정할 수 있다.

수정안 조문 대비표

제 정 안	수 정 안
제2조(감사위원의 자격) ①「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제66조제3항에서 도조례가 정하는 자격을 갖춘 자라함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. - 3. (생략) 4. 교육공무원으로서 교육경력 15년 이상인 자 5. (생략)	제2조(감사위원회의 구성 등) ①‥ ……………………………………… ……………………………………… ……………………………………… ……………………………………… ...... 정무직지방공무원 ....................... ②(제정안과 같음)
②(생략) 1. - 3. (생략) 제3조(감사위원의 임명 또는 위촉) 감사위원은 제2조의 규정에 의한 자격을 갖춘 자 중에서 제주특별자치도의회(이하 “도의회라 한다)에서 추천한 3인을 포함하여 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)가 임명 또는 위촉한다.	(삭제)

제4조(감사위원회의 구성 등) ①제주특별자치도감사위원회(이하 “감사위원회”라 한다)는 위원장 1인을 포함한 7인 이내로 구성하되, 위원장은 정무직으로 보한다. ②위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 직무를 통할하며, 위원회 소속 공무원을 지휘·감독한다.	제3(감사위원의 자격) ①「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제66조제3항에서 도조례가 정하는 자격을 갖춘 자라함은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. - 3. (제정안과 같음) 4. ……………………………… 25년 …………… 5. (제정안과 같음) ② (제정안과 같음) 1. - 3.(제정안과 같음)
<신 설>	제4조(겸직등의 금지) ①감사위원중 상임위원은 다음 각호의 직을 겸하거나 영리를 목적으로 하는 사업을 영위할 수 없다. 1. 국회 또는 지방의회 의원 2. 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 공무원(다만 제2조 제1항 제3호에 해당하는 자는 제외한다) 3. 특별법 및 이 조례에 의하여 감사의 대상이 되는 단체의 임·직원의 직 4. 기타 보수를 받는 직 ②제1항제2호의 사항은 감사위원중 비상임위원에게도 적용한다.

제6조(의결사항) ①(본문 생략) 1. (생 략) 2. 주민감사청구에 관한 사항 3. 변상책임의 판정에 관한 사항 4. 징계 및 문책처분의 요구에 관한 사항 <신 설> 5. 시정등의 요구, 개선요구 및 권고 등에 관한 사항 6.~7. (생 략) 8. 감사위원회의 규칙의 제정 및 개폐에 관한 사항 9.~13. (생 략) ②제1항제5호 내지 제7호의 사항중 경미한 것으로서 감사위원회 규칙으로 하는 사항은 이를 위원장이 처리한다.	제6조(의결사항) ①(제정안과 같음) 1. (제정안과 같음) <삭 제> 2. (제정안 제3호와 같음) 3. (제정안 제4호와 같음) 4. 개선요구 등에 관한 사항 5. 시정등의 요구 및 권고 ……… …………… 6.~7. (제정안과 같음) 8. 감사위원회의 규정…………… …………… 9.~13. (제정안과 같음) ②……………………………………………………감사위원회규정……………………………………………………
제11조(사무국의 설치) ①감사위원장의 지휘·감독하에 회계검사·감찰· 심사결정 및 감사위원회에 관한 행정사무를 처리하기 위하여 감사위원회에 사무국을 둔다. ②(생 략)	제11조(사무국의 설치) ①………… ………………………감사위원회의 업무를 지원하기 위하여………… …………………………………………………. ②(제정안과 같음)

제12조(사무국의 직원) 사무국 소속 직원은 감사위원장의 협의를 거쳐 도지사가 임명한다.	제12조(사무국의 직원) …………… …………………………추천을 받아 ………….
제13조 (자치감사의 대상 및 기관) 자치감사의 대상은 제주특별자치도(이하 “제주자치도”라 한다)의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무 및 도지사의 감독을 받는 기관의 사무와 그에 소속한 직원의 직무로서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. 1.~2.(생략) 3. 제주자치도 교육청과 소속 교육 및 교육행정기관 4.~5.(생략)	제13조 (자치감사의 대상 및 기관) ①…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. 1.~2.(제정안과 같음) 3. ………………… 소속 교육기관 …………………… 4.~5.(제정안과 같음)
<신 설>	②감사위원회는 제1항제1호 내지 제3호의 소속기관 및 도지사의 감독을 받는 지방공기업·단체·법인 및 조합에 대하여 다른 법령에 의하여 지도·감독·조사 등의 권한 및 이와 유사한 권한을 가지는 기관이 있는 경우에는 감사위원회 규정이 정하는 바에 따라 그 기관에게 감사사무를 대행하게 하고 그 결과를 제출하게 할 수 있다.
<신 설>	제15조(감사위원회규정) ①감사위원회는 감사에 관한 절차, 내부규율과 감사사무처리에 관한 규정을 제정할 수 있다.