제254회 제주특별자치도의회 임시회

제3차 본회의

2008. 10. 30(목)

도 정 질 문

환경도시위원회

(하민철 의원)

둘째, 지역균형발전 정책과 관련하여 몇 가지 질문을 드리고자 합니다.

도지사께서는 제주특별자치도를 추진하고, 제주광역도시계획을 수립하는 과정에서 지역균형발전을 강조하셨습니다. 본 의원이 알기로는 우리나라에서 균형발전이라는 개념이 도입된 것은 제2차 국토종합계획이 수립되면서 부터입니다. 하지만 20여 년 동안 균형발전정책을 국토공간관리의 원칙으로 고수하였으며, 이러한 기조아래 수도권 규제와 함께, 다양한 지역개발사업들이 추진되었지만 그 효과는 미비하였습니다.

분권과 분산, 자치와 혁신을 통해 국가균형발전을 도모하는 것이 참여정부 국가균형발전의 기본 틀인 것으로 알고 있습니다. 이 가운데 자치와 혁신은 지역발전을 위해서 주도적으로 감당해야 하는 지방정부와 지역의 과제입니다. 또한 참여정부는 국가균형발전을 지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 지속가능한 개발을 도모하여 국가경쟁력을 강화하는 것을 말한다고 그 개념을 정의하고 있습니다.

그렇지만 참여정부의 균형발전 사업은 지방정부의 자치와 혁신역량 강화와 중앙정부와 수도권에 집중된 권한과 공공기관을 지방으로 이전하는 사업이 추진 중이지만, 그 효과는 어떻게 될지 아무도 모르는 상황입이다.

가까운 일본의 국가균형발전사례를 들도록 하겠습니다. 일본은 1962년 제1차 전국총합 개발 계획부터 동경 일극 집중을 해소하기 위한 국토균형발전을 1987년 제4차 전국총합개발계획까지 일관되게 강조했습니다. 대부분의 사업내용을 보면, 공공주도형 대규모 개발사업이 그 특징이었습니다.

일본의 국토균형발전정책을 평가한 논문은 국토균형 발전정책은

첫째, 정책목표가 불분명한 가운데 정권유지와 관료제의 강화수단으로 활용되었고,

둘째, 국토균형발전정책이 중앙집권적으로 추진될 수밖에 없는 속성으로 인해 지방의 자생력과 책임의식을 약화시켜 오히려 지역발전을 저해하는 요인으로 작용하기도 하였으며,

셋째, 동경의 일극집중 해소나 지역간 소득격차 해소에 대한 효과가 분명치 않았다고 합니다. 즉, 국토균형발전정책은 정책의 형성과 집행과정에 있어서 균형적이지 못하였으며, 정책결과 또한 균형을 달성하는데 실패하였다는 것이 일반적인 평가이며, 이는 공공부문 투자의 비효율성 때문에 나타난 결과라고 본 의원은 생각합니다.

일본은 제5차 전국총합개발계획부터 국토공간 관리정책의 목표에는 국토균형발전이 제외되었고, 지역의 개성 있는 발전으로 변경되었습니다.

2000년대에 들어와서 일본은 대도시 규제완화, 공공부문의 역할을 축소하고 민간의 역할강화, 지방분권을 통한 지방정부의 역할을 강화하는 방향으로 일본경제의 구조를 근본적으로 개혁하고 있습니다.

또한 유엔에스캅(UNESCAP)이 발간한 보고서는 균형발전을 ‘모든 사람들이 개발과정과 개발이익에 참여하고 기여할 수 있는 기회를 창출하는 것’으로 정의하고 있으며, 균형개발의 전제조건으로 인적 개발을 주장하고 있습니다.

그러나 도지사께서는 제주특별자치도 추진과정에서나 광역도시계획 수립과정에서 지역균형발전을 유독 강조하고 계신데, 도지사가 생각하시는 지역균형개발의 정의가 무엇이며, 그 목표가 무엇인지 말씀해주시기 바랍니다.

도지사께서는 광역도시계획에서 2004년 현재 제주시와 서귀포시 체류인구 비율 72대 28을 목표연도인 2025년에는 54대 46이 될 수 있도록 하겠다고 하셨습니다. 이러한 관광객 체류인구 배분이 가능하기 위해서는 제주시는 더 이상의 관광개발사업이 허용해서는 안 되는데, 실질적으로 투자자들은 제주시 쪽을 선호하고 있습니다. 투자자들의 선호나 개발의지도 지역균형개발의 논리로 꺾을 수 있는지 답변해주시기 바랍니다.

본 의원이 지금까지 지켜볼 때, 제주도의 지역균형발전은 균등발전과 다를 바 없다고 생각합니다. 이러한 접근방식은 제주도 전체 투자의 효율성을 저하시켜 궁극적으로 제주특별자치도의 경쟁력을 약화시킨다는 것은 일본의 사례를 통해서도 잘 나타나고 있습니다.

일본과 유엔에스캅(UNESCAP) 사례나 참여정부의 균형발전 기조를 감안할 때, 균형발전을 위해서는 지방분권이 중요하다고 생각합니다. 제주자치도내에 있는 행정시는 자치권이 없기 때문에, 행정시 기준으로 지역균형발전을 논하는 것은 밑 빠진 독에 물 붇기 식 행정밖에 될 수 없을 것이라 생각합니다.

도지사께서는 그동안 강조해온 지역균형발전정책에서 지역의 개성과 잠재력에 입각한 지역발전정책으로 정책을 전환하실 의향은 없으신지 말씀해주시기 바랍니다.

셋째, 지금 검찰에서 수사 중인 사안이지만, 사태가 심각하여 환경영향평가 전반에 대해서 도지사에게 질문을 드리고자 합니다.

그동안 제주도는 지하수와 환경을 보존하기 위한 많은 노력을 했습니다. 제주도 중산간 GIS도 환경과 개발의 조화를 위해서 구축되었으며, 조례를 제정하여 환경영향평가에 대한 심의와 도의회 동의가 이루어지고 있습니다.

전국 16개 광역시도 중 8개 광역자치단체만 환경영향평가 조례를 제정하여, 7개 시도에서는 심의 강원도는 자문만 하고 있습니다. 제주자치도는 2002년 4월부터 심의결과를 도의회에서 동의를 얻은 후 사업시행승인을 하도록 하고 있습니다. 이러한 점을 감안할 때, 환경영향평가와 관련해서는 어느 자치단체보다 제주도가 선진지라는 것이 본 의원의 생각입니다.

그런데 이번에 불거진 심의위원들의 도덕적 해이 문제는 심각한 수준에 이르렀다고 판단됩니다. 이러한 문제들이 발생하는 원인에 대해서 정확하게 규명하는 것은 어렵지만, 추론은 가능합니다.

사업자들은 개발사업 관련 서류 접수가 이루어지면 제2금융권과 P.F.(Project Financing)을 체결하고, 사업시행승인이 이루어지면, 제1금융권과 다시 P.F.를 체결하게 됩니다. 문제는 인․허가 기간이 장기화되면 제2금융권 P.F.의 리스크 프리미엄(Risk Premium)이 증가하게 되므로, 사업자들은 최대한 인․허가기간을 단축시키려고 노력을 하게 됩니다.

이 과정에서 사업자, 영향평가 대행기관, 심의 위원들의 범죄나 도덕적 해이가 발생할 수밖에 없다고 생각합니다.

먼저, 영향평가서 작성 및 사후관리와 관련해서는 사업자와 평가대행자가 계약으로 인한 종속관계로 인하여 사업자의 의도에 따라 영향평가가 이루어져 영향평가의 근본취지를 살리기 어렵습니다. 협의내용 사후관리업체도 계약에 의한 종속관계 때문에, 사후관리가 형식적으로 이루어질 가능성 또한 배제할 수 없는 실정입니다.

즉, 사업자와 개발계획 용역사, 평가대행기관간의 계약관계로 인한 종속성으로 인한 부작용을 해소하기 위해서는 사업자가 용역비용을 제주자치도에 공탁하고, 도에서 업체를 선정하는 방식으로 개선되어야만 제주자치도 실정에 부합하는 개발계획과 영향평가 본질을 살리는 평가가 가능할 것이라 생각하는데, 도지사께서는 이러한 방식으로 용역시스템을 개편하실 의향은 없으신지 답변해주시기 바랍니다.

현재 도시개발사업이나 신도시개발사업은 일정 규모 이상이면, 총괄계획가(Master Planner)나 총괄 건축가(Master Architect) 지정을 의무화하고 있습니다. 총괄계획가나 건축가들이 개발사업의 전 과정을 컨트롤하면서 환경친화적인 토지이용계획 수립과 아름다운 경관형성이 가능하였습니다. 도지사께서는 일반 개발사업에서도 총괄계획가나 총괄건축가의 도입을 의무화하실 의향이 없으신지 말씀해주시기 바랍니다.

두 번째, 영향평가 심의위원회 운영과 관련해서 볼 때, 제주자치도는 전문가 집단을 수급하는 것이 어려운 실정입니다. 대학교수, 연구소 연구원, 시민단체 임원  중에서 영향평가 심의위원이나 사후환경 조사단 구성원들을 임명하고 있습니다.

도내외를 막론하고 영향평가 대행기관은 제주도의 특수성으로 인해, 영향평가 일부 항목에 대해서 도내 전문가들에게 위탁하고 있는데, 이 경우 심의위원이나 사후환경 조사단 구성원과 중복되는 경우가 발생하고 있습니다.

심의과정에서 위원들이 제시하는 의견이 평가 대행기관에 실명으로 전해지는데, 이 과정에서 반영여부가 어렵거나 검토가 어려운 의견인 발생하면서, 사업자, 대행기관, 심의위원간의 범죄나 도덕적 해이가 발생하고 있습니다.

전문가 집단의 부족으로 인해, 자신의 전문분야 외에는 전문성과 책임성 때문에 자문이나 검토를 기피하는 경우가 발생하고 있어, 특정 심의위원의 도덕적 해이를 견제할 수 있는 장치는 전무한 실정입니다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 우선 심의위원 가능인력을 통합관리하여, 분야별로 2~3배수 인력을 구성하여 무작위 추출을 통해 평가서를 검토하고 심의한다면, 지금보다는 나은 위원회 운영이 가능할 것이라 생각하는데, 도지사의 의견은 어떠하신지 답변해주시기 바랍니다.

또한 심의과정에서 도덕적 해이를 최소화하기 위해서라도 관련부서가 접수된 심의위원들의 검토서나 의견서를 수합하여, 사업자에게 실명이 나타나지 않게 보내는 것이 필요할 것입니다. 또한 심의시 특정 심의위원들이 제시한 의견에 대해서는 평가대행기관에 서명을 받아오라는 지시가 이루어지지 않도록 관리를 철저히 해야 할 것입니다.

본 의원은 무엇보다도 도덕적 해이를 최소화하기 위해서는 제주특별자치도가 개발계획, 영향평가, 사후환경 조사를 일괄로 발주하는 방법이 필요하고, 스코핑 위원회 제도를 적극적으로 도입하는 것이 필요하다고 생각합니다. 본 의원의 생각에 대한 도지사의 의견을 밝혀주시기 바랍니다.