	제주특별자치도의회 Jeju Special Self-Governing Provincial Council	제256회 제주특별자치도의회 임시회 제2차 본회의 2008. 12. 24(수) 14:00

제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례안

심   사   보   고   서

행정자치위원회 전문위원실

제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례안

심  사  보  고  서

1. 심사경과

가. 발의일자 : 2008. 11. 6

나. 발 의 자 : 문대림의원 장동훈의원 대표 발의

다. 회부일자 : 2008. 11. 10

라. 상정일자 :

- 2008. 11.  3(제254회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제2차회의)

- 2008. 12. 19(제256회 제주특별자치도의회 임시회 행정자치위원회 제2차회의)

2. 제안설명 요지

가. 제정이유

○ 「지방자치법」 제116조 및 같은 법 시행령 제79조에 따라 제주특별자치도 연구위원회를 설치하고 그 운영 등에 관하여 필요한 제반사항을 새로 정하여 제주특별자치도의 전반적인 운영상황을 평가하고 합리적이고 현실적인 발전방안을 마련하기 위한 것임.

나 주요골자

○ 제주특별자치도 연구위원회의 소속 및 지위에 관한 사항(안 제2조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 구성에 관한 사항(안 제3조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 자격에 관한 사항(안 제4조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 운영에 관한 사항(안 제5조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 심의․의결에 관한 사항(안 제6조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 연구범위 및 내용에 관한 사항(안 제7조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 연구업무를 효율을 수행하기 위한 분과위원회 설치에 관한 사항(안 제10조)

○ 제주특별자치도 연구위원회의 사무국 설치에 관한 사항(안 제14조)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 설치근거 대한 검토

○ “「지방자치법」 제116조(합의제행정기관)① 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다”라고 되어 있고

○ 동법 시행령 제79조(합의제 행정기관의 설치) 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제116조에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있다.

1. 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우

2. 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우

3. 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우로 되어 있어 금번 합의제 행정기관인 연구위원회를 설치하겠다는 것임

□ 합의제 행정기관에 대한 검토

○ 행정기관의 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 경우 위원회를 구성하여 최종적인 의사결정을 다수인의 합의에 의하여 결정하는 기관임.

※ 우리도인 경우 감사위원회, 지방노동위원회, 국가기관인 경우 공정거래위원회, 금융위원회 등이 있음.

○ 각종 위원회와 다른 점은 각종 위원회는 주로 자문역할을 하고 하부조직을 둘 수 없으나, 합의제 행정기관은 의결기관이고 하부조직을 설치할 수 있음.

□ 조례제정의 내용

○ 연구위원회 소속 : 제주특별자치도지사 소속하에 두되 그 직무에 있어서는 독립된 지위(안제2조)

○ 연구위원회 구성 : 위원장을 포함한 11명

(도의회 추천 5명, 교육감 추천2명)

※ 위원장은 도의회 동의를 얻어  연구위원중에에서 임명(안 제3조)

○ 연구위원회 기능

- 제주자치도 위상 강화 방안

- 의결기관과 집행기관의 통합형과 대립형 구조에 관한 검토

- 기초자치단체 부활 여부에 관한 검토

- 행정시 존․폐 여부에 관한 검토

- 읍․면․동의 활성화 방안

- 주민참여제도의 활성화 방안

- 도의회 의원 선거구에 관한 검토

- 도의회 의원 적정 정원 및 보수에 관한 검토

- 도의회 보조기관과 적정 정원에 관한 검토

- 교육감 및 교육위원 선출방식에 관한 검토

- 교육위원회에 관한 운영 개선방안

- 선진형 교육자치모형에 관한 검토

- 자치경찰단에 관한 운영 개선방안

- 도의회, 도지사 및 교육감이 요청한 사항

○ 연구위원회 분과위원회 설치

※분과위원회는 3명이상 5명이하의 전문위원 둘 수 있음.

○ 사무국의 설치

※ 사무국장, 전문위원 및 그 외 직원을 두고 경력직, 계약직, 교육행정직 지방공무원으로 보한다.

※ 직원은 연구위원회 위원장의 추천을 받아 도지사가 임명한다.

□ 조례제정의 타당성에 대한 검토

○ 본조례 부칙을 보면 연구위원회는 2008년 12월 1일부터 시행하여 2011년 6월 30일까지 한시적으로 시행하는 것으로 되어 있음.

○ “지방자치법 제116조 (합의제행정기관) 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다“라고 되어 있고  동법 시행령 제79조 (합의제 행정기관의 설치) 에는

1. 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우

2. 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우

3. 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우로 되어 있어

○ 지방자치법과 동법시행령에 나오는 내용과 금번조례에 설치하려고 연구위원회설치와는 일치되어 타당하다고 판단됨. 그러나 모든 행정기관은 “제주특별자치도 행정기구설치조례“에 나와 있고 “제주특별자치도 행정기구 설치조례” 제3조(합의제 행정기관)를 보면 “도지사는 소속하에 그직무에 관하여 독립된 지위를 가지는 제주특별자치도 감사위원회 및 제주특별자치도 지방노동위원회“를 둔다 라고 되어 있어 상기 조례를 개정해야할 사안으로 판단이 됨.

○ 그리고 “지방자치단체의 행정기구와 정원기준등에 관한 규정(대통령 제 20900호) 제36조

제36조 (기구와 정원조례의 제안과 의결) ①지방자치단체의 장은 기구와 정원에 관한 조례안을 해당 지방의회에 제안하는 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 기구와 정원의 조정으로 인하여 추가로 드는 경비를 나타내어야 한다. <개정 2008.2.29>

②지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것. 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.

③지방의회는 제1항의 따라 제안된 기구와 정원에 관한 조례안에 대하여는 행정조직의 안정적 운용과 행정의 원활한 수행을 위하여 될 수 있는 대로 빠른 시일내에 처리하도록 노력하여야 한다.

○ 라고 되어 있어 즉  행정기구나 정원에 대란 조례안의 제안은 단체장이 고유권한이어서 의회에서 제안(발의) 하는 것은 위법이라 할 수 있고 의회에서는 제출된 조례에 대하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결(이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 함)할 수 있도록 되어 있어 이 조항에 위배된다고 하고 있습니다.(행정안전부 의견, 도의견, 대법원 판례2005.8.19)

○ 또한 지방자치법 제 132조(재정부담을 수반하는 조례제정 등)를 보면 지방의회는 새로운 재정부담을 수반하는 조례나 안건을 의결하려면 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다. 라고 되어 있어 의견을 들은 결과 추가적인 인건비를 부담하고 기구 신설은 바람직하지 않다고 하고 있음.

※ 지방자치단체의 의견(2008.10. 29)

❍ 본 조례는 새로운 행정기구 신설에 따른 재정부담을(인건비 및 경상비, 사업비 등)을 수반하는 조례로서

❍ 예산액 대비 인건비 비율이 전국 최고인 상황, 기타 어려운 재정을 고려하여 지속적․단계적 인력감축 기조를 유지하고 있어 추가적인 인건비를 부담하는 기구 신설은 바람직하지 않음

- 특별자치도 출범후 인력감축 : 61명, 비정규직 신규채용 금지

- 인건비 등 조직운영 경상비에 대한 세출구조조정

* 예산액 대비 인건비 비율 : 11.3% (2008년도 예산) - 전국 1위

- 전국 평균 : 8.3%,    경기 6.9%,     대전 : 9.9%

□ 1차 전문위원 검토의견

○ “지방자치법 제116조 (합의제행정기관)과 동법 시행령 제79조 (합의제 행정기관의 설치) 에는 일치되어 타당하다고 판단이 됨.

○ 그러나 행정기구나 정원에 대한 조례의 제한은 단체장이 고유권한 이어서 의회에서 제안하는 것은 위법이라고 판례가 있기 때문에 이런 조례는 집행기관에서 “제주특별자치도 행정기구 설치조례”를 개정해야 할 것으로 사료됨.

□ 고문변호사 의견

○ 2008.11.25 의견(제주특별자치도의회입법고문 하승수)

․합의제 행정기관을 설치하려는 조례를 제정하면서, 부칙으로 「제주특별자치도 행정기구 설치 조례」를 개정하여 설치근거를 마련하면 가능한 의견 그리고 의원발의로 조례를 제정할 수 없다는 법조항도 없으므로 행정기구 설치에 대해서도 의원발의로 조례 제정을 하는 것은 가능하다는 의견을 제시하고 있음.

○ 2008. 12. 18 의견(제주특별자치도의회 고문변호사 박석훈)

․행정기구나 정원의 증가가 발생하는 조례안의 제안은 지방자치단체장의 고유권한이라고 볼 수 있어 의원발의로 조례를 제정하거나 개정시에는 지방자치단체장이 조례안재의결무효확인소송을 제기하면 지방자치단체장이승소하여 조례안의 무효가 될 가능성이 있음 따라서 도지사와 협의하여 도지사로 하여금 제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례를 제정 하도록 하는 것이 타당하다고 봄.

□ 고문변호사 의견에 따른 집행부의견

○ 특별법 제14조(자치조직권에 관한 특례)에 따라 “행정기구의 설치․운영 기준”등이 도 조례로 위임되었어도 행정기구 설치는 기관 대립형 구조를 유지하고 있는 지방자치 체제하에서는 전형적인 집행부 권한으로서 의회에서 의원발의로 개정안을 제출할 수는 없음.

○ 대법원 판례에서도 행정기구나 정원에 대한 조례안의 제안은 단체장의 고유 권한이므로 의회에서 제안(발의)하는 것은 위법이라고 할 수 있고, 의회에서는 제출된 조례에 대하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나, 폐지하여 합치는 것만 가능하다고 판시 (대법원 판례 2005.8.19) 하고 있습니다.

□ 2차 전문위원 검토의견

○ 행정기구나 정원에 대한 조례의 제한은 단체장이 고유권한 이어서 의회에서 제안하는 것은 다툼이 있기 때문에 이런 조례는 집행기관에서 “제주특별자치도 행정기구 설치조례” 개정안을 제출하여야 할 것으로 판단되고

○ 의회에서 의결했을 경우 “재의요구”가 제출될 것으로 사료되어 신중히 처리했으면 합니다.

4. 질의 및 답변요지 : 생략

5. 토론요지 : 생략

6. 심사결과 : 수정가결

7. 소수의견 요지 : 없음

8. 기타 필요한 사항 : 없음

제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례안에 대한 수정안

제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례안 중 일부를 다음과 같이 수정 한다.

안제7조 각항목 중 “7호부터 12호까지를 각각 삭제하고 “12호를 7호, 13호를 8호, 14호를  9호, 15호를 10호“로 한다.

안제11조제2항을 삭제하고, 같은조 제3항을 제2항으로 하며 제2항(종전의 제3항)중 “제1항에 따라 보고하는 사항과 제2항에 따른 조례안”를 “제1항에 따라 보고하는 사항”으로 한다.

부칙안 제1조 중 “2008년 12월 1일부터”를 “2009년1월1일부터”로 한다.

제주특별자치도 연구위원회 설치 및 운영에 관한 조례안 수정조문 대비표

제정안	수정안
제7조(연구범위) 연구위원회의 연구범위는 다음 각호와 같다. 1. 제주자치도 위상 강화 방안(헌법에 지위 부여 방안을 포함한다) 2. 의결기관과 집행기관의 통합형과 대립형 구조에 관한 검토 3. 기초자치단체 부활 여부에 관한 검토 4. 행정시 존․폐 여부에 관한 검토 5. 읍․면․동의 활성화 방안 6. 주민참여제도의 활성화 방안 7. 도의회 의원 선거구에 관한 검토(소․중․대선거구에 관한 사항을 포함한다) 8. 도의회 의원 적정 정원 및 보수에 관한 검토 9. 도의회 보조기관과 적정 정원에 관한 검토 10. 교육감 및 교육위원 선출방식에 관한 검토 11. 교육위원회에 관한 운영 개선방안 12. 선진형 교육자치모형에 관한 검토 13. 자치경찰단에 관한 운영 개선방안 14. 특별지방행정기관에 관한 운영 개선방안 15. 기타 제주자치도 발전에 관하여 도의회, 도지사 및 교육감이 요청한 사항	제7조(연구범위) (제정안과 같음) 1. (제정안과 같음) 2. (제정안과 같음) 3. (제정안과 같음) 4. (제정안과 같음) 5. (제정안과 같음) 6. (제정안과 같음) <삭제> <삭제> <삭제> <삭제> <삭제> 7. 선진형 교육자치모형에 관한 검토 8. 자치경찰단에 관한 운영 개선방안 9. 특별지방행정기관에 관한 운영 개선방안 10. 기타 제주자치도 발전에 관하여 도의회, 도지사 및 교육감이 요청한 사항

제정안	수정안
제11조(보고 및 제안) ① (생략) ② 연구위원회가 제안하는 조례안에 대하여 도지사가 이를 도의회에 제출하여야 한다. 이 경우, 제1항 단서의 규정을 준용한다. ③ 연구위원회가 제1항에 따라 보고하는 사항과 제2항에 따른 조례안에 대하여 도의회는 「제주특별자치도의회 위원회 및 교섭단체 구성과 운영에 관한 조례」 제4조에 불구하고 의안별로 소관 상임위원회를 달리 할 수 있다. <부 칙> 제1조(시행일) 이 조례는 2008년 12월 1일부터 시행한다.	제11조(보고 및 제안) ① (제정안과 같음) <삭 제> ② 연구위원회가 제1항에 따라 보고하는 사항에 대하여 도의회는 「제주특별자치도의회 위원회 및 교섭단체 구성과 운영에 관한 조례」 제4조에 불구하고 의안별로 소관 상임위원회를 달리 할 수 있다. <부 칙> 제1조(시행일) 이 조례는 2009년 1월 1일부터 시행한다.