	제주특별자치도의회 Jeju Special Self-Governing Provincial Council	제256회 임시회 제2차 본회의 2008. 12. 24 (수) 14:00

제주국제자유도시종합계획 변경계획 동의안

심   사   보   고   서

문화관광위원회

제주국제자유도시종합계획 변경계획 동의안

심  사  보  고  서

1. 심사경과

○ 제출년월일 : 2008. 12. 5.

○ 제  출  자 : 제주특별자치도지사

○ 회부연월일 : 2008. 12. 8.

○ 심사연월일 : 2008. 12. 18.

- 제256회 제주특별자치도의회 임시회 문화관광위원회 제1차 회의

2. 제안이유

○ 3개 관광단지 및 20개 관광지구 폐지

- 제주국제자유도시종합계획(이하 “종합계획“)에 따라 지정된 3개 관광단지, 20개 관광지구 중에 개발사업 시행승인을 획득하지 못한 7개 관광지구가 있고

- 2002년 종합계획 수립시 수요자 중심의 개별허가 방식이 도입되어 현재 31개의 관광지구 개발사업을 추진중에 있음

- 또한 관광단지 및 관광지구로 지정된 일부 지역의 경우 너무 과다하게 지정되어 지역주민들의 사유재산권을 장기간 제약하고 있고 관광지 및 도시관리계획 등 관련계획의 변경을 통제하는 문제를 안고 있음

- 따라서 수요자 중심의 개별허가 방식으로 전환하여 활발하게 관광지 개발사업이 진행되고 있고 지역주민들의 사유재산권 제약문제 해소, 개발방식의 일원화를 위해 3개 관광단지, 20개 관광지구를 폐지하고자 하는 것임

- 그리고 관광단지․지구를 폐지하고 있음에 따라 같이 유지되어온 관광단지․지구에서의 건축물의 고도기준을 변경(해제)하고자 함

- 향후 건축물의 고도기준 적용 및 관리는 개별허가지구와 마찬가지로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’)」에 따라 도시관리계획으로 결정토록 하므로써 토지이용계획수립 체계를 일원화 하고자 하는 것임

○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법(이하 ‘특별법’)」 제222조의 규정에 의하여 작성된 종합계획 변경계획(안)을 같은법  제223조 제2항의 규정에 의거 제주특별자치도의회의 동의를 받고자하는 것임.

3. 주요내용

ꏅ 3개 관광단지․20개 관광지구 폐지 및 개발방식의 일원화

○ 종합계획에 의하여 지정된 3개 관광단지․20개 관광지구를 폐지하고

관광지 개발방식을 개별법에 의한 개별허가 방식으로 일원화 함

○ 3개 관광단지․20개 관광지구에 대한 관리는 관광진흥법 및 국토계획법

등 개별법령에 의해 지정된 토지이용계획 제도에 의하며

○ 종합계획상의 관광단지 및 관광지구 계획에 따라 지정(결정)된 관광(단)지 및

도시관리계획(유원지 및 제2종 지구단위계획 등)에 대하여는 사유재산권 제약

문제 해소, 사업 집행 가능성, 지역주민 및 관계전문가 의견 등을 종합적으로

고려하여 지구별로 관광진흥법 및 국토계획법 등 개별법률에 따라 변경(해제)

절차를 이행함

○ 다만, 국토계획법에 의거 도시관리계획 변경시는 오름 및 주변지역, 해안선

및 내수면 주변지역 등 주요 경관지에 대해서는 난개발을 방지할 수 있도록

하여야 함

○ 관광단지·지구 지정방식에 의한 개발방식이 폐지되고 개별법에 의한 개별허가

방식으로 일원화되므로 해당 지역들 내의 건축물의 고도기준은 개별허가

지구와 마찬가지로 국토계획법에 따라 도시관리계획으로 건축물의 고도를

결정하는 경우에는 도시관리계획에 의하여 결정된 건축물의 높이에 의함

○ 그 이유는 개별허가 방식에 의한 관광지 등의 개발사업 지구에 대한 건축물의

고도기준은 도시관리계획으로 정하고 있으므로 종합계획에 의한 관광단지·

지구 지정방식의 폐지에 따라 통일된 제도를 운영하는 것이 타당함

4. 관계법령 : 별첨

5. 제주국제자유도시종합계획 심의회 심의(‘08. 11. 11) : 원안가결

6. 적성평가 및 의견수렴 결과

가. 적성평가 용역시행

○ 용역수행기관 : 제주발전연구원

○ 용역기간 : 2007. 10. 24 ~ 2008. 03. 31

나. 정비방안 검토

○ “현행유지방안”, “일부 조정방안”, “전면 개정방안”등 3개 정비방안에

대해 장점과 단점 분석과 주민의견 및 전문가 의견 등을 토대로 정비

방안을 검토한 결과

○ 투자 및 개발진행 실적이 현저히 저조, 차별성 및 특화성 퇴색, 법․제도적 경쟁력

상실로 개발 가능성 불투명, 사유재산권 침해문제 심각한 상황, 개별허가 방식 전면

도입으로 관광단지․지구지정 취지와 의미 상실 등으로 “전면 개정방안” 채택

다. 평가지표에 의한 평가결과

○ 3개 관광단지․20개 관광지구 중 중문관광단지를 제외한 모든 관광단지․

관광지구가 개발사업이 활성화되지 못하고 있음

○ 개발이 당초의 계획대로 원활하게 진행되어지고 여타 법․제도에 비해 제주도

종합개발계획에 의한 단지․지구 개발방식을 통해 효율적인 개발이 이루어졌음을

나타내는 ‘A’군에 속하는 단지․지구가 전무한 것으로 나타났음

○ 다시말해 제주도종합개발계획에 의한 3개 관광단지․20개 관광지구의 개발

방식은 급변하는 관광환경에 대응하지 못하고 있고, 오히려 관광개발을 저해

하고 제한하는 요소로 작용하고 있음을 나타냈다고 할 수 있음

라. 지역주민 및 사업자 의견수렴 결과(‘08. 03. 17 공청회 개최)

○ 전화면담, 대표자 면담, 주민총회, 도민공청회 등 다양한 경로를 통해 의견을

수렴한 결과 사유재산권 침해문제, 개발 지체에서 오는 상실감, 사업자의 잦은

변경에서 오는 불신감 등 다양한 의견들이 제시되었음

○ 성산포해양관광단지, 곽지․용머리․함덕․송악산 관광지구의 경우 지역

주민들은 건축행위 제약으로 인해 해제를 요구하였고

○ 사업자 들은 토지매입이 불가능한 지역에 대한 제척과 투자환경 개선 등

법․제도적인 개선을 요구하였음

7. 주요 검토사항

가. 기존계획의 검토 및 문제점

1 ) 관광단지․지구 지정에 대하여

○ 관광단지․지구 지정현황을 보면 1994. 6. 2 제주도종합개발계획에 3개 관광

단지 10개 관광지구를 지정하여 운영해 오다가, 지역주민 및 당시 시장․군수의

추가지정 요청과 동․서부지역간 개발계획의 형평성 유지를 이유로 1997. 2.

14 제주도종합개발계획 보완계획을 통해 10개 관광지구를 추가 지정하여 총

3개 관광단지 20개 관광지구가 되었으며

○ 이후 제주국제자유도시종합계획(2002년)에 제주도종합개발계획에 의한

3개 관광단지 및 20개 관광지구는 관광진흥지역의 범주에 일반관광지구로

지정하도록 하였고

○ 제주국제자유도시종합계획 보완계획(2006년)에 의해 7개 사업예정자 미지정

지구에 대해 투자유치 가능여부를 판단하는 적성평가를 시행하여, 이에 따른

결과를 토대로 지구지정 존속 또는 취소여부를 결정하도록 하고 있습니다

○ 이렇게 지정된 3개 관광단지 20개 관광지구에 대한 평가는 지정 당시 개발

및 투자유치 가능성에 대한 심도있는 분석이 미흡하였고 지역경제발전과 형평성

논리에 의해 이루어진 측면이 있으며

○ 관광단지․지구에 대한 추진상황을 보면 지구지정만 되어 있고 사업시행자가

미지정된 7개 관광지구가 있으며, 그 외 관광단지․지구도 대부분 사업추진이

활발하게 이루어지지 않고 있으며

○ 이러한 상황에도 불구하고 3개 관광단지 20개 관광지구를 계속 존치함으로써

지역주민에게 사유재산권 및 기타 생활권을 제한하는 결과를 초래하여 행정에

대한 불신요인으로 작용하고 있다 하겠습니다

2 ) 관광단지․지구 개발방식에 대하여

○ 투자진흥지구, 제2종지구단위계획 등 여타 관련법․제도에 의해서도 관광

개발 사업이 충분히 가능한 현실 여건에서도 3개 관광단지 20개 관광지구를

계속 존치시키는 것은 관광개발의 효율성을 떨어뜨리는 요인이 되고 있습니다

○ 3개 관광단지 20개 관광지구 존치는 투자자의 입장에서는 투자자가 원하는

장소에 원하는 시설을 개발하는데 있어 장애요인으로 작용하고 있을뿐만

아니라 급변하는 관광환경에도 대응하지 못하여 오히려 걸림돌로 작용하고

있다고 판단됩니다

3 ) 건축물 고도기준에 대하여

○ 관광단지, 관광지구 및 산업촉진지구는 관련법규 등의 변경에 의해 관광

단지, 관광지구 및 개발진흥지구로 하고

- 그 운용에 있어서 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한

특별법에 의한 개발사업의 승인을 얻은 경우에는 그 계획에 의하며 경관

고도규제계획이 이미 수립된 지역은 기 수립된 경관고도규제계획에 따르

도록 하고 있습니다

나. 변경계획 동의안의 검토

1 ) 3개 관광단지․20개 관광지구 폐지에 대하여

○ 앞서 보고드린바와 같이 당초 관광단지․지구 지정은 무분별한 난개발을

막으면서 동시에 개발을 활성화하자는 취지였음에도 결과적으로 투자 및

개발진행 실적이 저조하고 개발이 장기간 지체되었으며

○ 3개 관광단지 20개 관광지구 이외에도 개별법에 의한 관광개발이 이루어지고

있음을 감안할 때 3개 관광단지 20개 관광지구 폐지는 이러한 현실적 여건을

반영하여 검토할 필요가 있다고 판단됩니다

○ 다만 2006년 제주국제자유도시종합계획 보완계획에 의하면 3개 관광단지

20개 관광지구 중 7개 사업예정자 미지정지구에 대해 적정평가를 시행하여

지구지정 존속 또는 취소여부를 결정하도록 하고 있음에도 이번에 23개 관광

단지(지구)에 대하여 폐지하고 있어 이에 대하여는 설명이 필요하다고 사료

됩니다.

2 ) 개발방식의 일원화에 대하여

○ 종전 종합계획상의 관광단지․지구 개발방식은 투자 및 개발의 효율성보다는

지역적 안배 등의 이유로 지정된 측면이 강해 실제 개발로 이어지지 못하였

으며

○ 투자여건을 고려할 때 개별법에 따른 투자진흥지구, 지구단위계획, 유원지,

체육시설 설치 등 각종 제도에 의한 투자자의 입장에서는 원하는 규모와

용도로의 개발이 원활하여 투자자들이 선호하는 추세에 있다 하겠습니다

○ 그리고 법률이 아닌 종합계획상의 개발방식으로 존재하던 관광단지․지구

개발방식 보다는 법률에 의한 개발로 일관성 및 합리성을 확보할 수 있어

원활한 행정처리의 근거가 될 수 있다고 판단됩니다

3 ) 건축물 고도기준과 관련하여

○ 관광단지․지구 지정방식에 의한 개발방식이 폐지되고 개별법에 의한 개별허가

방식으로 전환되면 해당 지역들 내의 건축물의 고도기준은 개별허가지구와

같이 국토계획법에 따라

○ 도시관리계획으로 건축물의 고도를 결정하는 경우에는 도시관리계획에 의하여

결정된 건축물의 높이에 의하도록 하여 관광단지․지구 지정방식의 폐지에 따라

통일된 제도를 운영하는 것으로 타당하다고 사료되나, 현재 제주특별자치도에서

추진하고 있는 “고도완화 수반 건축물 입안기준”을 마련 중에 있으므로 도시관리

계획으로 결정하는 건축물의 고도는 “고도완화 수반 건축물 입안기준”에 적합

하게 수립되어야 할 것으로 사료됩니다

4 ) 종합계획상의 관광단지 및 관광지구 계획에 따라 지정(결정)된 관광(단)지

및 도시관리계획(유원지 및 제2종지구단위계획 등)에 대하여는

○ 사유재산권 제약문제 해소, 사업집행 가능성, 지역주민 및 관계 전문가 의견

등을 종합적으로 고려하여 지구별로 관광진흥법 및 국토계획법 등 개별법률에

따라 변경(해제) 절차를 이행하도록 하고 있어 특별한 문제는 없을 것으로 사료

됩니다

5 ) 제주특별자치도의회 환경도시위원회 의견 : 별첨

8. 종합의견

○ 본 제주국제자유도시종합계획 변경계획 동의안은 3개 관광단지․20개 관광지구

폐지와 이에 따른 개발방식의 일원화 및 건축물 고도기준과 관련된 사항으로 제주

국제자유도시종합계획 보완계획(2006년)에 의해 적성평가를 통한 존속여부를 결정

하도록 하고 있음에 따라

○ 지난 2007. 10. 24 ～ 2008. 3. 31까지 제주발전연구원에 의뢰하여 관광단지․지구

정비 타당성 평가 용역을 실시 적성평가를 시행하여 정비방안을 검토하여 반영한

사항으로 2008. 3. 17 공청회를 개최하여 의견을 수렴하고, 2008. 11. 11 제주국제

자유도시종합계획 심의회 심의를 거쳐 동의를 요청한 사항으로 3개 관광단지 20개

관광지구 폐지는 시대의 변화 및 요구 등 현실 여건상 긍정적이나

○ 건축물 고도기준과 관련하여서는 현재 제주특별자치도에서 추진하고 있는 “고도

완화 수반 건축물 입안기준”을 마련 중에 있으므로 이에 따라 시행하는 것이 바람직 하다고 사료됩니다

○ 환경도시위원회에서는 제주국제자유도시종합계획 수정사항으로 도심권 건축물 고도기준과 비도심권 건축을 고도기준을 신설토록 의견을 제출하고 있어 제주국제자유도시종합계획 반영여부에 대한 논의가 필요합니다

9. 질의 및 답변요지 : 생략

10. 토론요지 : 해당사항 없음

11. 심사결과 : 원안가결

〈부대조건〉

○ 제주국제자유도시종합계힉에 도민공청회 등 의견을 수렴하여 건축물 고도기준을

제주국제자유도시종합계획에 반영할 수 있도록 변경계획을 수립하여 차후 제주

특별자치도의회의 동의를 받도록 함

12. 소수의견 요지 : 해당사항 없음

13. 기타 필요한 사항 : 해당사항 없음

환경도시위원회 의견서

1. 검토의견

□ 현황

❍ 3개 관광단지, 20개 관광지구는 폐지된 「제주도개발특별법」에 의해 관광단지와 관광지구로 지정되었으며,

❍ 관광단지와 관광지구의 고도관리를 위해 경관고도규제계획을 수립하여, 15~35m까지 허용하는 것으로 경관고도를 관리하였음

❍ 이번 제주국제자유도시종합계획 변경 안건은 근거 법령의 폐지에 따라 3개 관광단지 20개 관광지구를 폐지하여, 이를 개별법에 의해 개발사업을 추진하고,

❍ 건축물의 고도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시관리계획으로 건축물의 고도를 결정할 수 있도록 하는 사안임

□ 그동안 건축물 고도기준 변경의 추이

❍ 최초의 제주국제자유도시종합계획에 제시된 건축물의 고도기준은 기존 제주도종합개발계획에 의거하여 수립된 ‘경관고도규제계획’이 경관훼손 뿐만 아니라 조망권 문제 등이 심각해질 것을 우려하여 보다 강화된 고도규제의 필요성 제기

❍ 하지만 2004년도에 수정된 종합계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 지구단위계획(건축물 높이의 최고한도 정한 경우에 한함)을 수립하는 경우에는 52m까지 건축할 수 있다는 완화조항 신설

❍ 2006년도 제주국제자유도시 보완계획(p.250) 제3편 제4장 제2절의 2에 ‘바. 도심권역내 기존지역의 활성화를 위한 균형발전사업’에 포함된 건축물의 고도기준의 완화조항에 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 도시관리계획(지구단위계획 또는 도시계획시설)으로 건축물의 높이를 결정하는 경우에는 도시관리계획에 의하여 결정된 건축물의 높이에 의한다’로 수정

❍ 최근의 건축물 고도기준 완화 조항은 도심권내 기존지역의 활성화를 위한 균형발전사업의 경우에는 고도완화의 제한을 해제하고 있음

□ 고층위주 건축에 따른 경관파괴 문제

❍ 최근 예래동 휴양형 주거단지의 고도완화 움직임 등을 감안할 때, 3개 단지 20개 지구의 고도 또한 고층위주로 전개될 것으로 예상되어, 제주도 해안 및 중산간 경관 관리에 많은 문제가 발생할 것으로 예상됨

❍ 고층위주의 건축물의 제주도의 랜드마크인 한라산, 오름, 올래 등과 부합하는가에 대한 검토가 있은 후 지역의 정체성에 부합하는 경관고도 완화 방안을 마련한 후 3개 단지 20개 관광지구에 대한 고도완화 검토 필요

□ 고도완화에 따른 형평성의 문제

❍ 자금력이 약한 제주도민이나 개인들이 개발행위를 할 때는 경관보전등급에 의한 고도제한을 받지만, 제2종지구단위계획을 수립하는 경우에는 아무런 고도제한을 받지 않아, 형평성의 문제 발생

2. 종합계획 수정사항 (환경도시위원회 의견)

❍ 제주국제자유도시종합계획보완계획(제주특별자치도 고시 제2006-51호(2006.12.4)의 “바. 도심권역내 기존지역의 활성화를 위한 균형발전사업(p.250)” 끝에 별첨의 <도심권 건축물 고도기준>과 “사. 비도심권의 건축물 고도기준”을 신설하고, 기존 “사와 아”를 “아와 자”로 변경한다.

별첨 의견서

〈도심권내 건축물 고도기준〉

시 군 별	지 역 별		건축물의 최대높이(m)	경관고도 규제계획(m)
제주시도시계획구역	신 제 주	상업지역	35	35~55
		준주거지역	35	25~45
		주거지역	20	25~45
	신제주 이외 지역	상업지역	35	30~55
		준주거지역	20	30
		주거지역	20	8~30
서귀포시 도시계획구역		상업지역	30	20~40
		준주거지역	20	15~30
		주거지역	20	12~30
읍․면도시계획구역		상업지역	25
		준주거지역	20

주1) 교육, 문화, 체육시설 등의 공용시설과 철탑․고가수조․싸이로시설 ․관망탑 등과 같은 특수시설은 제주도건축위원회의 심의결과에 의해 탄력적으로 운영됨

주2) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법에 의한 개발사업의 승인을 얻은 경우에는 그 계획에 의하며 경관고도규제계획이 이미 수립된 지역은 기 수립된 경관고도규제계획에 따른다.

주3) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의거 도시관리계획(제1종지구단위계획 또는 도시계획시설)으로 건축물의 높이를 결정하는 경우에는 도시관리계획에 의하여 결정된 건축물의 높이에 의한다.

사. 비도심권의 건축물의 고도

(1) 건축물 고도관리의 원칙

❍ 제주도 전 도민의 공감대를 형성한 후 고도를 부분적으로 완화하는 것을 원칙으로 정함

❍ 유원지는 제주광역도시계획에서 입지와 규모가 결정하므로, 광역도시계획 수립과정에서 전 도민의 공감대를 형성하는 것이 가능하기 때문에, 유원지를 우선하여 고도완화

❍ 제2종지구단위계획은 광역도시계획에서 정한 총량의 범위내에서 주민제안에 의해 입안이 가능하기 때문에, 제2종지구단위계획을 통해 고도를 완화하는 것은 신중을 기해야 함

(2) 고도제한 완화 기준

❍ 유원지는 투자금액, 지역경제 공헌도, 녹지면적률, 투자사업의 현실성 등을 종합적으로 고려하여 사업대상 면적 중 일부 면적에 한해 고도제한 완화

❍ 제주국제자유도시종합계획 4+1 핵심산업 추진을 위한 제2종지구단위계획구역은 사업면적에 대한 일정부분을 특별계획구역으로 지정하고, 기존 건축고도 제한의 일정 범위내에서 완화

❍ 세부적인 건축물 고도완화 기준 등에 대하여는 별도의 조례 또는 지침․운영기준 등을 마련하여 시행함

〈비도심권내 건축물 고도기준〉

시 군 별	지 역 별	건축물의 최대높이(m)	경관고도 규제계획(m)
제주시도시계획구역	녹지지역	15	15
서귀포시 도시계획구역	녹지지역	15
읍.면도시계획구역	녹지지역	15
비도시지역		15

주1) 교육, 문화, 체육시설 등의 공용시설과 철탑․고가수조․싸이로시설 ․관망탑 등과 같은 특수시설은 제주도건축위원회의 심의결과에 의해 탄력적으로 운영됨

주2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 도시계획시설로 건축물의 높이를 결정하는 경우에는 도시관리계획에 의하여 결정된 건축물의 높이에 의한다.

주3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 제2종지구단위계획으로 건축물의 높이를 결정하는 경우, 제안대상 건축물의 높이가 기존 제한 높이를 초과하는 부지의 면적은 건축물이 들어서는 부지 면적의 일정 범위내에서 특별계획구역의 지정을 통해 고도완화