제260회 제주특별자치도의회 임시회

2009. 5. 15 (금) 10:00

제주특별자치도 지원위원회에 제출하는 사항의 사전의결에 관한 조례안

검   토   보   고   서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 지원위원회에 제출하는 사항의 사전의결에 관한 조례안

검   토   보   고   서

			발 의 일 자 : 2009. 5. 1.
의 안 번 호	961		발 의 자 : 강창식의원 대표발의 (김미자, 강무중, 강문철, 오영훈, 고충홍, 고봉식, 김혜자, 김수남, 김완근)
			회 부 일 자 : 2009. 5. 4

1. 제정이유

○ 제주특별자치도가 제주특별자치도지원위원회에 제출하는 각종 권한이양 및 규제완화 등의 제도개선사항은 제주특별자치도민의 이익과 생활에 직결되는 중대한 법률 개정 사안임.

○  하지만 제주특별자치도는 제주특별자치도지원위원회에 제도개선사항을 요구할 때 제주특별자치도민의 대의기관인 제주특별자치도의회의 동의를 전혀 얻지 않고 제출하고 있음.

○  이에 따라 「지방자치법」 제39조제2항에 의거, 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 제도개선사항에 대해서는 제주특별자치도의회에서 동의를 얻도록 하여 제주특별자치도의 법률 개정에 힘을 실어주고 제주특별자치도민의 참여를 보장하고자 함.

2. 주요내용

가. 제주특별자치도지사는  ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제7조제1항과 관련하여 제주특별자치도지원위원회에 제출할 사항이 있을 경우에는 그 의안을 제출하여 제주특별자치도의회의 동의를 얻도록 함(안 제2조).

나. 의결사항으로는 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항과 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 도지사가 지원위원회에 제출할 필요가 있다고 도의회가 인정하는 사항으로 함(안 제3조제1호및2호).

다. 제3조제1호의 의안에는 추진유형별로 제출 필요성(현황), 개선내용, 예상되는 문제점, 기대효과 등이 포함되어야 하고 근거법령과 해당부처와의 협의내용을 기록하도록 함. 제1항의 규정에 의한 제출 항목에 도민의 의견이 있는 경우에는 그 의견을 명시하도록 함(안 제4조 제1항 및 2항).

라. 제3조에 대하여는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결하도록 함(안 제5조).

마. 도의회는 도지사가 제출한 의안에 대하여 의결한 후에는 필요한 후속 조치를 지원하도록 함(안 제7조).

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 검토사항

▢ 특별법 제9조 (법률안 제출 및 입법반영) 및 특별법 제7조(제주특별자치도지원위원회 설치등)제 1항13호와의 관계

○제9조 (법률안 제출 및 입법반영) ①제주특별자치도지사는 제주특별자치도의회 재적의원 3분의 2이상의 동의를 얻어 제주특별자치도와 관련하여 법률에 반영할 필요가 있는 사항에 대한 의견을 지원위원회에 제출할 수 있다.

○특별법 제7조1항 13호 그 밖에 지원위원회의 위원장 또는 제주특별자치도지사가 필요하다고 인정하여 부의하는 사항

※ 도지사가 필요하다고 인정하는 사항에 대하여 지원위원회에 부의할     수 있음.

○ 상기법률해석(법제처 박영욱 법제관)

- 「제주특별자치도 완성 및 국제자유도시 조성」을 위한 제4단계 제도개선 과제발굴 정책토론회 (2009.4.7 행정자치위원회)를 보면

- 도지사는 도의회 동의를 얻어 지원위원회에 제출할 수 있고, 동의를 얻지 아니하고도 (특별법 제7조 제1항 13호)지원위원회에 제출할 수 있다.

1. 법률안 의견제출건(특별법 제9조)

①도지사→②도의회 2/3동의→③지원위 제출→④중앙행정기관의 타당성 검토 통보 및 입법반영 협력의무→ 지원위 심의 통보 의무

2.법률안 개정 건의(일반적으로 인정)

①도지사→②도의회 2/3동의(×)→③지원위 제출→④중앙행정기관의 타당성 검토 통보 및 입법 반영 협력의무(×)→ 지원위 심의 통보 의무(×)

○ 따라서 금번 조례에 의거 의회의 동의를 얻어서 지원위원회에 제출한다면 “도의회 동의를 얻지 아니하고 지원위원회 할 수 있는 일반적으로 인정하는 법률안 개정건의건”에 위배될 소지가 있다는 생각이 듭니다.

▢ 특별법 제299조 (환경영향평가 협의등에 관한 특례) 와의 관계

○ (환경·교통·재해)평가서→도지사에게 협의

→ 도지사는 통합 환경영향평가심의위원회 심의(특별법 제299조)

→ 심의내용(결과)f를 도의회 동의→(제주특별자치도 통합(환경·교통·재해)      영향평가 조례제 12조제4항)

○ 도의회 동의를 받도록 한 규정은 법에는 없으나 조례로 규정하여 현재 도의회 동의를 받고 있는 사례가 있어서 이 사례에 비춰 볼 때는 조례로 정하면 가능하다고 생각이 듭니다.

※ 수정을 요하는 사항

제 정 안	수 정 안	수정이유
제3조(의결사항) 도의회는 특별법 제7조제1항과 관련하여 다음 각 호의 사항을 의결한다. 1. 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 2. 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 도지사가 지원위원회에 제출할 필요가 있다고 도의회가 인정하는 사항	제3조(의결사항) (제정안과 같음) 1. 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 도지사가 지원위원회에 제출하고자 하는 사항중 특별법 개정에 관한 사항 2. 삭제	○특별법에 따라 국무총리 소속의 지원위원회에 제출하는 모든 사항에 대해서 동의를 받도록 되어 있는데 -제7조 1항을 보면 - 특별지방행정기관의 이관 및 그에 따른 조치에 관한 사항 - 제주첨단과학기술단지의 지정ㆍ해제 및 개발에 관한 사항 - 제주국제자유도시개발센터의 사업추진 및 발전방안, 제주국제자유도시개발센터와 지방자치단체간 업무조정 등에 관한 사항 등 중앙위주의 사무에 대해서 모두 제출하는 사항들을 도의회 동의를 받도록 한 것은 집행권 침해 소지가 있다고 판단이 됩니다. ○ 제2호 삭제하는 이유는 도의회에서 의결하는 모든 사항을 넣어서 지원위원회에 제출하도록 하고 있는데 동의란 것은 원래 “가·부“만 허용되며 조례안이나 예산안과 같이 수정하지 못한다. 단 집행기관이 의회수정에 찬성하는 경우에는 수정할 수 있다는 것이 일반적인 견해임(최민수. 지방의회운영 53쪽) -따라서 제출하지도 않는 사항을 도의회가 제출하도록하여 의결하는 것은 “동의” 취지에 위배됨

제 정 안	수 정 안	수정이유
제9조(준용규정) 이 조례에서 규정된 것 외에는 「제주특별자치도의회 회의규칙」을 준용한다.	제9조(준용규정) 삭제	○“제주특별자치도의회 회의규칙”은 의회운영과 관련된 사항으로 이 조례와의 연관 관계가 거의 없음
제10조(시행규칙) 생략	제9조(시행규칙) 제정안과 같음

5. 종합의견

○ 앞서 보고드린 대로 도의회 동의를 얻지 아니하고 지원위원회에 제출할 수 있는 것을 도의회 동의를 받도록 하는 것은 도지사에게 일반적으로 인정하는 법률안 개정건의권에 위배될 가능성(재의요구)이 있습니다.

○ 그러나 “환경영향평가 협의”에 있어서 조례로 정해서 도의회 동의를 받고 있는데 큰 문제가 없는 것을 감안한다면 수정을 요하는 사항은 수정을 하고 집행기관에서도 어느 정도 양보를 해서 합의점을 도출해서 수정의결 하는 것이 바람직하다고 사료됩니다.

※ 참고사항

기 관	주 장 내 용
집행기관	○ 집행기관(도지사)의 권한을 제한하는 사항이고, ○ 도지사가 중앙행정기관에 대해 법․제도개선에 대한 의견을 제출할 수 있는 보편적 권리를 제한하는 것이며, ○ 특별법에 따라 국무총리 소속의 심의기구의 심의사항에 대하여 도조례로 규정하는 것은 조례 입법의 한계를 벗어난 사항이라고 판단됨
박석훈 고문변호사	○ 도지사의 지원위원회에 의안을 제출하는 권한’은 도의회가 사전에 적극적으로 개입할 수 없는 도지사의 고유권한이 아니라, 지원위원회의 의안을 제출하는 그 자체의 권한은 형식적으로 도지사가 가지되, 그 제출하는 의안의 성립과정에서는 특별자치도인 제주도의 발전을 위하여 도지사 외에 제주도의 한 축인 도의회가 사전에 적극적으로 개입할 수도 있는 그러한 권한이라고 봄이 타당함. 따라서 이 사건 조례안은 실질적인 면에서도 위법하다고 볼 수 없음.
하승수 고문변호사	본 조례(안)의 입법취지를 살리면서도 문제점을 보완할 수 있는 방안을 찾을 필요가 있고 그 방안으로는 첫째 사전 동의를 받아야 하는 범위를 좀더 구체화하는 방안과 위법 시비를 줄이기 위해 사전 동의가 아니라 보고를 하게하고 도의회의 의견을 청취하도록 하는 방안 등을 검토할 필요가 있다고 판단됨. 또한 궁극적으로는 특별법의 개정을 통해 도의회 사전 동의의 근거를 마련하는 것이 바람직하다고 함.

제주특별자치도 지원위원회에 제출하는 사항의 사전의결에 관한 조례안에 대한

수     정     안

제주특별자치도 지원위원회에 제출하는 사항의 사전의결에 관한 조례안을 다음과 같이 수정한다.

안 제3조 (의결사항) 1호중 “지원위원회에 제출하고자 하는 사항”을“지원위원회에 제출하고자 하는 사항중 도민의 재정적 부담을 주는 사항 ”으로 하고 같은 조 2호중 “도지사가 지원위원회에 제출할 필요가 있다고 도의회가 인정하는 사항 ”을  ”지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 주민의 재산권 행사에 제한되는 사항“으로 하고 같은 조 3호와 4호를 각각 다음과 같이 신설한다.

3. 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 자치입법과 관련된 사항

4. 그 밖에 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 필요하다고 인정되는 사항

안 제8조(의견수렴)와 제9조 (준용규정)을 삭제하고 안제10조를 제8조로 한다.

수  정  안  대  비  표

제 정 안	수 정 안
제3조(의결사항) 생략 1. ---------- 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 2. ---------- 도지사가 지원위원회에 제출할 필요가 있다고 도의회가 인정하는 사항	제3조(의결사항) (제정안과 같음) 1.------지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 주민의 재정적 부담이 되는 사항 2. -------------- 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 주민의 재산권 행사에 제한되는 사항
3. (신설) 4. (신설)	3. 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 자치입법과 관련된 사항 4. 그 밖에 도지사가 특별법 제7조제1항 각 호의 사항에 관하여 지원위원회에 제출하고자 하는 사항 중 필요하다고 인정되는 사항
제8조(의견 수렴) 도지사는 제3조제1호의 의안에 관하여 미리 ｢행정절차법｣에 따른 행정예고를 거쳐야 한다. 제9조(준용규정) 이 조례에서 규정된 것 외에는 「제주특별자치도의회 회의규칙」을 준용한다.	제8조(의견 수렴) <삭제> 제9조(준용규정) <삭제>
제10조(시행규칙) 생략	제8조(시행규칙) 제정안과 같음