제264회 제주특별자치도의회 임시회

의회운영위원회 제1차 회의

2009. 10.  7 (수)11:00

제주특별자치도의회 정책자료 수집 및 활용 조례안

검 토 보 고 서

의회운영위원회 전문위원

제주특별자치도의회 정책자료 수집 및 활용 조례안

검 토 보 고 서

의 안 번 호	1086		발의연월일: 2009. 9.
			발 의 자: 오영훈 의원

1. 제정이유

○ 제주특별자치도내에서 발행 또는 제작되는 정책자료의 체계적인 수집․보존․제공을 위해 제주특별자치도의회내 정책자료센터를 설치운영하고 수집된 정책자료의 데이터베이스를 구축함으로써 정책자료의 공개 및 공유를 통하여 의회의 입법활동 지원과 도민의 정보접근권 및 알 권리를 충족시키는 것과 동시에 불필요한 각종 용역 및 세미나, 토론회 등의 남발을 방지하여 정책추진의 심화발전 및 내실을 기하기 위함.

2. 주요내용

가. 정책자료센터의 설치 및 업무에 관한 사항(안 제3조～ 안 제5조)

나. 정책자료의 수집 및 제출에 관한 사항(안 제6조 ～ 안 제9조)

다. 정책자료의 데이터베이스 구축에 관한 사항(안 제10조)

라. 정책자료 공개에 따른 저작료 보상에 관한 사항(안 제11조 ～ 안 제12조)

마. 자문위원회의 설치에 관한 사항(안 제13조 ～ 안 제17조)

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 관계법규

○ 지방자치법 제22조

○ 제주특별자치도의회 의안의 비용추계 등에 관한 규정

5. 검토사항

○ 지방자치법(제22조)

- 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있음

○ 제주특별자치도의회 의안의 비용추계 등에 관한 규정

- 제3조 비용추계서 작성

- 제4조 비용추계서 첨부의 예외 사항을 규정하고 있음

5. 검토의견

○ 본 조례안은  우리 도내에서 생산되는 각종 정책자료를 효율적으로 수집․보존․제공하기 위하여 체계적인 데이터베이스를 구축하고, 이를 통한 의원의 입법 활동을 지원하고 도민에게는 알 권리를 충족시키는 등 공공의 이익에 부합되는 조례 안이나, 조례 안 내용 중 관계기관에 대하여 자료제출 의무사항에 대하여는 지방자치법에 다소 저촉될 소지가 있을 수도 있음.

○ 또한, 동 조례와 관련한 비용추계 문제는 현실적으로 비용추계를 할 수 없으므로 관련규정에 의하여 비용추계 미첨부 사유서를 첨부하였으나 향후 정책자료센터를 운영하면서 인력충원 및 필요 시설을 갖추는데 수반되는 소요예산 등은 단계적으로 확보해야 할 것으로 사료됨.

정책자료 수집 및 활용 조례안 참고자료

의회운영전문위원실

차             례

1. 동 조례안 검토결과(입법정책관실)

2. 우리 도의회 자료실 현황

3. 타 시․도의회 자료실 현황

- 타 시․도의회 인력운영 현황

- 타 시․도의회자료실 운영관리 현황

- 타 시․도의회 장서현황

4. 자료납본 관련 법률 조문(발췌)

5. 공공도서관 설치 기준

등록번호	입법정책관 -
등록일자	2009. 7.
결재일자	2009. 7.
공개구분	공 개

「제주특별자치도의회 자료수집 및 활용에 관한 조례안」

제정에 따른 검토결과

제주특별자치도의회

JEJU SPECIAL SELF-GOVERNING PROVINCIAL COUNCIL

(입법정책관)

「제주특별자치도의회 자료수집 및 활용에 관한 조례안」

제정에 따른 검토결과

《 검토사항 》

□ 조례안 주요내용

❍「제주특별자치도의회 자료수집 및 활용에 관한 조례안」은 제주특별자치도에서 발행 또는 제작되는 자료의 체계적인 수집, 관리, 활용을 위해 의회내에 ‘열린 정책자료센터’를 설치ㆍ운영하고

- 제주특별자치도 및 소속 행정기관, 교육청, 지방공사, 출자법인 및 출연법인 등에 간행물 및 통계자료, 용역보고서, 공공기관이 주최(주관, 후원)하는 세미나, 공청회 등의 자료 납본을 의무화 하여

- 체계적인 DB를 구축함으로써 의회내부직원, 공중인에게 널리 알려 지식정보 공유, 도민의 알 권리를 충족시키고자 하는 조례안으로서,

❍ 이는 기존 자료실의 틀에서 벗어나 자료의 효율적인 수집ㆍ보존ㆍ제공, 체계적인 DB를 구축하여 도민에게 제공함으로써 정보이용, 정보제공, 조사ㆍ연구 등에 이바지하기 위하여 의회 내에 정책자료센터를 설치하려는 사항임

□ 조례안 검토사항

❍ 기존 자료실의 정책자료센터로 전환에 따른 시설, 자료, 담당인력, DB구축 운영, 필요예산, 공중인에 대한 홍보 등 여러 가지로 검토할 사항이 있을 수 있으나,

- 이는 관련 조례가 시행되면 집행부와의 절충 내지 의회예산 확보를 통하여 행ㆍ재정적으로 풀어야 할 것으로서 차치하고

❍ 관계 기관의 자료 납본 의무화를 조례로서 규율하는 것이 법령에 저촉되는지 여부를 검토하겠음

《 검토결과 》

□ 위법성 여부

❍ 조례안은 제주특별자치도지사 및 도교육감은 간행물 및 통계자료, 용역보고서, 공공기관이 주최(주관, 후원)하는 세미나, 공청회 등 토론회 자료, 기타 도민에게 널리 알려 정보습득에 도움이 되는 자료 등 매년 분기별로 예상되는 발간목록을 제출하여야 하며 (안 제5조)

❍ 1. 제주특별자치도, 도교육청 및 소속 행정기관, 2. 지방공사 및 지방공단, 3. 출자ㆍ출연법인, 4. 도의 예산을 지원받아 자료를 발행ㆍ제작하는 국가기관, 5. 1~2까지의 기관에 의해 예산을 일부 지원받아 자료를 발행ㆍ제작한 법인 및 단체는 해당 자료를 정책자료센터로 납본하도록 규정하고 있는데(안 제6조),

❍ 먼저, 조례안 제6조제1항제1호에 규정된 제주특별자치도, 도교육청 및 소속 행정기관에 대하여 자료의 납본을 의무화 하는 것에 대하여 살펴보면

-「지방자치법」제22조 본문에는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”라고 명시하고 있는바,

- ‘법령의 범위 안’이란 집행부와 지방의회의 견제와 균형의 원리를 포함함 (대법원 2000. 2. 23. 선고, 2000추67 참조)

- 따라서, 집행기관에 자료제출을 강제하는 조례를 제정하는 것은 도의회가 집행기관의 행정작용에 대하여 직접 관여하는 법령에 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 되어「지방자치법」제22조 본문에 위반될 소지가 있음

※「지방자치법」에서는 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관인 지방의회와, 외부에 대하여 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관인 지방자치단체의 장을 독립된 기관으로 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있는 바, 지방의회가 그 자치사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배할 수 없고, 특별한 규정이 없는 한「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체의 장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용할 수 없음.(대법원 2000.2.23. 선고, 2000추67)

❍ 안 제6조제1항 제2호부터 제5호까지 규정된 관계 기관에 대하여 납본 의무를 부과하는 것에 대하여 살펴보면

- 제2호부터 제5호까지는 제주특별자치도와 법인격을 달리하는 상법상의 각종 회사인 출자ㆍ출연법인, 법인 및 단체에까지도 자료 납본을 의무화하고 있는데, 이는 법률의 위임 없이 의무를 부과하는 것임. 따라서 주민의 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정한「지방자치법」제22조 단서에 저촉될 수 있음((대법원 2007.12.13. 선고 2006추52 참조)

※ 지방자치법 제22조, 제9조 제1항, 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 제15조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있지만 그 경우라도 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙은 법률의 위임이 있어야 하며, 기관위임사무에 관하여 제정되는 이른바 위임조례는 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 제정할 수 있으므로, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙에 해당하는 조례를 제정할 경우에는 그 조례의 성질을 묻지 아니하고 법률의 위임이 있어야 하고 그러한 위임 없이 제정된 조례는 효력이 없다(대법원 2007.12.13. 선고 2006추52)

□ 전문도서관 설립

❍「도서관법」은 지역대표도서관, 공공도서관, 대학도서관, 전문도서관 등 도서관의 시설 및 자료, 전문인력 배치, 도서관의 이용 등에 관한 사항을 상세히 규정하고 있으며

❍ 도의회 내 도서관 설립을 가정할 때, 설립 기관ㆍ단체의 소속 직원 또는 공중에게 특정분야에 대한 전문적인 도서관 서비스를 제공하는 것을 주된 목적으로 하는「도서관법」제2조제7호에 해당하는 ‘전문도서관’인데,

❍ 물론, 도의회 내에 전문도서관 시설이 갖추어 진다면「도서관법」에서 정하는 바에 따라 공공기관이 발행하거나 제작한 자료, 개인이나 단체가 일반 공중이 이용하게 할 목적으로 발행하거나 제작한 자료를 보유하고 있는 국립중앙도서관이나 국회도서관, 그 밖에 지역대표도서관, 대학도서관, 공공도서관 등과의 지식정보의 공동이용 협력을 통하여 다양하고 질적인 자료를 열람할 수 있는 장점이 있으나

❍ 최근 5년간 통계 2,004명에 불과한 자료실 이용자 수를 감안할 때, 전문도서관 운영에 따른 사서직원 배치 문제, DB구축에 따른 타 도서관과의 협약 및 예산확보 문제, 저작재산권자의 보상금 문제 등이 겹쳐있어 실효성이 문제됨

□ 정책자료센터 설립

❍「도서관법」제3조에 따르면 정보관ㆍ정보센터ㆍ자료실ㆍ자료센터ㆍ문화센터 및 이와 유사한 명칭과 기능이 있는 시설 중 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화체육관광부장관이 인정하는 시설에 대하여도 적용하도록 하고 있어

❍ 기존 자료실이나 정책자료센터도 문화체육관광부장관에게 인정신청서를 제출하여 인정을 받으면「도서관법」의 적용을 받는 시설로 전환할 수 있음

《 종합의견 》

❍ 위에서 살펴본 대로 관계 기관에 대하여 자료납본을 의무화하는 것을 조례로써 규율하는 것은 문제의 소지가 다소 있으나

❍ 조례안의 취지가 자료의 효율적인 수집ㆍ보존ㆍ제공, 체계적인 DB를 구축하여 공중인에게 제공함으로써 지식정보 공유, 도민의 알 권리를 충족시키고자 하는 것으로서 공공의 이익에 부합하므로

❍ 자료 납본의무, 자료 공동이용, 상호협력에 관한 사항 등 집행부 및 자료 납본 관계 기관과의 충분한 협의 후, ‘정책자료센터’ 설립 운영에 따른 조례안을 마련하는 것이 바람직하다고 판단됨

우리 도의회 자료실 현황

ꏚ 연    혁

○ 1991. 07. 08 : 제4대 제주도의회 개원

○ 1991. 10. 12 : 제주도의회자료실운영규정 시행

○ 2006. 06. 29 : 제주특별자치도의회 자료실 운영규정 시행

ꏚ 시설면적

○ 면   적 : 317㎡(96평) - 자료열람실 185㎡(56평)․수장고 132㎡(40평)

※ 기존(의사당 지하) : 105㎡(32평)

ꏚ 장서 보유현황                        (’09. 6월현재)

계 (권)	주제별 자료						기 타 자 료
	소계	일반 도서	논문	연구 보고서	향토 자료	참고 도서	소계	정기 간행물	회의록	신문 제본	DVD등
29,166	20,316	13,900	450	2,388	2,100	1,478	8,850	6,500	1000	600	750

ꏚ 최근 5년간 도서 대출(열람) 현황

대출(열람)건수	이용자별(명)
	소계	의원	도민	공무원	언론인 등
6,072	2,044	120	400	1454	70

ꏚ 이용현황

○ 국회전자도서관 D/B자료 이용 : 686명․2070건(원문조회 및 출력)

○ 한국학술정보시스템 학술지이용 : 645명․3,594(원문다운로드 등)

○ 입법관련 및 의정활동지원자료 제공 : 20여종(의정정보,자치행정 등)

타 시․도의회 자료실 현황

기관별	면적 (㎡)	장서량	인원	자료실 구성내용	조례제정여부	비고
서울시의회	158	4만	2	열람대, 인터넷 검색대	×	훈령
경기도의회 자료실	330	4만	2	인터넷 검색대, 의원열람실, 시청각실,연구보고서전용서가	×	훈령
광주광역시 자료실	502	4만	3	열람대, 인터넷 검색대, 칸막이형태 서가, 토론(회의) 코너	×	훈령

타 시․도의회 인력현황

(2006년 기준)

시도의회	인 원	일반직 (사서)	기 능 직		의원수	사무처 직원수
			사서	비사서
계	19명	9명	2명	8명
서울시	2	7급, 8급			106명	233명
부산광역시	2	8급		8급	47명	98명
대구광역시	1			9급	28명	72명
인천광역시	1		9급		33명	74명
광주광역시	1			8급	19명	58명
대전광역시	1			8급	19명	59명
울산광역시	1			9급	19명	53명
경기도	1	7급			118명	127명
강원도	1	8급			40명	71명
충청북도	1	7급			31명	67명
충청남도	1	8급			38명	73명
전라북도	1	8급			38명	80명
전라남도	2		9급	9급	51명	69명
경상북도	1			9급	55명	98명
경상남도	1	7급			53명	78명
제주특별자치도	1			8급	41명	109명

타 시․도의회 자료실운영 관리

시도의회	직 제	도서구입예산	담당직원	비고
서울시의회	- 담당(5급) (홍보팀)	40,000천원	- 2명 (사서7급, 사서8급)
경기도의회	- 담당(5급) (공보담당)	40,000천원	- 1명 (사서7급)
우리의회	- 담당(5급) (공보담당)	9,500천원	- 1명 (기능8급)

타 시․도의회 장서현황

(단위 권)

시도의회	장서량	비고
서울시	40,424
부산광역시	12,933
대구광역시	16,514
인천광역시	20,880
광주광역시	8,460
대전광역시	8,577
울산광역시	7,345
경기도	40,000
강원도	16,691
충청북도	인터넷 파악불가
충청남도	“
전라북도	16,755
전라남도	26,752
경상북도	13,000
경상남도	17,000
제주특별자치도	29,166
국회도서관	1,390,345	일반도서

자료납본 관련 법률 조문(발췌)

ꏚ 국회도서관법 제7조(자료의 제공 및 납본)

국가기관, 지방자차단체, 공공기관 및 교육․연구기관이 도서․비도서․시청각자료․마이크로형태자료․전자자료, 그 밖에 규칙이 정하는 입법정보지원이나 국가교류에 필요한 자료를 발행 또는 제작한 때에는 그 발행 또는 제작일로부터 30일이내에 그 자료 10부를 도서관에 제공하여야 한다. - 이하 중략 -

ꏚ 도서관법 제20조(도서관자료의 납본)

누구든지 도서관자료를 발행 또는 제작한 경우 그 발행일또는 제작일부터 30일이내에 그 도서관자료를 국립중앙도서관에 납본하여야 한다. 수정증보판인 경우에도 또한 같다. - 이하 중략 -

ꏚ 「제주특별자치도 도서관진흥 및 대표도서관 설립 등에 관한 조례」 제8조(자료의 납본)

공공기관이 자료를 발행 또는 제작한 경우에 발행 또는 제작일로부터 30일이내에 그 자료를 대표도서관에 납본해야 한다. - 이하중략

ꏚ 공공기록물관리법 제22조(간행물의 관리)

간행물을 발간 한 때에는 지체없이 당해 간행물 3부를 각각 기록관 또는 특수기록관과 소관 영구기록물관리기관 및 중앙기록물관리기관에 송부하여 보존․활용되도록 하여야 한다. - 이하 중략 -

공공도서관 기준

ꏚ 시설 및 자료

이용자수	시 설		자 료		비고
	전물면적(㎡)	열람석수	기본장서(권)	연간증서(권)
2만 미만	264이상	60이상	3,000이상	300이상
2만 이상 5만 미만	660이상	150이상	6,000이상	600이상
5만 이상 10만 미만	990이상	200이상	15,000이상	1,500이상
10만 이상 30만 미만	1,650이상	350이상	30,000이상	3,000이상
30만 이상 50만 미만	3,300이상	800이상	90,000이상	9,000이상
50만 이상	4,950이상	1,200이상	150,000이상	15,000이상

※ 기타 기준

○ 이용자수는 시․군․구, 읍․면․동 인구를 말함

○ 이용자수가 2만 이상일경우에는 참고열람실, 연속간행물실,

시청각실, 회의실 등 설치

○ 전체 열람석의 20%이상은 어린이 열람석,  10%범위안에서는

노인과 장애인열람 편의시설 설치

○ 이용자 수 1천명당 1종 이상의 연속간행물, 10종 이상의 시청각

간행물, 1종이상의 시청각 자료를 증대

ꏚ 직원(사서)배치 기준

구 분	배 치 기 준
공공도서관 (사립공공도서관 및 법제2조제4호에 각목에 해당하는 도서관은 제외)	- 도서관 건물면적이 330㎡ 이하인 경우에는 사서직 3명 - 330㎡ 이상인 경우에는 그 초과하는 330㎡마다 1명을 추가배치 - 장서가 6천권 이상인 경우에는 그 초과하는 6천권마다 사서직원 1명을 더 배치