제238회 제주특별자치도의회 임시회

환경도시위원회 제1차 회의

2007. 4. 17(화) 10 : 30

제주특별자치도 도시계획조례안

검  토  보  고  서

환경도시위원회

전 문 위 원

제주특별자치도 도시계획조례안

검  토  보  고  서

의 안 번 호	360		접수년월일 : 2007. 4. 6. 제 출 자 : 제주특별자치도지사 회부년월일 : 2007. 4. 9.

1. 제정이유

「제주도 행정체계 등에 관한 특별법」이 제정되어 종전 시․군이 폐지되고 단일 광역체계로 전환됨에 따라 종전 시․군도시계획조례를 합리적으로 통합하고, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등에서 조례로 정하도록 한 사항과 시행에 관하여 필요한 사항을 정하려는 것임.

2. 주요내용

가. 매수하지 아니한 토지 안에서의 설치 가능한 건축물의 허용 범위를 정함(안 제13조)

• 2층 이하이고 연면적이 330 제곱미터 이하인 단독주택

• 2층 이하이고 연면적이 1천 제곱미터 이하인 제1종근린생활시설(분양을 목적으로 하지 아니하는 것에 한함)

나. 개발행위허가의 규모 및 기준 등을 정함(안 제18조 및 제19조)

• 개발행위허가 규모

- 보전관리지역 : 5천 제곱미터 미만

- 생산관리지역 : 1만 제곱미터 미만

- 계획관리지역 : 3만 제곱미터 미만

- 농림지역 : 1만 제곱미터 미만

• 개발행위허가 기준

- 입목본수도 : 40퍼센트 미만인 토지(판매목적 및 방풍림 제외)

- 자연경사도 : 15도 미만인 토지

다.  용도지역 및 용도지구안에서의 건축할 수 있는 건축물의 용도․종류 및 규모 등을 정함(안 제29조 내지 제52조).

라. 용도지역 안에서의 건폐율 및 용적률을 정함(안 제53조 내지 제55조).

• 건폐율은 제2종전용주거지역, 중심상업지역 및 유통상업지역을 제외하고 대부분 시행령에서 정한 최대한도의 범위에서 정함

• 용적률은 주민생활과 밀접한 일반주거지역, 준주거지역, 일반상업지역은 시행령에서 정한 최대한도의 범위에서 정하고, 그 외의 지역은 시행령의 허용범위 안에서 정함

마. 도시계획위원회 및 분과위원회 운영에 관한 사항을 정함(안 제56조 내지 제61조).

용도지역	건폐율(%이하)		용적률(%이하)		비 고
	시행령	조례안	시행령	조례안
제1종전용주거지역	50	50	50 ～ 100	80
제2종전용주거지역	50	40	100 ～ 150	120
제1종일반주거지역	60	60	100 ～ 200	200
제2종일반주거지역	60	60	150 ～ 250	250
제3종일반주거지역	50	50	200 ～ 300	300
준주거지역	70	70	200 ～ 500	500
중심상업지역	90	80	400 ～ 1,500	1,300
일반상업지역	80	80	300 ～ 1,300	1,300
근린상업지역	70	70	200 ～ 900	700
유통상업지역	80	70	200 ～ 1,100	700
전용공업지역	70	70	150 ～ 300	200
일반공업지역	70	70	200 ～ 350	300
준공업지역	70	70	200 ～ 400	300
보전녹지지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	20 60 60	20 50 40	50 ～ 80	60 80 80
생산녹지지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	20 60 60	20 50 40	50 ～ 100	60 80 80
자연녹지지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	20 60 60	20 50 40	50 ～ 100	80 100 100
보전관리지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	20 60 60	20 60 60	50 ～ 80	60 80 80
생산관리지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	20 60 60	20 60 60	50 ～ 80	60 80 80
계획관리지역 읍․면자연취락 동지역자연취락	40 60 60	40 60 60	50 ～ 100	80 100 100
관리지역 (제2종지구단위)	40 (60)	40 (60)	80 (150)	80 (150)
농림지역	20	20	50 ～ 80	50
자연환경보전지역	20	20	50 ～ 80	50

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 기타 참고 사항

가. 관계법령 발췌 : 따로 붙임

나. 입법예고 기간 : 2006. 11. 8 ~ 11. 28(20일간)

• 제출건수 : 21건

• 반영 11건, 미반영 10건 (요약 : 따로 붙임)

다. 도시계획위원회 자문 : 2007. 1. 19 ~  1. 26(서면)

• 제출건수 : 1건(따로 붙임)

라. 규제개혁위원회 심의 : 2007. 3. 16

• 심의결과 : 원안의결

마. 조례규칙심의회 심의 : 2007. 3. 28

• 심의결과 : 원안의결

5. 검토사항

가. 조례안 목적에 대하여

○ 이 조례는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘특별법’이라 한다)」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다」, 동법 시행령 및 시행규칙에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고 있습니다.

나. 안 제6조 (도시관리계획의 정비)에 대하여

○ 특별법 제243조제9항은 도시관리계획의 정비기간을 “도조례가 정하는 기간”으로 하도록 규정하고 있는데,

○ 본 조례안 제6조는 “도조례가 정하는 기간”을 5년으로 규정하고 있는데, 이는 「국토계획법」 제34조에서 정한 5년과 동일하여, 권한을 위임받은 취지에 맞게 도시관리계획의 정비기간은 신중히 결정되어야 할 것으로 여겨집니다.

다. 안 제29조(용도지역안에서의 건축할 수 있는 건축물)에 대하여

○ 용도지역안에서의 건축할 수 있는 건축물 즉, 건축의 자유는 헌법 제23조의 재산권과 밀접한 관계를 갖고 있습니다.

○ 국민의 재산권의 제한은 헌법 제23조제3항의 규정에 의하여 법률에 의하여 제한되어야 합니다.

헌법 제23조

제23조 ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.

②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

○ 「국토계획법」 제76조는 용도지역․지구별 건축할 수 있는 행위를 규정하고 있고, 동법 시행령 제71조 내지 제83조는 용도지역․지구별 행위제한을 별표의 양식으로 규정하고 있습니다.

○ 시행령 별표에는 시행령에서 정하는 사항과 도시계획조례에서 정하는 사항으로 구분하여 용도지역․지구별 건축할 수 있는 건축물을 규정하고 있는데,

○ 시행령으로 정하는 사항은 각 용도지역․지구의 특성을 가장 잘 반영할 수 있는 시설물을 규정하고 있고, 도시계획조례가 정하는 건축행위는 용도지역․지구별 수인의 범위 내에 있는 건축행위라 생각됩니다.

○ 헌법 제23조의 규정을 근거로 할 때, 건축의 자유는 법령에 의해서 제한될 사항이며, 조례는 수인의 범위 내에 있는 건축행위를 지역의 실정에 맞게 규모를 제한해야 한다는 의견 또한 제기되고 있습니다.(김중권. “도시계획조례의 규율(규정)범위의 문제점에 관한 소고”. 법제처. 법제 23, 2005. 12)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제76조 (용도지역 및 용도지구안에서의 건축물의 건축제한 등) ①제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

②제37조의 규정에 의하여 지정된 용도지구안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.

③제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 당해 용도지역 및 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.

④건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경후의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항 및 제2항의 규정에 적합하여야 한다.

⑤ (생략)

⑥ (생략)

○ 이 연구에 의하면 「국토계획법」은 조례의 제정여부에 따라 ‘포괄적 위임 및 백지재위임의 문제’를 내포할 수 있음을 지적하고 있습니다.

○ 이러한 상황을 비추어 볼 때, 특별법에 대한 제2단계 제도개선이 이루어지지 않은 상황에서는 앞에서 언급한 문제점 발생여부에 대한 의견과,

○ 「국토계획법」 제73조제3항의 규정에 의한 용도지역․지구별 건축행위의 제한의 적합성과 타당성에 대한 의견을 집행부로부터 들은 후 신중히 결정하여야 할 것으로 사료됩니다.

라. 안 제30조(조망권․수변 및 자연경관지구안에서의 건축제한)

○ 경관지구는 경관자원의 유형에 따라 경관자원을 보호하기 위하여 별도로 지정하는 것이 일반적입니다.

• 자연경관지구는 산지, 구릉지 등 자연경관보호 및 자연풍치를 유지하기 위하여 지정하며,

• 수변경관지구는 주요하천, 호수, 해안주변을 보호, 유지할 필요가 있는 지구를 대상으로 하며,

• 조망권 경관지구는 주요경관의 조망권 확보를 위해 시거리별(근경, 중경, 원경)경관의 보호 및 관리가 필요한 지구를 대상으로 지정하는 것이 일반적이라 할 수 있습니다.(유완종. 친환경적인 도시계획 수립을 위한 경관지구계획 수립지침(세미나 발표자료), 2003)

○ 이러한 각 경관지구의 특성을 감안할 때, 조망권․수변 및 자연경관지구에서의 건축제한은 각기 달라져야 할 것으로 여겨집니다.

마. 안 제33조(경관지구안에서의 건폐율)에 대하여

○ 안 제23조제1항제2호의 규정에서 취락지구의 경우 대부분 제주도 최초의 도시계획(1952) 이전에 설촌이 이루어진 경우가 대부분이기 때문에 경관지구안에서의 건폐율을 적용하는 것은 바람직하지 않다고 여겨집니다.

○ 그러므로 동 조항의 단서조항인 “다만, 취락지구인 경우 100분의 40이하”는 “다만, 취락지구인 경우에는 적용하지 아니한다”로 수정하는 것이 바람직하다고 생각됩니다.

바. 안 제34조(경관지구안에서의 건축물의 높이), 안 제35조(경관지구안에서의 건축물의 규모)와 관련하여

○ 경관미에 영향을 주는 요인은 입면차폐도, 건물높이, 건물폭, 건물후퇴거리 등이 있으며, 건축물의 후퇴거리에 따른 건물 높이가 중요한 요인으로 작용하고 있습니다.(제주도. 제주도도시경관관리기본계획, 2003)

○ 그러므로 안 제34조의 경관지구에서의 건축물의 높이, 안 제35조에 제시된 건축물의 정면 길이 등에 대한 객관적인 근거에 대한 설명을 들은 후 신중히 결정되어야 할 것으로 여겨집니다.

사. 안 제41조(방재지구안에서의 건축제한)에 대하여

○ 방재지구는 「국토계획법」 제37조제1항제5호의 규정은 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴 그 밖의 재해를 예방하기 위하여 필요한 지구를 방재지구로 지정하도록 하고 있습니다.

○ 그러므로 방재지구에는 다중이 이용하는 시설 등이 가급적 입지하지 않는 것이 안전차원에서 바람직한 것이라 사료되는데, ‘공장, 위험물저장 및 처리시설, 동물 및 식물관련시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설, 교정 및 군사시설 중 교도소와 감화원’으로 한정한 이유를 감안하여 신중히 결정해야 할 것으로 사료됩니다.

아. 안 제52조(그 밖의 용도지구안에서의 건축제한)에 대하여

○ 안 제52조제2호의 ‘리모텔링 지구’는 ‘리모델링 지구’로 자구 수정되어야 할 것으로 판단됩니다.

○ 안 제52조 각 호의 규정에 의한 지구는 제주도 도시관리계획에는 현재 지정이 이루어지지 않은 지구입니다.

○ 각 호의 지구에서의 건축제한을 또 다른 조례를 제정하여 건축제한을 하는 것은 조례의 체계에 부합하지 않는 것으로 사료됩니다.

자. 안 제53조(용도지역안에서의 건폐율), 안 제55조(용도지역안에서의 용적률)에 대하여

○ 동조 제1항제1호 및 제2호에서 일반적으로 제1종 전용주거지역이 제2종 전용주거지역에 비해 주거환경을 더 중시하므로, 제2종 전용주거지역에 비해 제1종 전용주거지역의 건폐율이 제2종 전용주거지역과 같이 40%로 되어야 할 것으로 사료됩니다.

○ 안 제55조제1항의 제14호에서 제19호까지의 규정과 관련하여 자연취락지구는 일반적으로 도시계획제도가 최초로 도입된 1952년 이전에 설촌이 되었기 때문에 용도지역별로 용적률에 차이를 두는 것은 형평성 차원에서 불합리하다고 사료됩니다.

○ 안 제55조 제5항은 대지내 공지를 제공하였을 때, 제공할 수 있는 용적률 인센티브와 그 산정방식을 규정하고 있습니다.

• 그러나 동조 제6항의 규정은 '상업지역이 아닌 용도지역에서 상업지역으로, 용적률이 낮은 상업지역에서 높은 상업지역으로 용도지역이 상향조정되는 경우 대지내 공지 제공에 따른 인센티브를 부여하지 않는다'고 규정하고 있는 것은 도시내의 경관개선, 상업지역내에서의 쌈지공원 조성 측면에서 바람직하지 않다고 사료됩니다.

• 그러므로 도시경관 개선이나 시가화구역내 녹지공간 확보를 위해, 동조 동항의 규정은 “주택재개발사업, 도시환경정비사업, 주택재건축사업 등에 의해 용도지역이 상향조정되거나, 상업지역이 아닌 용도지역에서 상업지역으로 용도지역이 변경결정되거나, 용적률이 낮은 상업지역에서 용적률이 높은 상업지역으로 변경결정한 경우에는 이전 용도지역의 용적률과 변경되는 용도지역의 용적률의 평균값을 기준 용적률로 정하고, 대지내 공지를 제공하는 경우 제5항의 산정식을 적용하여 용적률을 추가하여 산정한다. 다만, 변경된 용도지역의 허용하는 용적률을 초과할 수 없다.”로 개정하는 것을 검토하는 것이 필요하다 사료됩니다.

차. 안 제60조(회의록의 공개)에 대하여

○ 도시계획위원회의 회의록은 주민의 알 권리를 제고한다는 차원에서 영 제113조의2에 규정된 최소한 기일인 6개월로 하는 것이 바람직할 것으로 사료됩니다.

카. 안 제62조(도시계획상임기획단의 설치 및 기능)과 관련하여

○ 제주특별자치도는 전국에서 최초로 도시기본계획을 대체하는 광역도시계획을 수립하는 지역일 뿐만 아니라,

○ 특별법 제2단계 제도 개선사항을 고려하였을 때, 지역실정에 부합하는 도시계획을 수립․결정할 수 있는 유일한 지역입니다.

○ 제주특별자치도에서 도시계획의 분야는 도시계획고권의 확립차원에서 전문인력의 확보가 절실하다고 여겨집니다.

○ 그동안 도시계획조례에서 도시계획상임기획단을 설치할 수 있다는 규정을 두고 있었지만 설치된 사례가 없습니다.

○ 2단계 특별법 제도 개선을 감안할 때, 도시계획상임기획단의 설치를 의무조항으로 하는 것을 신중히 검토할 필요가 있다고 생각됩니다.

타. 별표 4(제2종 일반주거지역안에서의 건축할 수 있는 건축물)에 대하여

○ 서울특별시 도시계획조례는 도시경관제고를 위하여 제2종 일반주거지역의 고도는 7층과 12층 2단계로 구분하여 시행하고 있습니다.

○ 제주특별자치도는 서울특별시 인구규모의 6% 규모에 불과할 뿐만 아니라, 관광에 있어서 도시경관이 중요한 실정이므로,

○ 제2종 일반주거지역의 고도를 15층 일률적으로 규정하는 것은 서울특별시보다 고도가 높은 것이고, 관광제주의 특성이 반영되지 않은 것으로 사료됩니다.

○ 그러므로 제2종 일반주거지역의 건축고도를 설정함에 있어 신중을 기해야 할 것으로 여겨집니다.

6. 종합의견

○ 도시계획조례는 광역도시계획과 도시관리계획의 집행을 담보하는 수단이라 여겨집니다.

○ 2006년 7월 1일자로 시행된 특별법에서 건설교통부의 권한을 이양받았으나, 이에 대한 내용이 이번 도시계획조례안에 반영되지 않은 것으로 생각됩니다.

○ 제2단계 특별법 개정이 이루어지면, 환경부 협의를 제외하고는 모든 권한을 제주특별자치도가 이양 받을 예정이고, 이에 따라 도시계획조례가 전면 개정될 것으로 예상되고 있습니다.

○ 이와 같은 여건과 ‘용도지역안에서의 건축행위’를 규정한 조항을 감안할 때, 본 도시계획조례안을 신중히 심의하여 결정할 필요가 있다고 여겨집니다.

○ 본 조례안에 내용 중 검토사항에서 지적한 일부 보완사항 등에 대하여는  붙임 “수정이 필요한 사항”과 같이 수정하여야 할 것으로 사료됩니다.

※ 수정이 필요한 사항

조례안	수정안
제33조(경관지구안에서의 건폐율) ①(생략) 1. (생략) 2. 녹지지역 : 100분의 20이하. 다만, 취락지구인 경우 100분의 40이하 ②(생략) 제52조(그 밖의 용도지구안에서의 건축제한) (생략) 1. (생략) 2. 리모텔링 지구 3.․4. (생략) 제53조(용도지역안에서의 건폐율) ①(생략) 1. 제1종전용주거지역 : 50퍼센트 이하 2. ~ 21. (생략) ②~④(생략) 제60조(회의록의 공개) 영 제113조의2제2항에 따라 회의록의 공개요청이 있는 경우에는 위원회 개최한 날부터 1년이 경과한 후 공개하여야 한다. [별표 4] (제목 생략) 영 별표 5 제1호의 어느 하나의 건축물과 영 별표 5 제2호에 따라 다음 어느 하나의 건축물을 건축할 수 있다(15층 이하의 건축물에 한한다). 1. ~ 15. (생략)	제33조(경관지구안에서의 건폐율) ①<현행과 같음> 1. <현행과 같음> 2. ------ : --------------. 다만, 취락지구인 경우에는 적용하지 아니한다. ②(생략) 제52조(그 밖의 용도지구안에서의 건축제한) <현행과 같음> 1. <현행과 같음> 2. 리모델링 지구 3.․4. <현행과 같음> 제53조(용도지역안에서의 건폐율) ① <현행과 같음> 1. -------------- : 40퍼센트 이하 2. ~ 21. <현행과 같음> ②~④ <현행과 같음> 제60조(회의록의 공개) -------------- ----------------------------- ----------------------- 6개월이 -------------------. [별표 4] <현행과 같음> ----------------------------- ------------------------------- -------------------------(12층 ----------------). 1. ~ 15. <현행과 같음>