제240회 제주특별자치도의회 제1차 정례회

문화관광위원회 제1차 회의

2007. 6. 21(목) 10:00

제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례

일부개정 조례안(의안번호 : 371)

검 토 보 고 서

문화관광위원회

전문위원

제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례

일부개정 조례안(의안번호 : 371)

검  토  보  고  서

의 안 번 호	371		제출일자 : 2007. 5. 9 제 출 자 : 임문범,박명택의원 외 8인 회부일자 : 2007. 5. 10

1. 제정이유

○ 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 위임한 사항을 조례로 정함에 있어 명확하지 않은 규정과 범위를 넘어서고 있는 사항을 조정하고,

○ 일부 토지소유자와의 협의 불가능(예: 알박기)에 따른 사업지연을 미연에 방지하여 사업시행자를 보호하기 위하여 조례를 개정하려는 것임.

2. 주요내용

○ “사업시행예정자의 지정기준”에 있어서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제27조 제2항의 규정에 의한 환경성검토서를 삭제(안 제17조)

○ “개발사업심의위원회 설치 및 구성”에 있어서 도시계획 관련분야 인사를 위촉하고, 관련 공무원의 수를 전체위원의 3분의 1이하로 하도록 할 것.

(안 제8조 제4항)

○ 개발사업심의위원회의 심의를 받아야 하는 개발사업을 50만제곱미터 이상 → 30만제곱미터 이상으로 조정

○ 현행 조례 제15조(조건부 개발사업 시행 승인) 삭제(안 제15조)

○ 개발사업의 승인⋅고시에 있어서 개발사업 변경 승인을 한 경우에 고시를 안해도 되는 변경면적의 조정(안 제20조)

○ 제한적 토지수용의 면적 범위 축소(안 제23조)

- 개발센터가 수립한 시행계획 중 개발사업 면적이 50만제곱미터 이상인 경우 → 30만제곱미터

○ 유원지 조성면적이 50만제곱미터 이상인 경우 → 30만제곱미터

3. 관계법령

○ 지방자치법 제66조

4. 검토사항

ꏅ “사업시행예정자의 지정기준”에 있어서

- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제27조 제2항의 규정에 의한 환경성검토서 삭제(안 제7조 제5호)

○ 삭제이유(조례안 p.1～2)

- 환경성검토서 작성과 협의에 많은 시간이 소요되고 사업시행예정자 지정 후 개발사업을 진행하기 위해서는 제2종 지구단위계획이 요구되는데 이 때 다시 환경성검토서를 해야 하므로 중복되어 삭제하려는 것임.

○ 도의 의견

- 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」개정안 (2007. 5. 10, 차관회의 통과) 중 제주특별자치도 2단계 제도개선안에 “제2종 지구단위구역 및 계획”을 조례로 의제처리하도록 요구하고 있어 특별법 개정 후 종합적으로 개정하고 지금으로서는 현행대로 시행함이 바람직 함.

○ 전문위원 의견

- 원래 취지는 사업시행예정자 지정시에 환경성검토서를 작성하면 제2종지구단위계획시에는 안해도 되도록 하자는 취지에서 했으나, 제2종지구단위계획시에 안해도 된다는 규정이 없어서 이중으로 하고 있어 개선이 요망됨.

- 다만, 개정시기를 지금 개정해야 하느냐 특별법 개정후 해야 하느냐 하는 문제가 대두되는데 특별법 개정(2007. 6월 국회의결토록 노력)이 얼마남지 않았기 때문에 특별법 개정후 종합적으로 하는 것이 바람직하다고 생각됩니다.

※ 참고(용어해설)

○ 환경성검토서

- 도시관리계획이 환경에 미치는 영향을 고려한 환경성검토를 시행함으로써 도시관리계획의 이념인 환경적으로 건전하고 지속 가능한 정주환경을 조성(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제27조 제2항)

○ 사전 환경성검토서

- 각종 개발계획이나 개발사업을 수립⋅시행함에 있어 타당성조사 등 계획 초기단계에서 입지의 타당성, 주변환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려하는 검토로써 환경영향평가 과정에서 쟁점이 되는 부분을 미리 검토하는 제도(「환경정책기본법」)

○ 제2종지구단위계획

- 도시계획은 “광역도시계획”, “도시기본계획”, “도시관리계획”, “지구단위계획”이 있는데 “지구단위계획”은 도시계획 수립대상 지역안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체게적⋅계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획이고, “지구단위계획”은 크게 도시지역, 관리지역, 농림지역으로 나누어 지는데, 그 중 도시지역내에서 시행하는 지구단위계획을 제1종지구단위계획이고, 관리지역에서 시행하는 지구단위계획은 제2종 지구단위계획이라고 함.

ꏅ “개발사업심의위원회 설치 및 구성”에 있어서

- 도시계획 관련 분야 인사를 위촉하고, 관계공무원의 수를 전체위원의 3분의 1이하로 하도록 할 것(안 제8조 제4항)

○ 개정이유(조례안 p.3)

- 도시계획 관련 분야를 추가하기 위함이고, 관계공무원 수는 전체위원의 3분의 1이하로 하도록 할 것에 대한 이유는 나와있지 않고 있음.

○ 도의 의견

- 도시계획 분야 위촉에는 공감, 현재 9명의 위원 중 공무원을 2명으로 운영상 문제가 없음.

○ 전문위원 의견

- 도시계획 분야 인사를 위촉하는 것에 대해서는 공감하나 관계공무원 수는 전체위원의 3분의 1이하로 하도록 하는 문제에 대해서는

- 도의 각종 위원회 관련 조례에도 이런 조항이 없고 현재 9명의 위원 중 2명(박승봉 국제자유도시추진국장, 강산철 투자지원과장)만 공무원으로 구성하고 있어 큰 문제는 없다고 판단됩니다.

ꏅ 개발사업심의위원회 심의를 받아야 하는

- 개발사업을 50만제곱미터 이상 → 30만제곱미터 이상으로 조정

(안 제9조)

○ 개정이유(조례안 p.3)

- 제2조의 규정에 의한 대규모 개발사업의 규모와 동일하게 50만제곱미터를 30만제곱미터로 수정

○ 도의 입장

- 개발사업 심의대상 범위를 확대하는 것은 개발사업 유치에도 규제 강화 조치로 적절하지 않음.

○ 전문위원 의견

- 제2조의 규정에 의한 대규모 개발사업의 규모 30만제곱미터는 조례 제2조를 보면 “「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제48조의 규정에 의한 대규모 개발사업의 대상범위는 제13조의 규정에서 정한 개발사업의 범위 중 30만제곱미터 이상의 개발사업을 말한다”로 되어 있고, “특별법 제48조(대규모 개발사업 등에 대한 보고)”를 보면 “도지사는 도조례가 정하는 대규모 개발사업을 시행하거나 그 개발사업의 승인⋅허가⋅인가 등을 하고자 하는 경우에는 미리 그 개발사업의 내용을 도의회에 보고하여야 한다.”라고 되어 있습니다.

- 문제는 지난 제17대 제주도의회 교육관광위원회(2006. 3. 21)에서 도에서는 대규모사업의 범위를 제2종종합휴양업 등록규모인 50만제곱미터로 규정하였으나 30만제곱미터로 조정한 내용이 되겠습니다.

- 따라서, 저의 의견은 개발사업심의위원회 심의를 받아야 하는 사업을 50만제곱미터 이상을 30만제곱미터 이상으로 조정했을 경우 개발사업 유치에도 규제 강화로 비춰지기 때문에 차라리 조례 제2조 30만제곱미터를 50만제곱미터로 조정하면 개정발의 이유에도 부합되고 도의 의견에도 부합된 것으로 판단이 됩니다.

ꏅ 현행 조례 제15조(조건부 개발사업 시행승인) 삭제

○ 본 조례 제15조(조건부 개발사업 시행승인)

①도지사는 법 제229조제4항에 따라 개발사업의 시행승인을 하거나 의견을 제시하는 경우에는 3월 이내에 미비된 일부요건을 보완할 것을 조건으로 붙여야 한다. 다만, 보완사항이 다른 법령의 규정에 의한 절차이행이 필요한 경우에는 그 법령에서 정하는 처리기간을 감안한 소요기간으로 한다.

②법 제229조제4항에 따라 조건부 개발사업 시행승인을 받은 자가 제1항에 따른 조건을 이행(완료)하였을 때에는 조건의 이행사실을 증빙하는 서류 등을 도지사에게 제출하여야 한다.

○ 특별법 제229조 제4항

도지사는 도조례가 정하는 바에 의하여 첨부서류 등 일부 요건이 미비된 경우 이를 보완하는 것을 조건으로 하여 제1항의 규정에 의한 개발사업의 시행 숭인을 할 수 있다.

○ 삭제이유(조례안 p.4)

- 3월 이내에 “미비된 일부조건”을 보완할 것을 조건으로 붙여서 개발사업 시행 승인을 해 주고 있는데 “미비된 일부조건”이 명확성 원칙에 위배되고 도지사의 재량행위를 과도하게 인정해 주고 있어서 이를 삭제하여 도지사의 과도한 재량행위를 예방할 수 있을 뿐만 아니라, 규정을 명확히 함으로써 외자유치에도 많은 도움이 될 것으로 판단되어 삭제

○ 도의 입장

- 개발사업시행 승인을 위하여는 각종 법령이나 규정 등을 검토하고 각종 위원회의 심의, 관련실과 협의 절차 등을 거치는 등 이런 과정에서 재심의, 보완 등 많은 시일이 소요되는 실정임.

- 따라서, 각종 법령이나 규정에 크게 영향을 미치지 않은 사항에 대하여는 투자자 편의도모 및 민자유치 촉진을 위해서 현행 조례대로 보완할 것을 조건으로 승인함이 바람직함.

○ 전문위원 의견

- 특별법 제229조 제4한에 “도지사는 조례가 정하는 바에 의하여 첨부서류 등 일부 요건이 미비된 경우 이를 보완하는 것을 조건으로 하여 제1항의 규정에 의한 개발사업의 시행승인을 할 수 있다.”라고 되어 있어 법의 규정된 사항을 삭제하는 것은 상위법 위반의 소지가 있고, 실제로 개발사업 시행승인에 있어서 조건부 승인을 해주는 것이 민자유치에도 도움이 된다고 판단됩니다.

ꏅ 개발사업의 승인⋅고시에 있어서

- 개발사업 변경승인을 한 경우에는 고시를 안해도 되는 면적의 조정(안 제20조 제2항)

○ 내용설명

- 개발사업의 시행승인을 한 때에는 사업시행자의 유치⋅종류⋅명칭⋅면적⋅공사설계도 등을 공보 또는 인터넷 등에 고시하여야 한다(조례 제20조 제1항)라고 되어 있음.

- 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경미한 사항의 변경인 경우에는 그러하지 아니 하다. (조례 제20조 제2항)

1. 개발사업시설계획면적이 100분의 20 이내의 변경

2. 개발사업시설계획중 시설지구별 토지이용계획면적의 100분의 30 이내의 변경

3. 개발사업시설계획중 시설지구별 건축연면적의 100분의 30 이내의 변경

- 개정안인 경우

1. 개발사업시설계획면적이 100분의 20 이내의 변경 → 100분의 10

3. 개발사업시설계획중 시설지구별 건축연면적의 100분의 30 이내의 변경

→ 100분의 10

○ 개정이유

- “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」” 제25조 제4항에 규정된 경미한 사항을 기준으로 적용해야만 조례가 법령의 범위내에 포함될 것임(조례안 p.4)

※ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제25조 제4항

- 지구단위계획중 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 지구단위계획을 변경할 수 있다.

1. 지구단위계획으로 결정한 용도지역·용도지구 또는 도시계획시설에 대한 변경결정으로서 제3항 각호의 1에 해당하는 변경인 경우

2. 가구(제48조제4호의 규정에 의한 별도의 구역을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)면적의 10퍼센트 이내의 변경인 경우

3. 획지면적의 30퍼센트 이내의 변경인 경우

4. 건축물높이의 20퍼센트 이내의 변경인 경우

5. 제46조제7항제2호 각목의 1에 해당하는 획지의 규모 및 조성계획의 변경인 경우(2004. 1. 20)

6. ～ 10. (이하생략)

○ 도의 입장

- 범위를 꼭 일치 시킬 필요는 없다고 판단되며 현행대로 시행함이 바람직 함.

○ 전문위원 의견

- 개발사업 변경승인을 한 경우에 이를 공보 또는 고시하는 것에 대한 면적 조정이기 때문에 개정하거나 현행대로 해도 문제는 없다고 판단이 됩니다.

- 본 조례가 시행령의 범위내에서 정해야 하는가 하는 문제는 본 조례는 특별법에 따른 조례이기 때문에 “특별법 우선의 원칙”에 의거 일반법에 따른 시행령의 범위를 벗어난 조례로 가능하다고 판단이 됩니다.

ꏅ 제한적 토지수용면적 범위 축소(안 제23조)

- 개발센터가 수립한 시행계획 중 개발사업 면적이 50만제곱미터 이상인 경우 → 30만제곱미터

- 유원지 조성면적이 50만제곱미터 이상인 경우 → 30만제곱미터

○ 내용설명

- 조례 제23조를 보면 법 제233조 제1항 각 호의 부분에서 “도조례가 정하는 일정면적 이상인 경우라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 개발센터가 수립한 시행계획중 개발사업 면적이 50만제곱미터 이상인 경우

2. 관광단지 조성면적이 100만제곱미터 이상인 경우

3. 유원지 조성면적이 50만제곱미터 이상인 경우

- 법 제233조 제1항을 보면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국·공유지를 제외한 토지의 3분의 2이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1이상의 동의를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리(이하 이 조에서 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.

○ 개정이유

- 제한적 토지수용면적 완화를 하더라도 토지수용에 따른 무분별한 개발행위가 남발하지 않은 것으로 예상되며,

- 토지소유자와의 협의 불가능(예 : 알박기)에 따른 사업지연을 미연에 방지하여 사업자를 보호하고,

- 조례 제2조에 규정된 대규모 개발사업의 면적 범위인 30만제곱미터와 통일시키기 위함.

※ 알박기

- 시세보다 높은 땅값 보상을 노리고 건설 예정지 토지 수용을 계속 거부하면서 비싸게 파는 행위

○ 도의 입장

- 50만제곱미터를 30만제곱미터로 하향조정할 경우 대부분이 개발사업의 토지수용 대상에 포함될 것이며, 제한적 토지수용 취지에도 어긋나고 또한 시행된지 1년도 경과되지 않는 상황에서 주민정서를 고려할 때 개정은 바람직하지 않다고 판단됨.

※ 현행 50만제곱미터는 관광진흥법시행령 제7조에 의한 제2종 종합휴양업 등록기준인 토지면적 50만제곱미터를 기준으로 한 것임.

○ 전문위원 의견

- 제한적 토지수용권 확대 문제는 2006. 11. 6 제주국제자유도시종합계획 보완계획 동의안 시에도 우리 위원회에서 타 경쟁지역에서는 사전에 개발예정지를 조성하여 분양하는 방식으로 투자를 유치하고 있으나 제주지역에서는 토지확보가 투자유치에 가장 큰 걸림돌이 되고 있음.

- 향후 현행 제한적 토지수용 규정(특별법 제233조)을 전향적으로 확대하는 법률 검토를 하도록 수정의결(제즈국제자유도시종합계획 보완계획 P.228)한 바 있습니다.

- 그러나, 제한적 토지수용 면적을 축소해서 제한적 토지수용을 확대했을 경우에는 개정이유에 나와있는 것처럼 “토지소유자와의 협의 불가능에 따른 사업지연을 미연에 방지하여 사업자를 보호함으로써 투자유치 등 개발에 도움을 줄 수는 있으나 한편 토지수용 확대로 인하여 사유재산권의 침해를 가져올 수 있는 문제가 되기 때문에 항상 민원야기 등 양면성이 존재하고 있다고 판단됩니다.

- 다만, 이에 대한 의견수렴 등 공론화를 거쳐서 분위기가 조성된 다음에 개정하는 것이 바람직하다는 생각이 듭니다.

※ 개정이유에 조례 제2조에 규정된 대규모 개발사업의 면적인 30만제곱미터와 통일시켜야 된다는 의견을 조례 제2조의 개규모 개발사업의 면적을 30만제곱미터 → 50만제곱미터로 고치면 앞서 안 제9조(개발사업심의위원회 심사)처럼 해결이 되겠습니다.

【참고자료】

7대 선도프로젝트 시설면적 구분

면 적	300,000㎡ 미만	300,000㎡ 이상 500,000㎡ 미만	500,000㎡ 이상
시 설 명	서귀포관광미항 (98,000㎡), 쇼핑아울렛 (165,000㎡), 중문관광단지확충 (123,000㎡)	공항자유무역지역 (324,000㎡)	첨단과학기술단지 (1,096,000㎡), 휴양형주거단지 (744,000㎡), 생태,신화⋅역사공원 (37,140,000㎡)
계 : 7개소	3	1	3

유원지 시설면적 구분

면 적	300,000㎡ 미만	300,000㎡ 이상 500,000㎡ 미만	500,000㎡ 이상
시 설 명	협재(214,000㎡), 김녕(143,000㎡), 오렌지파크(42,000㎡), 천지연(270,000㎡), 삼매봉(99,000㎡), 남원(165,000㎡), 성산포해양(161,000㎡), 안덕(192,000㎡), 표선(52,000㎡), 이호(274,000㎡), 정방(255,000㎡), 돈내코(220,000㎡)	함덕(465,000㎡), 표선민속 (372,000㎡)	무수천(618,000㎡), 산천단(1,070,000㎡), 재릉(862,000㎡), 중문(2,271,000㎡), 강정(803,000㎡), 예래(744,000㎡), 우리들메디컬(1,240,000㎡) 송악산(990,000㎡), 테디벨리골프(1,055,000㎡), 우보악(3,442,000㎡), 제2관광단지/헬스케어타운(5,348,000㎡), 태양(1,298,000㎡), 롯데CC/중문색달온천(1,470,000㎡), 신화역사공원(4,077,000㎡)
계 : 28개소	12	2	14

5. 종합의견

○ 앞서 보고드린대로

- 환경성검토 삭제 문제

- 대규모 개발사업의 면적 조정

- 심의위원회에서 도시계획 관련 인사 참여 등에는 타당하다고 판단됩니다.

○ 그러나 토지수용권 범위 축소 문제 등 민감한 문제에 대해서는 이에 대한 의견수렴 등 공론화를 거친 다음에 개정하는 것이 바람직하다고 생각이 듭니다.