제243회 제주특별자치도의회 임시회 복지안전위원회

2007. 10 . 31 (수)

라 온 승 마 랜 드 조 성 사 업 통합(환경․재해)영향평가 협의내용 동의(안)

- 재해영향평가분야 -

검 토 보 고 서

복지안전위원회 전문위원

라 온 승 마 랜 드 조 성 사 업

통합(환경․재해) 영향평가 협의내용 동의안(재해분야)검토보고서

의 안 번 호	496		제출일자 : 2007. 10 . 18
			제 출 자 : 제주특별자치도지사
			회부일자 : 2007. 10 . 23

1. 제안이유

환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제4조 및 제주특별자치도 통합(환경․교통․재해)영향평가 조례 제5조의 규정에 의하여 작성된 재해영향평가 협의내용을, 제주특별자치도 통합(환경․교통․재해)영향평가 조례 제12조 제4항의 규정에 의거 제주특별자치도의회의 동의를 구하고자 함.

2. 사업개요

○ 사 업 명 : 라온승마랜드 조성사업

○ 사업목적 : 전문휴양지의 개발의 필요성에 부응하여 휴양형 리조트시설과 일반인의 승마체험 및 다양한 승마경기를 대중화할 수 있는 운동휴양시설로 조성하여 스포츠와 비즈니스가 동시에 이뤄질 수 있는 휴양지를 제공하는데 본 사업의 목적이 있다.

○ 사 업 자 : 라온랜드(주) 안재용

○ 사업위치 : 제주특별자치도 제주시 월림리 산 8번지 일원

○ 사업내용 : 사업면적 196,196㎡

- 관광․휴양시설용지 104,360㎡(녹지 36,586㎡)

- 체육시설용지 91,836㎡(녹지 53,696㎡)

○ 사업기간/사업비 : 2006. 12 ~ 2008. 7월(예정) / 605억원

3. 통합 영향평가 실시근거

○ 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제4조(평가대상사업)

- 제주특별자치도 통합(환경․교통․재해)영향평가조례 제5조의 규정에 의한 재해영향평가 대상사업(관광단지의 개발)으로 관광진흥법 제2조제1호 규정에 의한 관광사업 중 총 용지면적 5만㎡이상인 사업에 해당

4. 통합영향평가서 협의 추진사항

○ 2007. 4. 23 : 통합(환경․재해)영향평가서 초안 접수

○ 2007. 5. 19 : 영향평가서 주민설명회 개최(한림읍 월림리사무소)

○ 2007. 6. 14 : 통합(환경․재해)영향평가서 본안 접수

○ 2007. 7. 12 : 제주특별자치도 통합영향평가심의위원회 개최

- 환경분과 : 보완동의    - 재해분과 : 재심의

○ 2007. 8. 8 : 제주특별자치도 재해영향평가 재심의 개최(보완동의)

○ 2007. 8.24 : 재해영향평가서 최종 접수

5. 주요내용

○ 통합(환경․재해) 영향평가 협의내용 : 별지 동의안 참조

※ 재해영향평가 분야 협의내용(P16 ~ 20)

6. 주요 검토사항

가. 사업지구 지형 현황

○ 본 사업지구는 제주시 한림읍 월림리 산8번지 일원으로, 해발표고 약 60 ~ 80m의 지형이 대부분(98.7%)을 차지하고 있는(표고 55-60m 0.9%, 80m 이상 0.4%) 저지대이며, 또한 사업지구 경사도 분석결과를 보면, 5°이하의 경사도가 94.6% 와 5 ~ 15° 경사지역이 5.4%로서, 전체적인 지형은 남동고 - 북서저 형태의 완만한 경사를 이루고 있는 지역임.

○ 사업지구는 대부분이 임야 및 잡종지로서 북측으로 금능농공단지가 접하고 있고 인접지역에 주택은 형성되어 있지 않으며, 해안과는 약 3.2㎞ 떨어지고 협재해수욕장 동남측으로 약 4㎞지점에 위치하고 있고, 사업지구 진입 시 이용되는 접근로는 동측으로 약 1.5㎞지점의 지방도 1136호선(중산간도로)과 지방도 1120호선이 연결되어 있으며, 북동측으로 지방도 1132호선(일주도로)와는 약 2.6㎞ 이격되어 있는 지역임.

○ 특히, 본 사업지구 내 우수 흐름을 보면, 사업지구가 위치하고 있는 월림리 일대와 사업지구 내에는 소하천은 물론, 지방 2급 하천 등 법정하천이 형성되지 않고 있고, 남고북저형인 지형적인 여건으로 인하여 우수가 북쪽으로 유하하고 있으며, 우수유출은 사업지구 북측에 설치되어 있는 월림지구 배수개선 사업으로 축조된 인공 석축배수로로 유입되고 있음.

○ 이러한 지형적, 지리적 여건으로 인하여 홍수 유출에 대하여는 하류에 방류하지 않고 사업지구 내 2개의 영구 저류지를 설치하여 자체 저류하고, 방류는 저류지 퇴수관로에 의하여 월림과 금능리를 통과하여 최종 방류지인 월령리 해안까지 총 연장 약 8.0㎞(폭 : 10m, 높이 : 5m)에 설치되어 있는 월림지구 석축배수로를 거쳐 최종적으로 바다로 우수가 방류되도록 계획되어 있음.

나. 토지이용에 대한 변화를 보면

○ 본 사업지구(196,196㎡)는 대부분 임야(82%)와 과수원, 밭 등으로 구성되어 있고 지형 상 표고차가 30m 내외의 완만한 현재의 지형을 최대한 고려한 부지 계획고를 설정하여 급격한 지형변화가 발생하지는 않도록 계획되어 있으며,

○ 개발후의 토지이용계획을 보면, 관광․휴양시설용지가 전체 부지면적의 53.19%인 104,360㎡이며, 체육시설용지는 46.81%인 91,836㎡임. 이 중 부지면적의 9.36%인 18,366㎡(저류지 1개소 4,500㎡ 포함)가 공공시설용지이며, 숙박시설용지는 14.44%인 28,338㎡(저류지 1개소 2,777㎡), 운동오락시설용지는 28.8%인 56,515㎡, 녹지는 46.02%인 90,282㎡, 기타시설용지는 1.37%인 2,695㎡으로 계획되어 있음.

다. 사업지구 개발에 따른 재해유발 요인으로서

○ 첫째, 강우 빈도 등 수리․수문 및 홍수유출량 등 개발사업의 시행으로 토지이용변화로 인한 우수유출량 증가에 따른 영향

○ 둘째, 침사지 설치 등 토사유출량 등 절․성토 공사 시 토사면 노출로 인한 토사유출 증가에 따른 영향

○ 셋째, 절․성토 비탈면에 대한 안정성 등 인공사면 형성으로 인한 사면의 불안정한 요인에 의한 재해 등이 있음.

라. 재해영향을 미치는 재해유발요인 분석 평가 자료와 관련하여

○ 본 사업지구에 대한 확률강우량을 결정․분석함에 있어서, 사업지구와 가장 근거리에 위치한 고산기상대의 관측 자료가 19개년(1988 ~ 2006년)에 불과하여 관측기간이 짧고 제주기상청 76개년(1931 ~ 2006년)의 강우자료보다 상대적으로 작은 확률강우량 값을 기록하고 있으므로, 재해안전측면을 고려하여 제주기상청의 강우자료를 수문 분석 자료로 채택하여 적용하고 있음.

※ 제11호 태풍 “나리” 래습 시, 1일 최대 강수량 관측치(2007. 9. 16)

- 제주기상청 ⇒ 420㎜,   고산기상대 ⇒ 113.6㎜

【관측소별 확률강우량 비교】

재현 기간	구 분	강우지속기간별 확률강우량(mm)
		10분	60분	120분	180분	360분	720분	1440분
50년	고산	28.9	61.5	96.3	114.7	168.2	239.7	312.9
	제주	26.5	78.5	115.3	144.6	203.6	278.0	353.0
100년	고산	31.7	66.9	105.5	125.6	185.1	266.6	349.5
	제주	29.2	86.6	127.4	159.8	225.2	308.4	392.6

○ 홍수유출량 증가에 대한 분석을 보면, 4개의 유역에서의 첨두 유출량은 개발 중에는 6.25㎥/sec 로서, 개발 전 5.20㎥/sec 보다 1.05㎥/sec 증가 (증가율 20.2%) 되고, 개발이 완료되면 6.17㎥/sec가 유출되어 개발 전 보다 0.97㎥/sec 증가(증가율 18.7%) 되고 있음.

【50년 빈도에 대한 첨두 유출량 분석】

유역명	개 발 전		개 발 중			개 발 후
	면 적 (㎢)	첨 두 유출량 (㎥/sec)	면 적 (㎢)	첨 두 유출량 (㎥/sec)	증∙감량 (㎥/sec)	면 적 (㎢)	첨 두 유출량 (㎥/sec)	증∙감량 (㎥/sec)
RO1	0.147	3.49	0.160	4.30	0.81	0.160	4.26	0.77
RO2	0.096	1.71	0.083	1.95	0.24	0.083	1.91	0.20
계	0.243	5.20	0.243	6.25	1.05	0.243	6.17	0.97

○ 대상 유역별 토사 유출량을 아래 표에서 살펴보면, 개발 중에는 1,330㎥/storm 의 토사가 유출되어 개발 전 139㎥/storm 보다 토사 유출의 급격하게 증가되고 있음.

【 50년 빈도에 대한 토사유출량 분석 】

유역명	개 발 전		개 발 중			개 발 후
	면 적 (㎢)	토사유출량 (㎥/storm)	면 적 (㎢)	토사유출량 (㎥/storm)	증∙감량 (㎥/storm)	면 적 (㎢)	토사유출량 (㎥/storm)	증∙감량 (㎥/storm)
RO1	0.147	78	0.160	904	826	0.160	46	32
RO2	0.096	61	0.083	426	365	0.083	42	19
계	0.243	139	0.243	1,330	1,191	0.243	88	51

○ 사면안정은 흙 쌓기 비탈면 높이가 각각 3.5m 와 4.7m, 흙 깎기 비탈면 3.7m에 대하여 기준 안전율(흙 쌓기 1.3, 흙 깎기 1.2 ~ 1.5, 지진 시 1.1)을 충족하도록 계획되어 있음.

【 절․성토면에 대한 사면안정 분석 】

구 분		비탈면고 (m)	비탈면경사	해석결과		비 고
				안전율	판정
성토 1지구	건기 시	3.5	1 : 1.5	2.288	안정	【안전율】 성토 : 1.3 절토 ․건기 1.5 ․우기 1.2 지진 : 1.1
	우기 시			1.609	“
	지진 시			1.866	“
성토 2지구	건기 시	4.7	1 : 1.5	2.115	“
	우기 시			1.416	“
	지진 시			1.712	“
절토 지구	건기 시	3.7	1 : 1.0	2.509	“
	우기 시			1.480	“
	지진 시			2.144	“

마. 재해유발요인 분석․평가에 대한 저감대책을 적용함에 있어서

○ 본 사업지구 개발로 인한 토지이용 변화가 불가피하게 발생하여 자연유역이 가지고 있는 유수 등의 기능저하 및 변화로 인한 첨두홍수량 및 유출총량의 증가와 도달시간 단축 등 하류지역에 홍수로 인한 피해가 예상되고,

○ 이러한 재해영향 요인들에 대한 재해영향 예측을 50년 빈도의 홍수 발생시까지를 기준으로 분석․예측하여 수리․수문 및 토질학적인 측면에서 재해저감대책을 수립․적용하면서 사업지구 내 수계가 형성되지 않고 있음에 따라,

○ 공사 중에 발생되는 홍수 및 토사유출량에 대하여는 2개소의 임시침사지 겸 저류지(토사 조절 2,547㎥, 홍수 조절 14,039㎥)를 설치하고, 개발 후 홍수유출량에 대한 저감대책으로 하류지역에 방류하지 않고 사업지구 내 완전저류 기능의 영구저류지 2개소(토사 조절 88㎥, 홍수 조절 13,840㎥)를 설치하여 저류지 최대수위를 50년 빈도의 홍수 조절이 가능하도록 계획되어 있으며,

○ 또한, 영구저류지에 유입되어 저류된 우수에 대하여는 저류지 방류부(집수정)에 수문을 설치하여 우기가 끝난 후 계획관로를 통하여 인근에 배수개선사업으로 시설된 월림 석축배수로에 유출시켜 최종 월령리 바다로 방류하도록 하고 있음.

○ 특히, 아래 표의 저류지 홍수추적 결과에서 제시하고 있듯이 50년 빈도의 호우에 대하여 홍수 조절이 가능하도록 구조물에 적용하여 계획하는 등 개발사업으로 인하여 하류지역의 첨두 유출량은 증가하지 않아 홍수피해가 없다고 제시하고 있으나,

【 저류지 홍수추적 결과 - 개발 중, 후 】

배수 유역	저류지 규모				토사저 류용량 (㎥)	침전부용 량 (㎥)	홍 수 조절량 (㎥)	설 계 저류량 (㎥)	홍수유출량(㎥/sec)
	바닥면적 (㎡)	상부면적 (㎡)	높이 (m)	계획용량 (㎥)					개발중	방류량	개발전
RO1	2,173	4,323	4.00	12,859	904	738	9,460	11,102	4.30	-	3.49
RO2	1,351	3,011	3.00	6,487	426	479	4,579	5,484	1.95	-	1.71
개발 중 합계				19,346	1,330	1,217	14,039	16,586	6.25	-	5.20

배수 유역	저류지 규모				토사저 류용량 (㎥)	평 시 용 량 (㎥)	홍 수 조절량 (㎥)	설 계 저류량 (㎥)	홍수유출량 (㎥/sec)
	바닥 면적 (㎡)	상부 면적 (㎡)	높이 (m)	계 획 용 량 (㎥)					개발후	방류량	개발전
RO1	2,161	4,500	4.50	14,763	46	3,154	9,379	12,579	4.26	-	3.49
RO2	593	2,777	4.20	6,857	42	986	4,461	5,489	1.91	-	1.71
개발 후 합계				21,620	88	4,140	13,840	18,068	6.17	-	5.20

⇒ 본 사업지구와 인접하여 시설되어 있는 월림 석축배수로에 대한 통수능력 등 수리검토 및 분석 결과를 살펴보면,

○ 월림 배수로는 농경지 침수예방(약 250㏊)을 위하여 지난 2001년도에 배수개선사업으로 한림읍 월림리 ～ 금능리 ～ 월령리 해안에 이르는 총 연장 8.0㎞(폭 10.0m, 높이 5.0m)인 인공 석축구조물로서,

- 이와 같은 통수 능력 등에 대한 홍수위 분석․검토 결과를 살펴보면, 기존 석축 제방시설(3,897m)이 홍수위보다 대부분 낮게 시설되어 있어 홍수 시 월류가 되는 것으로 분석되는 등 20년 빈도의 통수능력도 갖추지 못한 아주 취약한 방재 시설임.

○ 본 개발사업으로 인한 하류부의 홍수 등 재해피해를 저감하기 위하여,

- 개발 중에는 50년 빈도에서 발생하는 홍수 및 토사유출량에 대하여 전량 저감하는 임시저류지 겸 침사지를 설치하고,

- 개발 후 홍수조절용 영구저류지 시설 2개소에 대하여는 50년 빈도에 대하여 하류에 방류되지 않도록 완전 저류형태의 저류지로 계획하여 제시하고 있음.

※ 다만, 이상호우 시를 대비하여 100년 빈도까지 방류하지 않고, 저류할 수 있도록 여유고를 두고 있는 것으로 도면 상 명시하고 있으나(현장설명), 이에 대한 검토 및 분석 자료는 제시하고 있지 않음.

○ 상류지역의 첨두홍수량 및 유출총량의 증가와 홍수 도달시간의 단축, 국지성 이상호우로 인하여 저류지가 월류 또는 우수 흐름의 변화하여  유역 협소 및 시설취약 등으로 홍수에 대한 저감능력을 기위 상실하고 있는 월림배수로에 유입 시는 하류지역 침수피해가 불가피하다고 판단됨.

○ 따라서, 계획 빈도에 의한 상류부 홍수량을 자체 수용하여 사업 전 보다 적은 량의 우수가 하류에 유출된다 하더라도 상류지역 개발 시 는 국지성 이상 호우 등에 대비하여 인근 방재시설(월림배수로)과 연계하여 재해 유발요인에 대하여 종합적으로 평가․분석하여야 함.

○ 특히, 상류지역의 개발사업 시행 시는 하류지역 등 주변에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토하여 재해저감대책을 수립하여야 하며, 이와 같은 종합대책은 단순히 학문적이고 기술적인 내용을 배제하여 정확하고 객관성에 근거한 재해현황 및 재해영향의 예측과 분석, 평가 등의 내용을 토대로 합리적이고 구체적인 내용을 수립하고 가능한 모든 대안을 비교하여 선정하는 등 유역단위 종합치수계획 차원의 적절한 수해방지 대책을 수립하여야 함.

○ 이를 종합하여 보면, 최근 우리도의 풍수해가 예측할 수 없을 정도로 갈수록 강도가 높아지고 빈도가 많아지고 있어, 기상 및 도시계획 전문가들도 이러한 이상기후에 대비하여 강우 설계빈도를 상향조정(50년 ⇒ 100년 이상)하여 방재기능을 한층 강화한 총량적이고 획기적인 방재시스템구축 등 대비책을 강구해야 한다는 지적이 있음.

○ 따라서, 상류지역 개발로 유출될 수 있는 토사의 유출, 홍수 및 국지성 이상 호우 등에 의한 하류지역은 물론 최종 방류지인 해안에 대한 피해를 저감하기 위하여는, 인접한 방재시설(월림 배수로)과 연계하여 재해저감 방안 및 홍수조절 등 종합적이고 항구적인 치수대책이 강구되거나 대안 제시가 필요하다고 판단되므로, 이에 대한 충분한 설명과 심도있는 심사가 필요함.

바. 재해 관련시설에 대한 검토 등 사전 협의 절차 이행 관련

○ 월림배수로인 경우 20년 강우빈도에도 미달되어 이미 재해저감기능을 상실하고 있는 가장 취약한 방재시설임에도, 본 사업지구에 대한 홍수량에 대한 저감계획을 수립함에 있어서는 50년 빈도에 따른 홍수량을 자체 저류하여 우기 시는 자체 저류하고 평시에 방재기능이 취약한 월림배수로에 유입하여 최종 바다로 유출되도록 계획할 수 밖에 없음.

○ 이와 같이, 배수기능상의 한계성으로 흙탕물 등 유출로 인하여 마을공동어장 등 해양오염 우려가 상존하고 있음에도, 최종 재해영향평가 용역 수행결과 저감방안에 대하여 관련부서 간 충분한 협의 및 의견제시가 없고, 유역단위 종합치수계획 차원의 구체적인 대책도 수립되어 있지 아니함.

○ 특히, 개발 중 토사 유출량은 총 1,330㎥/storm 으로 개발 전 139㎥/storm보다 토사 유출의 1,191㎥/storm 증가하고 있으며, 이와 관련하여 토양의 입도분포를 분석한 결과 입경이 0.05㎜이상인 토립자 비율이 전체의 60.7% ~ 64.9%를 차지하고 있어, 본 평가서에서는 세사이상의 입자를 침사지에서 제거하는 것으로 계획하고 있으므로, 국지성 이상 호우 등 집중호우 시 우수와 함께 유출되는 토사 및 부유물질 등이 주변 농경지와 최종 방류지역인 바다로 유입될 시 피해가 예상됨.

○ 이와 같은 배수계획 등 하류지역에 영향을 미치는 중요 재해 유발 요인에 대한 재해 저감 방안은 해당부서 간 검토․협의 및 실행 방안의 선행되지 않고 침사지 제거 방식을 채택하고 있는 단순한 용역사의 검토 자료만을 제시하고 있어, 상류지역의 개발에 따른 하류지역 종합 방재계획 수립 및 실현 계획성이 결여되어 있으므로 이에 대한 충분한 설명과 심도있는 심사가 필요함.

바. 사면안정에 대한 검토 결과를 보면

○ 사업 지구 내 비탈면 안정성에 대한 검토 결과 흙 쌓기 및 흙 깎기 구간 모두 기준 안전율을 만족하여 사면 붕괴의 위험은 없는 것으로 분석․제시하고 있으나,

○ 현재 적용하고 있는 토질별 성분 분석은 표본 관입시험에 의한 토질 시험치로서 실제 공사 시행과정에서 지층의 불확실성에 의한 최종 비탈면 노출 시, 불연속면의 상태를 면밀하게 파악하여 국지성 이상 호우에 대비한 비탈면 관리 대책 등 지속적인 모니터링이 요망됨.

자. 상류지역 개발에 따른 하류지역 주민에 대한 주민공감대 형성관련

○ 본 관광개발사업에 따른 환경․교통․재해영향평가서(초안)”에 대하여 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제6조, 같은 법 시행령 제8조의 규정에 따라 주민 및 이해관계인의 의견수렴 등의 절차 이행과 관련하여,

○ 주민의견 수렴을 위한 공람 및 설명회 개최 공고(일간지 2개사, 2007. 4. 24 ~ 4.25), 주민공람(2007. 4. 24 ~ 5.14일, 20일간), 주민설명회 1회(2007. 5. 19, 참석 26명) 실시하였음.

○ 본 개발사업에 따른 토사유출 등 재해피해는 월림 ~ 금능 ~ 월령리 해안 등 하류지역에 상당한 영향을 미칠 수 있으므로, 재해영향평가내용 및 저감방안 등 우수배제시설 등에 대한 주민설명과 동의는 매우 민감하고 중요한 사항임.

○ 특히, 상류지역 개발에 따라 기상이변 등 집중호우 시, 우수 및 토사유출 등으로 인한 주변일대 농경지 및 바다로 유입 될 경우, 상당 부분 피해가 예상되고 있으나, 이에 대하여 사업지구에 접한 월림리 주민에 한정한 주민설명이 이루어졌을 뿐 하류지역 주민은 참석하지 않아 전체적인 공감대가 형성되었는지에 대하여도 설명이 필요함.

7. 종합검토 의견

○ 본 라온승마랜드 조성사업에 대한 재해영향 저감대책을 수립함에 있어서, 인근에 인공 배수로인 월림배수로가 20년 빈도에도 홍수량 조절능력이 없는 등 방재기능이 취약성으로 인하여, 사업지구 내 우수를 하류부에 방류함이 없이 전량 사업지구 내 영구저류지를 시설하여 저류하고 저류된 우수에 대하여는 평상 시 월림 배수로를 거쳐 최종적으로는 바다로 방류되도록 계획하고 있으나,

○ 사업지구 내 영구저류지는 50년 빈도에 대하여만 홍수조절이 가능함에도 최근 예측할 수 없는 위력적인 홍수량 증가와 국지성 집중 호우 등 이상기후에 대비한 방재기능 보강 등 별도의 방재시설계획을 마련함이 없이 개발사업 시행 시에는, 월림배수로의 처리능력 한계(유역 협소)와 재해 저감시설 미비로 인하여, 주변지역의 침수 및 토사의 유출로 인한 연안 바다의 오염 등 피해가 예상되고 있음.

※ 사업지구에서 연안 바다까지 거리 : 3.2㎞

○ 최근 들어 기상이변에 의한 예측 불가능한 홍수 등 자연재난의 급증하고 있는 상황에 대하여 관련 전문가들도 상류지역 개발 시는 강우 설계빈도 상향조정은 물론, 방재시스템이 한층 강화된 총량적 방재시설을 요구하고 있는 실정이므로,

○ 본 사업지구와 인공 배수기능 역할을 감당해야 하는 방재기능의 취약한 월림배수로와 연계하여 최근 빈번히 발생하고 있는 이상기후에 의한 홍수 등에 대비하여, 총량적이고 근본적인 풍수해 방재기능에 대한 하류지역 종합 수해방지 대책 등 근본적인 홍수조절용 방재시설 해결방안이 제시되고 있지 않은데, 이에 대한 충분한 설명과 심도 있는 심사가 필요하다고 사료됨.