서귀포시 강정동 해안변 절대보전지역 변경동의의결에 대한 취소의결안

(오영훈 의원 발의)

의 안 번 호	190		발의일자 : 2011. 03.
			발 의 자 : 오영훈 의원 찬 성 자 : 8명

1. 주문

지난 2009년 12월 17일 제267회 제주특별자치도의회 임시회 제1차 본회의에서 처리된 서귀포시 강정동 해안변 절대보전지역 변경 동의의결에 대하여 그 의결을 취소한다.

2. 제안사유

❍ 「지방자치법」 제66조 제1항은 “지방자치의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.”고 규정하고, 「제주특별자치도의회 회의규칙」 제22조 제1항은 “의회에서 의결할 의안은 도지사ㆍ교육감ㆍ위원회 또는 의원이 제출하거나 발의한다. 다만, 재적의원 5분의 1 이상의 연서로 발의한다”고 규정하고 있음.

❍ 지난 2009.12.17. 제8대 제주특별자치도의회가 동의의결한 「절대보전지역 변경 동의안」은 강정동 일원에 제주 남방해역의 해상수송․해저자원․해양주권보호를 위한 해군기지와 제주도를 대표하는 새로운 관광테마 육성을 위한 크루즈선박이 접안 할 수 있는 민․군 복합형 관광미항 건설을 추진하기 위하여 국방부의 요청에 의해 도지사가 2009.9.25. 강정마을 일대 105,295 제곱미터의 절대보전지역을 해제하는데 따른 도의회의 동의를 얻고자 제출한 안건으로,

❍ 「절대보전지역 변경 동의안」(이하 “동의안”이라 한다)은 2009.9.27. 환경도시위원회에 회부되었고, 2009.10.15. 같은 위원회 제3차 회의에서 심사 보류되었다가 2009.12.14. 같은 위원회에서 심의ㆍ부결되었으나 2009.12.17. 본회의에 직권 상정되어 동의가결처리 되었으나,

❍ 「제주특별차지도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법」(이하 “특별법”이라 한다) 제292조 제1항은 절대보전지역의 지정 및 변경의 경우 도의회의 동의를 얻도록 하고,「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」(이하 “조례”라 한다) 제2조 제1항 제1호는 절대보전지역 지정기준을 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원ㆍ생태계ㆍ경관보전지구 1등급지역으로 하도록 하고 있으며, 특별법 제294조 제6항은 보전지역 보전지구별 1등급지역이 해제되더라도 제292조의 규정에 의한 절대보전지역으로 지정된 것으로 보아 법률은 경관보전지구 및 생태계보전지구의 해제 보다 절대보전지역 해제를 더욱 엄격히 제한하고 있는 것으로 보이는 바,

❍ 절대보전지역변경 동의의결 대상인 강정동 마을 해안변 일대는 경관이 수려하고 멸종위기 야생동물인 붉은발말똥개의 서식지로서 경관보전지구 제1등급지역 및 생태계보전지구 제1등급지역에 해당하여 2004.10.27. 절대보전지역으로 지정된 사실이 있음

❍ 그러나 이 지역의 경관이나 생태계에 아무런 변화가 없었음에도 불구하고 당시 도지사는 해군기지건설을 목적으로 절대보전지역을 해제하기 위한 하자있는 동의안을 제출하였고 이것은 절대보전지역해제를 위한 전제조건인 경관 및 생태계의 변화 없이 절대보전지역을 변경하고자 한 것으로 절대보전지역해제를 위한 전제적 요건을 충족하지 못한 잘못이 있으며,

❍ 조례 제3조 제1항은 경미한 사항의 변경인 경우를 제외한 절대보전지역변경의 경우에 주민의견을 듣도록 하고 있는 바, 설사 절대보전지역해제가 보전지역 면적의 축소에 해당한다 할지라도 그 면적이 무려 105,295 제곱미터에 이르고, 이것은 강정마을 해안변 일대 전역에 해당 하는 면적으로서 자연환경의 고유한 특성의 보호라는 특별법상 절대보전지역제도의 본질을 침해하는 정도에 이르는 효과에 이르는 것으로 이러한 정도에 이르는 절대보전지역해제를 경미한 사항의 변경으로 볼 수 없음에도 이를 경미한 사항의 변경으로 보아 주민의견청취 절차를 거치지 아니 한 것은 절차상 잘못을 범한 것으로,

❍ 따라서 당시 도지사가 제출한 동의안은 절대보전지역해제를 위한 전제적 요건 및 절차를 위반한 안건임에도 동의안이 가결 처리되었고, 더 나아가 도의회의 동의안 의결처리 절차상 하자에 대한 논쟁이 있는 바, 본 취소의결안은 이러한 하자있는 의결을 도의회 스스로가 바로잡고자 하는 것임.

❍ 반면 위와 같은 취소의결의 법률상 사유는 별개로 하고라도, 지난 제8대 도의회가 동의안을 가결 처리한 취지와 목적을 면밀하게 살펴보면 제주도의 자연환경이 일부 훼손될 소지가 있다 하더라도 절대보전지역해제를 통해 해군기지건설이 가능해지면 제주도의 자연환경 일부의 훼손으로 인하여 제주도와 제주도민이 받게 될 피해보다는 해군기지건설을 통해 도민과 제주도가 누리게 될 경제적 발전과 이익이 훨씬 우월하다는 판단아래에 동의안을 가결처리 하였다고 확신이 드는 바,

❍ 정작 절대보전지역변경과 해군기지건설에 따라 주민지원대책을 약속했던 중앙정부와 해군은 도의회의 끊임없는 지원대책마련 등의 요구에도 불구하고 그 약속을 지키지 않을 뿐 아니라 주민과 제주도에 대한 어떠한 비전과 발전계획도 제시하지 못한 채 단지 해군기지건설만을 강행하고 있는 현실에서,

❍ 도의회는 이러한 중앙정부와 해군의 태도는 국가안보라는 대의적 명분을 떠나 절대보전지역변경 및 해군기지건설이 주민과 제주발전에 더 이상 도움이 되지 않고 오히려 제주도민간의 갈등을 불러일으키고 천혜자원인 강정마을 주변환경을 훼손함으로써 도민의 피해가 날로 커지는 것을 더 이상 지켜볼 수 없고 이제는 해군기지건설의 필요성과 정당성이 사라졌다고 판단되어 이를 절대보전지역 변경 동의의결 취소의 사유에 더하고자 함.

3. 관련법규

❍ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성에 관한 특별법 제292조 및 제294조

❍ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 제2조 및 제3조

관련법규 발췌

□ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제292조 (절대보전지역보전지역) ①도지사는 도의회의 동의를 얻어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 지역(이하 "절대보전지역보전지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다.

1. 한라산·기생화산·계곡·하천·호소·폭포·도서·해안·연안·용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역

2. 수자원 및 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역

3. 야생동물의 서식지 또는 도래지

4. 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역

5. 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도 조례로 정하는 지역

②도지사가 제1항의 규정에 의하여 절대보전지역보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도 조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

③제1항의 규정에 의한 절대보전지역보전지역 안에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 토석의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다. 다만, 제1호 내지 제5호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 국가 또는 제주자치도가 시행하는 등산로, 산책로, 임도, 도로, 공중화장실, 정자, 기상관측시설과 「자연공원법」에 의한 공원시설의 설치

2. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획으로 시행하는 사업으로서 모두 베기나 토지의 형질변경을 수반하지 아니하는 산림사업

3. 학술적 조사·연구를 목적으로 하는 행위

4. 절대보전지역보전지역 지정 전에 건축된 기존 종교시설의 경내에서의 건축물의 증·개축행위

5. 그 밖에 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서의 도조례로 정하는 행위

④제1항의 규정에 의한 절대보전지역보전지역 지정 당시에 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 또는 토지의 형질변경 등에 관하여 인가·허가·승인 등을 얻어 공사 또는 사업(관계법령에 의하여 인가 등을 받을 필요가 없는 공사 또는 사업을 포함한다)에 착수한 자는 제3항 단서의 규정에 불구하고 도지사의 허가를 받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속 시행할 수 있다.

제294조(관리보전지역의 지정) ① 도지사는 한라산국립공원, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호의 규정에 의한 도시지역 및 제주자치도의 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원·생태계 및 경관을 보전하기 위하여 필요한 지역을 관리보전지역으로 지정할 수 있다.

②제1항의 규정에 의한 관리보전지역은 그 환경특성에 따라 이를 지하수자원보전지구·생태계보전지구 및 경관보전지구(이하 "보전지구"라 한다)로 세분하여 지정하되, 보전지구는 다시 이를 등급별로 세분할 수 있다. 이 경우 보전지구의 지정기준 및 등급기준은 도조례로 정한다.

③도지사는 관리보전지역을 지정하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 조사하여야 한다.

1. 지하수자원보전지구

가. 숨골·용암동굴·함몰지 등 투수성 지질구조요소

나. 토양의 오염지수 등 토양요소

2. 생태계보전지구

가. 희귀·멸종위기·특산·자생식물군락지, 자연림 등의 식물상 요소

나. 희귀·멸종위기·천연기념 동물 서식지, 수림지역 등 서식환경지역의 동물상 요소

3. 경관보전지구 : 기생화산·하천·구릉·주요도로변 등 경관미 요소

④도지사는 제1항의 규정에 의하여 관리보전지역을 지정하고자 하는 경우에는 도의회의 동의를 얻어야 한다.

⑤도지사는 제1항의 규정에 의하여 관리보전지역을 지정한 때에는 도조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

⑥관리보전지역의 변경·해제에 관하여는 제3항 내지 제5항의 규정을 준용한다. 다만, 관리보전지역의 해제에 있어서 제2항의 규정에 의한 보전지구별 제1등급 지역을 해제하더라도 제292조의 규정에 의한 절대보전지역으로 지정된 것으로 보며, 보전지구별 제2등급 지역을 해제하더라도 제293조의 규정에 의한 상대보전지역으로 지정된 것으로 본다. 이 경우 도조례가 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다.

⑦제주자치도에서는 「자연환경보전법」 제34조의 규정에 불구하고 토지이용 및 개발계획을 수립하거나 시행함에 있어서는 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 관리보전지역을 활용하여야 한다. 다만, 「자연환경보전법」 제34조의 규정에 의하여 작성된 생태·자연도는 제주자치도의 생태연구 발전의 목적 등으로 활용할 수 있다.

□ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례

제2조(보전지역의 지정·적용기준 및 조사의 방법 등) ① 절대보전지역·상대보전지역, 관리보전지역(이하 “보전지역”이라 한다)의 지정기준은 다음 각호와 같다

1. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라한다) 제292조에 따른 절대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원․생태계․경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다) 1등급지역으로 한다.

2. 법 제293조에 따른 상대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원․생태계․경관보전지구 2등급지역으로 한다.

3. 법 제294조제2항에 따른 관리보전지역의 지하수자원․생태계․경관보전지구별 등급 지정기준은 별표 1과 같다.

② 제1항제3호에 따른 보전지구를 지정할 경우 한 필지의 토지가 2 이상의 보전지구 등급에 걸치는 부분의 면적이 330제곱미터 이하인 토지부분에 대하여는 그 한 필지의 토지 중 가장 넓은 면적이 속하는 등급을 적용한다. 다만, 보전지구 1등급 또는 2등급에 해당하는 경우에는 이를 적용하지 아니한다.

③ 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 법 제292조 부터 제294조까지의 규정에 의하여 보전지역으로 지정·고시된 지역의 조사에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

제3조(주민의견 청취 등) ① 도지사가 법제292조 부터 제294조의 까지의 규정에 보전지역․지구등을 지정(변경을 포함 한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 들어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경미한 사항의 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 보전지역․지구등의 면적의 축소

2. 보전지역․지구등의 면적의 100분의 10이내의 확대

② 제1항에 따라 지역․지구등의 지정안의 주요 내용을 제주특별자치도(이하 “제주도”라 한다) 지역을 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문, 게시판 및 홈페이지에 공고하고 지역․지구등의 지정안을 14일 이상 주민이 열람할 수 있도록 하여야 한다.

③ 제2항에 따라 공고된 지역․지구등의 지정안에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간 내에 도지사에게 의견서를 제출할 수 있다.

④ 제3항에 따라 제출된 의견을 지역․지구등의 지정안에 반영할 것인지 여부를 관계전문가의 검증을 실시하여 그 결과를 제2항에 따른 열람기간이 종료된 날부터 60일 이내에 그 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다.