제281회 제주특별자치도의회 임시회

2011. 4. 25. (월) 10:00

제주특별자치도 업무추진비 집행기준 및 공개에 관한 조례안

검  토  보  고  서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 업무추진비 집행기준 및 공개에 관한 조례안

검   토   보   고   서

의 안 번 호	195		제출년월일 : 2011. 4. 1.
			발 의 자 : 강 경 식 의원
			회부년월일 : 2011. 4. 5.

1. 제안이유

❍ 업무추진비 사용에 관한 집행기준을 구체적으로 정함으로써 예산집행의 효율성과 책임성을 확보하고, 사용에 관한 정보를 도민들에게 공개함으로써 예산집행의 투명성을 높이기 위함.

2. 주요내용

❍ 업무추진비 집행에 관한 자료작성을 철저히 하도록 함.(조례안 제3조)

❍ 업무추진비 집행에 대한 세부적인 집행기준을 정함.(조례안 제4조)

❍ 인터넷 홈페이지를 통해 분기별로 1회 업무추진비 사용내역을 공표하도록 함.(조례안 제5~7조)

❍ 업무추진비 관련 정보공개 청구 접수 시 공개해야 할 범위와 세부 공개자료 목록을 명시함.(조례안 제8조)

❍ 업무추진비 사용내역을 반기 1회 도의회에 보고하도록 함.(조례안 제9조)

❍ 업무추진비 부당지출이 이루어진 경우 제주특별자치도의회의 시정요구 및 기관장의 변상을 명할 수 있도록 함.(조례안 제10~11조)

3. 관계법령

❍ 지방자치법 및 시행령

❍ 지방재정법 및 지방재정법 시행령 제144조

❍ 지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙(행정안전부령 제134호)

❍ 지방자치단체 세출예산 집행기준(행정안전부 예규 제341호)

❍ 공공기관의 정보공개에 관한 법률 및 시행령

❍ 제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례 및 시행규칙 등

4. 업무추진비의 법적 정의 및 집행범위

❍ 업무추진비의 정의 : 지방자치단체의 장과 보조기관, 사업소장의 직무수행에 드는 비용과 지방자치단체가 시행하는 행사, 시책추진사업, 투자사업의 원활한 추진을 위한 비용

(지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙(행정안전부령) 제2조)

❍ 업무추진비의 집행범위 (지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙 제3조)

1. 이재민 및 불우소외계층에 대한 격려 및 지원

2. 시책 또는 지역 홍보

3. 학술ㆍ문화예술ㆍ체육활동 유공자 등에 대한 격려 및 지원

4. 업무추진을 위한 각종 회의ㆍ간담회ㆍ행사

5. 현업(현장)부서 근무자에 대한 격려 및 지원

6. 소속 상근직원에 대한 격려 및 지원

7. 업무추진 유관기관 협조

8. 직무수행과 관련된 통상적인 경비 : 내방객을 위한 음료․다과 구입비, 축의ㆍ부의금품 등

9. 그 밖에 해당 지방자치단체의 직무수행과 관련하여 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 조례 또는 법령에 미리 정하여진 경우

❍ 업무추진비의 집행방법

1. 물품 지급 : 물품의 구매는 신용카드 또는 현금영수증 사용 원칙

2. 현금 지급 : 최소화하도록 함.

3. 식사 제공 : 식사비는 신용카드 또는 현금영수증 사용 원칙

❍ 제주특별자치도의 업무추진비 편성현황

1. 업무추진비의 종류

- 도 : 기관운영/시책추진/정원가산/부서운영업무추진비

- 도의회 : 기관운영/시책추진/정원가산/부서운영업무추진비/의정운영공통경비

2. 2011년도 제주자치도 업무추진비 예산편성현황(일반회계)

(단위:백만원)

구 분	계	기관운영	시책추진	정원가산	부서운영	의정공통
계	5,079	1,516	2,101	219	941	302
도	1,895	508	1,161	48	178
행정시	1,135	290	480	77	288
직속기관 ․ 사업소	612	163	135	44	270
읍 ․ 면 ․ 동	688	289	198	38	163
합의제 행정기관	77	29	34	4	10
도의회	672	237	93	8	32	302

5. 검토사항

가. 업무추진비의 적용대상에 대한 검토 ⇒ 안 제2조

❍ 「지방자치법」 제22조✪1에 의거, 조례는 법령에 위반하여 제정되어서는 안됨.

✪1 < 지방자치법 >

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

❍ 업무추진비의 적용대상은 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」 제2조✪2에 따라 지방자치단체의 장과 보조기관, 사업소장이 됨.

✪2 < 지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙 (행안부령 제134호) >

제1조(목적) 이 규칙은 「지방재정법 시행령」제144조 제2항에 따른 지방자치단체 업무추진비 집행기준을 정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 규칙에서 정하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "업무추진비"란 지방자치단체의 장과 보조기관, 사업소장의 직무수행에 드는 비용과 지방자치단체가 시행하는 행사, 시책추진사업, 투자사업의 원활한 추진을 위한 비용을 말한다.

❍ 따라서 조례안 제2조 제2호의 ‘제주특별자치도 산하 기업․지방공기업 및 50% 이상 출연기관의 업무추진비와 이와 지출성격이 유사한 비용’은 법령의 범위를 넘어 확대하고 있기에 삭제해야 할 것으로 판단됨.

- 또한 지방공기업의 경우 「지방공기업법」에 의거 업무추진비를 포함한 경영에 관한 중요사항은 대통령령이 정하는 바에 의하여 통합공시를 하고 있으며,

- 지방공기업 예산편성과 집행은 행정안전부 「지방공기업 예산편성기준」 지침에 따라 엄격하게 시행되며, 특히 업무추진비 집행기준에 대해서는 상세하게 제한을 두었고, 「법인세법」 및 「조세특례제한법」에 의해서도 집행에 제한을 받고 있음.

❍ 그리고 제주특별자치도의회의 업무추진비는 제주자치도 업무추진비와 동일한 기준으로 집행되어야하므로 조례안 제2조에 ‘제주특별자치도의회의 기관운영업무추진비와 시책추진업무추진비’를 포함시켜야 할 것으로 사료됨.

나. 업무추진비 집행기준에 대한 검토 ⇒ 안 제4조

❍ 업무추진비의 집행기준은 「지방재정법 시행령」 제144조✪3 제1항 및 제2항의 규정에 따라 행정안전부령으로 정한 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」을 제정하여 그 기준에 의해 집행하고 있으며,

- 규칙 제5조에서, 업무추진비 집행에 따른 세부기준 및 지출 증빙 서류의 기재사항 등은 행정안전부장관이 별도로 정할 수 있도록 함에 따라 행정안전부 예규로 「지방자치단체 세출예산 집행기준」을 마련하여 운용하고 있음.

✪3 < 지방재정법 시행령 >

제144조(재무회계에 관한사항) ① 행정안전부장관은 이 영에 정하는 사항 외에 지방자치단체의 예산·결산·수입·지출 그 밖의 재무회계에 관하여 그 통일적인 운용을 위하여 필요한 경우에는 국가의 예산회계관계법령 등을 참작하여 그 기준을 정할 수 있다.

② 제1항에 불구하고 지방자치단체의 업무추진비 집행기준에 관한 사항은 행정안전부령으로 정한다.

❍ 따라서 조례안 제4조 제1호부터 제7호까지의 집행기준은 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙(행정안전부령)」과 「지방자치단체 세출예산 집행기준(행정안전부 예규)」에서 명시된 기준과 중복되거나, 그 범위를 넘어서는 기준을 적용하고 있어 법령 위반과 함께 집행권자의 재량권을 침해할 소지가 있다고 판단됨에 따라 삭제하는 것이 타당함.

< 조례안의 집행기준이 법령의 기준범위를 벗어난 경우 >

조 례 안		행정안전부령 및 예규
조례안 제4조 제1호	∙현금지출은 전체예산의 10%를 넘을 수 없음.	∙현금지출 가능비율에 대한 규정 없음.
조례안 제4조 제2호	∙격려금은 계좌입금을 원칙으로 하나, 현금지출도 가능	∙계좌입금 규정 없음. ∙현금지출 가능
조례안 제4조 제3호	∙조의금, 축의금은 산하기관 공무원에게만 계좌입금 방식으로 지출	∙산하기관 공무원 외의 사람에게도 지출 가능 ∙계좌입금 규정 없음. ∙현금지출 가능
조례안 제4조 제6호	∙업무추진비 집행 상대방의 주소, 성명, 소속기관, 직위 기재(금액 제한 없음)	∙건당 50만원 이상의 경우에는 주된 상대방의 소속 또는 주소 및 성명 기재

❍ 다만, 「지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙」 제3조의 별표에서 정하고 있는 ‘업무추진비 집행대상 직무활동’ 제9호에 따라, 업무추진비 집행대상 직무활동에 관하여 제1호 내지 제8호에서 정한 것 이외의 대상 ․ 방법 ․ 범위에 대하여는 조례로 정할 수 있으므로, 조례안 제4조 제8호부터 제11호까지는 조례로 정할 수 있다고 판단됨.

다. 업무추진비의 공개에 대한 검토 ⇒ 안 제5조부터 제8조까지

❍ 업무추진비의 집행내역은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률✪4」에 의거 공개하도록 되어 있음.

❍ 제주자치도는 동법 및 시행령✪5에 따라 「제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례✪6 및 시행규칙」을 제정하여 매분기마다 업무추진비 집행내역을 공개하고 있음.

✪4 < 공공기관의 정보공개에 관한 법률 >

제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.

✪5 < 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 >

제4조(행정정보의 공표 등) ① 공공기관은 법 제7조제1항 각호의 정보를 정보통신망을 이용하거나, 정부간행물의 발간·판매 등 다양한 방법으로 국민에게 제공하여야 한다.

✪6 < 제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례 >

제2조(행정정보의 공표) ① 제주특별자치도와 그 소속 행정기관, 행정시, 지방공사(이하‘집행기관’이라 한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 행정정보는 청구인의 청구가 없더라도 이를 정기적으로 공개하여야 한다. 다만,「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 정보는 그러하지 아니하다.

3. 제주특별자치 도지사(이하 “도지사”라 한다)·부지사·소속행정기관장·행정시장 및 지방공사의 장 업무추진비 사용내역

❍ 본 조례안에서는 업무추진비의 공개 범위, 시기, 방법 및 청구에 따른 공개 등에 대한 세부사항을 규정하고 있는데, 그 취지는 타당함.

❍ 그러나, 조례안 제7조에서 업무추진비 집행내역은 매분기별 분기 종료 후 15일 이내에 공개하도록 하고 있으나,

- 현재 「제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례 시행규칙」 제3조✪7에는 ‘분기 다음월 중’으로 정해서 시행되고 있는만큼 이를 준용하는 것이 혼선을 줄일 수 있을 것으로 판단됨.

❍ 또한 조례안 제8조 제4항에서 ‘교부대상의 사본의 양이 과다하여 관계공무원의 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제12조 제2항의 규정에 따라 청구인에게 먼저 열람하게 한 후 특별한 사정이 없으면 30일 이내에 사본을 교부하여야 한다’고 되어 있는데,

- 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제12조 제2항✪5에는 ‘2월 이내’에 교부를 완료하도록 규정되어 있음에 따라 본 조례안의 규정도 법령에 위배되지 않도록 ‘60일 이내’에 교부하는 것으로 수정하는 것이 타당하다고 판단됨.

✪4 < 공공기관의 정보공개에 관한 법률 >

제13조(정보공개여부결정의 통지)

② 공공기관은 공개대상정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에는 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 교부하거나 열람과 병행하여 교부할 수 있다.

✪5 < 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 >

제12조(정보공개일시의 통지 등)

② 법 제13조제2항의 규정에 의하여 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 교부하거나 열람과 병행하여 교부하는 때에는 청구인으로 하여금 먼저 열람하게 한 후 사본·복제물을 교부하되, 특별한 사정이 없는 한 2월 이내에 교부를 완료하여야 한다.

✪7 < 제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례 시행규칙 >

제3조(행정정보공표에 대한 세부업무 등) 「제주특별자치도 행정정보공개에 관한 조례」(이하‘조례’라 한다)제2조제3항에 따른 행정정보공개 방법은 별표와 같다.

[별표]

행정정보 공개방법(제3조 관련)

1. 정기적인 공개 대상

공개대상		집행기관	공개방법
공개대상 행정정보	세부업무	공개기관 및 부서	공개주기	공개시기	공개매체
3.도지사․부지사․소속행정기관장․행정시장 및 지방공사의 장의 업무추진비 사용내역	업무추진비 사용내역	업무추진비 집행부서	분기	분기 다음월 중	도보나 정보통신망

라. 의회 보고 및 시정요구 등에 대한 검토 ⇒ 안 제9조부터 제11조까지

❍ 업무추진비의 결산 및 감사에 관한 사항은 「지방자치법」 제9조✪8에서 정하고 있는 지방자치단체의 자치사무에 해당함.

❍ 또한 「지방자치법」 제105조✪9에 따라 소속직원의 징계 등에 관한 사항 역시 지방자치단체장의 고유권한으로 규정하고 있으며,

- 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제68조✪10의 규정에서도 도지사 소속 하에 두도록 한 감사위원회가 감사 권한을 가지며, 감사결과의 처리로 변상, 징계 등의 권한을 규정하고 있음.

❍ 그리고 「감사원법」 제31조✪11와 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」 제6조✪12의 규정에서도 변상 명령은 감사원과 지방자치단체장의 권한으로 규정하고 있음.

✪8 < 지방자치법 >

제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.

② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무

사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리

✪9 < 지방자치법 >

제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다.

✪10  < 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 >

제68조(자치감사결과의 처리 등) ① 감사위원회는 특별한 사정이 없는 한 자치감사가 종료된 후 60일 이내에 도지사에게 자치감사의 결과를 보고하여야 한다. 다만, 교육·학예에 관한 자치감사의 결과는 도교육감에게 통보하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 자치감사결과에는 변상명령, 징계 또는 문책, 시정, 주의, 개선, 권고, 고발 등의 조치사항이 포함되어야 한다.

✪11 < 감사원법 >

제31조 (변상책임의 판정 등) ① 감사원은 감사 결과에 따라 따로 법률에서 정하는 바에 따라 회계관계직원 등(제23조제7호에 해당하는 자 중 제22조제1항제3호 및 제4호 또는 제23조제1호부터 제6호까지 및 제8호부터 제10호까지에 해당하지 아니한 자의 소속 직원은 제외한다)에 대한 변상책임의 유무를 심리(審理)하고 판정한다.

✪12 < 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 >

제6조 (감사원의 판정 전의 회계관계직원의 변상책임) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 회계관계직원이 제4조에 따른 변상책임이 있다고 인정되는 경우에는 감사원이 판정하기 전이라도 해당 회계관계직원에 대하여 변상을 명할 수 있다.

2. 지방자치단체의 장

❍ 따라서 의회가 제주자치도로부터 업무추진비 사용내역을 정기적으로 보고받아 검토할 수 있도록 하는 규정은 법령에 위반되지는 않으나, 업무추진비 집행과 관련하여 자치단체장에게 관계 공무원의 징계, 변상, 고발 등의 시정조치를 요구할 수 있도록 하는 규정은 지방의회가 법령에 의해 주어진 권한의 범위를 넘어 집행기관의 권한을 침해하는 것에 해당하여 위법의 소지가 있음.

❍ 지방의회인 경우에는 「지방자치법」 제41조✪13 및 「지방자치법시행령」 제51조✪14에 의거 행정사무감사 또는 조사결과 지방자치단체에 시정을 요구할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 행정상의 시정을 의미하는 것으로 공무원 개개인에 대한 징계 등 신분상 처분요구를 포함하는 것은 아님.

❍ 더욱이 신분상 처분인 징계는 비위정도의 고의, 경중, 수동적, 능동적 여부 등 제반 상황을 고려하여 공정성ㆍ형평성ㆍ객관성을 가지고 처분해야 함에 따라 감사위원회 자치감사규정에 비위유형별 처분기준을 정하고 있고,  감사위원회의 의결 시에도 관계인의 진술과 유사 처분사례 등을 종합적으로 검토하여 징계수위 등을 결정하고 있음을 볼 때, 의회에서 징계수위를 결정하여 징계요구하는 것은 법령의 범위를 벗어나고 있을 뿐만 아니라 징계요구 기관 간 그 기준이 다를 수 있으므로 바람직하지 않다고 판단됨.

✪13 < 지방자치법 >

제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 10일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 7일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다.

✪14 < 지방자치법시행령 >

제51조(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.

② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.

③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.

❍ 업무추진비의 집행을 감시함에 있어 현재 국회 국정감사, 감사원 감사, 감사위원회의 자체 감사, 의회의 행정사무감사 등 3중, 4중의 감사가 이루어지고 있음에 따라 기존의 권한을 최대한 활용하여 철저하고 객관적인 감사를 실시하는 것이 행정의 효율성을 위해 더욱 필요하다고 판단됨.

❍ 따라서 조례안 제9조부터 제11조까지는 삭제하는 것이 타당하다고 판단됨.

6. 종합 검토의견

❍ 지방자치단체의 업무추진비는 원활한 기관운영과 효율적인 정책추진 등을 위하여 설치한 비목으로, 예산편성 및 집행에 있어 행정안전부령으로 정한 전국 공통의 기준을 따르고 있음.

❍ 그동안 업무추진비는 그 사용기준이 모호하고 사후 정산방법이 명확하지 않아 기관장이 마음대로 쓸 수 있는 ‘쌈짓돈’으로 인식되면서 과다 집행, 비자금 전용 등 여러 가지 문제가 우리도 뿐만 아니라 전국 공통적으로 제기되었음.

❍ 이에 따라 정부(행정안전부)에서는 이를 개선하기 위하여

- 2010. 4. 1 : 『지방자치단체 업무추진비 집행에 관한 규칙』

(행정안전부령 제134호)

- 2010. 12. 24 : 『지방자치단체 세출예산 집행기준』

(행정안전부예규 제341호)을 개정하여

- 지방자치단체의 업무추진비의 집행기준을 아주 엄격하고 재량의 여지가 없도록 촘촘하게 규정하였으며,

- 위의 규칙과 집행기준이 시행된 이후로 업무추진비에 대한 집행과 정산은 획기적으로 개선되고 있다고 보아짐.

❍ 따라서 업무추진비 집행과 관련해서는 법령과 제도의 미비로 인한 문제가 아니라 운영상의 문제일 뿐이라고 판단됨.

❍ 따라서 본 조례 제정(안)과 관련해서는,

- 제주자치도 스스로의 정화노력과 투명성 확보, 도민의 알 권리 보장 등을 위해서 현행 법령에 미비된 사항을 보완하는 방향에서는 검토가 필요하나

- 법령체계상 기존 법령에서 이미 명확하게 규정한 기준이나 범위 등을 다시 조례에 명시하거나

- 업무추진비 비목 설치의 본질적인 취지를 제약하는 사항,

- 특히, 법령이나 권한의 범위를 벗어나는 조례규정은 법령위반의 소지가 있으므로 삭제해야 할 것으로 판단됨.

❍ 위와 같은 사항을 수정 보완하여 수정안을 채택하였으면 함.