	제주특별자치도의회 Jeju Special Self-Governing Provincial Council	제283회 제주특별자치도의회 제1차 정례회 2011. 7. 28. (목) 10:00

제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례안

심  사  보  고  서

행정자치위원회 전문위원

제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례안

심 사 보 고 서

1. 심 사 경 과

❍ 제출년월일 : 2011.   6.  23.

❍ 제  출  자 : 제주특별자치도지사

❍ 회부년월일 : 2011.   6.  30.

❍ 상정일자 : 2011.   7.  12.

(제283회 제주특별자치도의회 1차 정례회 행정자치위원회 제5차 회의)

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 제주특별자치도 예산편성과정에서 주민참여를 보장하고 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함.

나. 주요내용

❍ 주민의 정의

- 제주자치도에 주소를 두고 있는 사람 또는 제주자치도내에 영업소의 본점 또는 지점을 둔 사업체의 대표자 또는 임․직원

❍ 주민의 권리

- 주민은 누구나 이 조례가 정한 범위 내에서 제주자치도의 예산편성과 관련된 의견 제출 가능

❍ 운영계획 수립 및 의견수렴

- 도지사는 예산편성 전에 주민참여예산운영계획을 수립하여 홈페이지에 공고

- 도지사는 설명회, 공청회, 토론회, 설문조사 등을 통해 의견수렴 가능

- 주민은 주민참여예산운영계획이 정하는 바에 따라 의견을 제출하고, 도지사는 그 결과를 홈페이지에 공개

❍ 주민참여예산위원회 구성

- 위원회는 80명 이내로 구성

- 당연직 위원 : 실․국․단․본부장 및 행정시 부시장

- 위촉직 위원

∙공개모집에 의해 선정(총 위원의 4분의 1 이상)

∙읍․면․동별 주민자치위원회에서 추천 받은 사람 등

❍ 주민참여예산위원회의 기능

- 예산편성에 대한 의견제출, 주민의견수렴 활동 등

❍ 주민참여예산위원회 운영원칙

- 주민의 복리증진 및 지역공동체 형성에 기여

- 주민참여의 보장 및 재정자치의 실현

- 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 노력

- 정치적․사적인 목적으로 이용 배제

- 제주특별자치도의회의 예산안 심의권 침해하지 않도록 하며, 도지사의 예산편성권 행사 범위 안에서 활동

❍ 분과위원회 운영

- 주민참여예산위원회의 효율적 운영을 위해 분과위원회를 둘 수 있음.

❍ 예산학교 및 주민참여예산제 연구회 운영

- 주민참여예산위원을 대상으로 예산의 편성과정과 참여방법 등에 대한 교육을 실시하고, 주민참여예산제 연구회 등을 둘 수 있음

❍ 주민참여예산지역회의 설치 운영

- 효율적인 의견 수렴을 위해 읍․면․동별로 주민참여예산지역회의 운영

❍ 지역회의 조정협의회의 설치 운영

- 지역회의에서 제출된 의견 협의를 위하여 행정시별로 조정협의회 운영

❍ 재정지원 등

- 위원회의 원활한 운영을 위하여 소요되는 비용 지원 근거 마련

3. 전문위원 검토의견 요지

가. 근거규정

❍ 지방재정법 제39조 및 동법 시행령 제46조

- 2011. 3. 8일, 지방재정법 개정으로, 주민참여예산제가 임의규정에서 강행규정으로 변경  ⇒ 2011. 9. 9일부터 시행

❍ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제78조

지방재정법

제39조(지방예산편성과정에 주민참여) ① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다. <개정 2011.3.8>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다. <신설 2011.3.8>

[시행일 : 2011.9.9] 제39조

지방재정법 시행령

제46조(지방예산 편성과정에의 주민참여 절차) ① 법 39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다.

1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회

2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사

3. 사업공모

4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법

② 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성 시 반영할 수 있다.

③ 그 밖에 주민참여 예산의 범위 ․ 주민의견수렴에 관한 절차 ․ 운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제78조(예산편성 과정에 주민참여) ① 도지사는 예산편성 과정에 주민이 공모방식 등에 의하여 참여할 수 있도록 하여야 한다.

② 주민참여 예산의 범위, 참여 주민의 선정방법 및 절차, 주민참여과정 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정한다.

나. 주민참여예산제의 도입배경 및 조례 제정 현황

❍ 주민참여예산제의 정의 및 필요성

- 지방정부의 예산편성과정에 지역 주민들이 직접 참여하여 함께 예산을 편성하는 것으로,

- 지방재정에 관한 의사결정과정에 주민들이 참여함으로써 효과적인 지방자치 실현을 위한 참여민주주의의 한 형태이며,

- 자치단체장과 지방의회에 의해 주도되는 인기위주, 관료 중심적 예산편성이 가져올 수 있는 예산낭비와 재정의 비효율성을 방지할 수 있음.

❍ 도입배경

- 지방예산편성지침에 ‘주민참여형 예산편성제도’권장(‘03.7월/행정자치부)

- 전국 최초로 광주시 북구 주민참여예산 조례 제정(‘04.3월)

- 지방재정법 개정(‘05.8.4) 및 동법 시행령 개정(‘05.12.30)으로 법적 근거 마련

- 주민참여예산제 운영 조례 표준(안) 통보

(‘06. 8월/행정자치부, ‘10. 10월 행정안전부)

- 지방재정법 개정으로 법적 의무화(‘11.3.8)

❍ 주민참여예산제 도입에 따른 우려

- 주민참여나 시민의식 부족 등으로 제도가 형식적으로 이루어질 경우, 주민참여예산은 단기성, 분배성, 정치성, 복지성 위주로 결정될 가능성이 많으며 이는 예산지출의 비효율성을 초래함.

- 예산사업에 대한 주민의 전문성 부족, 다양한 이해관계인 간의 대립에 따른 갈등 조장 등 여러 한계점이 있음.

- 열악한 지방재정의 여건 하에서 다양한 주민요구를 적절히 수용하지 못할 경우, 행정의 불신과 주민 갈등을 유발할 수 있음.

❍ 조례 제정 현황

(기준: ‘11.3.31일 현재)

구 분	조례 제정 대상			조례 제정 현황			비 고
	계	광 역	기 초	계	광 역	기 초
계	244	16	228	119	3	116	48.8% 제정

※ 조례 제정 광역자치단체 : 광주광역시, 대전광역시, 경상남도

※ 거의 대부분의 자치단체에서 금년 중 조례 제정 예정

다. 제주자치도의 조례 제정 추진상황

❍ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제78조에 명문화되면서 법적 근거 마련(‘06.7월)

❍ 제주자치도 주민참여예산조례 제정연구회 구성․운영(‘07.2월)

❍ 「제주특별자치도 주민참여예산 조례안」 의회 제출(‘08.9월, 도지사)

⇒ 심사보류(상임위 계류) ⇒ 9대 의회 출범에 따라 자동 폐기(‘10.6월)

※ 심사보류 사유 :　제주자치도의 적극적인 실행의지가 부족한, 알맹이 없는 형식적 조례안으로, ‘전국 최저 수준의 함량미달 조례안’으로 도민사회에 인식됨.

❍ 도의회 행정자치위원회를 주체로 하여, 의회․자치도․시민단체․전문가가 참여한 주민참여예산조례 제정 실무 TF팀 구성 및 운영(’11. 2 ~ 5월/6회)

❍ 「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례안」 의회 제출(‘11. 6월, 도지사)

라. 조례안의 내용 검토

❍ 본 조례안은 지방재정법의 개정으로 올해 9월부터 시행하게 될 주민참여예산제의 운영에 관한 구체적인 세부사항을 담고 있으며,

2008년에 제출되었던 조례안보다 진일보한 안으로 보아지는데,

❍ 조례안의 내용에 있어서, 행정안전부가 제시한 여러 개의 모델안 중 가장 합리적이면서 구체적인 내용을 담고 있으며, 제주자치도의 행정여건 및 주민의 의견수렴 결과를 반영하기 위한 탄력성 또한 갖추고 있다고 판단됨.

❍ 그 세부내용을 살펴보면,

- 도지사는 예산편성 전에 주민참여예산운영계획을 수립하여 전 주민에게 알리고, 주민들의 의견수렴을 위해 설명회, 공청회, 토론회, 설문조사 등을 실시할 수 있으며,

- 주민참여예산제의 효율적인 운영을 위해 도 단위의 ‘주민참여예산위원회’를 구성하여 예산편성에 대한 의견 제출이나 주민의견수렴 활동 등의 기능을 부여하고 있음.

- 또한 주민의견의 효율적 수렴을 위해 읍․면․동 단위의 ‘지역회의’를 설치 운영하도록 하고, 지역회의에서 제출된 의견에 대한 협의를 위해 행정시 단위의 ‘조정협의회’를 운영하는 등 예산편성에 있어 적극적이고 자주적인 주민참여를 유도하기 위한 다양한 방법을 채택하고 있음.

- 그리고  주민참여예산위원을 대상으로 예산의 편성과정과 주민참여 방법 등에 대한 교육을 실시하기 위해 예산학교를 운영하도록 의무화하고 있으며, 연구회 등을 구성할 수 있도록 함으로써 일반주민을 예산전문가로 양성할 수 있는 토대도 마련하고 있음.

마. 종합 검토의견

❍ 주민참여예산제도의 도입은 열악한 지방재정을 더욱 악화시키거나, 형식적 운영으로 그쳐 행정에 대한 더 큰 불신을 초래할 수 있다는 등의 여러 가지 우려에도 불구하고, 효과적인 지방자치 실현을 위한 참여민주주의의 한 형태로, 주민의 정당한 권리를 보장하고 예산편성에 있어 투명성과 창의성을 담아낼 수 있는 이상적인 제도로 인식되면서, 지방재정법의 개정과 더불어 올해부터는 강행규정으로서 모든 자치단체가 운영하도록 하고 있음.

❍ 제주자치도의 주민참여예산 조례안은 2008년에 이어 두 번째로 제출되었는데, 2008년도에 제출되었던 조례안의 내용이 졸속적이고 형식적인 함량미달 조례안으로 인식되면서 도민사회의 불신을 받은 바 있음.

❍ 본 조례안의 경우는 제주도의회와 제주자치도, 시민단체, 전문가가 TF팀을 구성하여 수차례의 논의를 거쳐 공동으로 작성하였으며, 시민단체의 의견과 집행부의 의견이 적절히 수용된 최적의 안을 만들었다고 보아짐.

❍ 본 제도의 성공적 운영과 정착을 위해서는 무엇보다도 운영주체의 강력한 집행의지가 우선적이라 할 수 있음.

❍ 따라서 제주자치도는 다른 자치단체의 운영사례는 물론 해외의 사례까지 꾸준히 살펴보고 연구하여, 타 지역의 성공사례를 벤치마킹하고 실패사례를 타산지석으로 삼아, 제주자치도만의 특성과 우수성을 살린 모범적 제도를 정착시키는 데 특단의 노력을 강구해야 하겠음.

❍ 그리고 개인간 ․ 단체간 ․ 지역간 이해타산을 넘어선 선진 주민의식 또한 필수적일 것이며, 이를 위해 예산학교 및 주민참여예산위원회의 효과적인 운영을 통해 선진시민으로의 소양과 전문성을 갖춘 주민참여예산위원 발굴에 더욱 힘써야 할 것임.

❍ 그런데 본 조례안에는 예산학교 운영에 관한 구체적인 사항과  주민참여예산제를 적용할 예산의 범위에 관한 사항을 명확히 규정하지 않은 미비점이 있음.

❍ 그러나 이 부분은 제주자치도가 종합운영계획을 수립하면서 주민참여예산위원회의 의견을 충분히 검토하고 탄력적으로 대응하기 위해 모든 경우를 열어둔 것으로 보아지며, 특히 도의회와 제주자치도, 시민단체 3者간의 「先 시행 後 보완」의 합의정신에 따라 작성된 조례안이므로 원안가결하였으면 함.

4. 질의 및 답변요지 : 생략

5. 토론요지 : 생략

6. 심사결과 : 수정가결 (수정내역 별첨)

7. 소수의견요지 : 없음

8. 기타 필요한 사항 : 없음

「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례안」에 대한 수정안

「제주특별자치도 주민참여예산제 운영 조례안」을 다음과 같이 수정한다.

안 제11조 제3항의 “연임할 수 있으며”를 “1회에 한하여 연임할 수 있으며”로 한다.

같은 조 제4항을 다음과 같이 신설하고 같은 조 제4항부터 제5항까지를 제5항에서 제6항으로 한다.

④ 위원장과 부위원장의 임기는 1년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다.

안 제22조 제2항의 “40명”을 “60명”으로 한다.

같은 조 제3항을 다음과 같이 한다.

③ 지역회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 구성한다.

1. 읍․면․동 주민자치위원

2. 예산위원회 위원

3. 지역회의에 참여를 희망하는 자

같은 조 제4항을 다음과 같이 신설하고 같은 조 제4항부터 제5항까지를 제5항에서 제6항으로 한다.

④ 읍․면․동장은 지역회의 위원을 선정할 때에는 미리 선정기준, 모집기한을 공고하여야 하며, 선정기준에 적합한 희망자가 정원을 초과할 경우에는 추첨으로 선정한다.

같은 조 제5항(종전의 제4항)의 “위원장과 부위원장은 해당 읍․면․동 주민자치위원회 위원장과 부위원장으로 하고,”를 “위원장과 부위원장은 지역회의에서 호선하고”로 한다.

같은 조 제6항(종전의 제5항)의 “연임할 수 있다”를 “1회에 한하여 연임할 수 있다”로 한다.

안 제25조 제5항의 “연임할 수 있다”를 “1회에 한하여 연임할 수 있다”로 한다.

안 제28조 제1항의 “예산위원회(이하 “지역회의” 및 “조정협의회”를 포함한다)의”를 “예산위원회, 지역회의, 조정협의회의”로 한다.

같은 조 제3항의 “범위에서 「제주특별자치도 각종 위원회 실비변상 조례」가 정하는 바에 따라 수당과 여비를”을 “범위에서 수당과 여비를”로 한다.

[ 조문 대비표 ]

조 례 안	수 정 안	수정이유
제11조(위원의 위․해촉 및 임기) ① (생략) ② (생략) ③ 당연직 위원의 임기는 그 직에 재직하는 기간으로 하고, 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있으며 보궐위원의 임기는 전임위원 임기의 남은 기간으로 한다. < 신 설 > ④ 도지사는 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 임기만료 전이라도 해촉할 수 있다. 1. ~ 5. (생략) ⑤ 보궐위원의 위촉은 전임위원의 남은 임기가 1년 이상인 경우에 한다. 제22조(지역회의 설치 및 구성) ① (생략) ② 지역회의는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 40명 이내의 위원으로 구성한다. ③ 지역회의 위원은 주민자치위원회 위원과 해당 읍․면․동에 거주하는 예산위원회 위원을 당연직으로 하여 구성한다. 다만, 읍․면․동장이 지역회의 운영에 필요하다고 인정하는 경우 공모를 통하여 지역회의 위원을 추가 위촉할 수 있다. < 신 설 > ④ 위원장과 부위원장은 해당 읍․면․동 주민자치위원회 위원장과 부위원장으로 하며, 간사는 읍․면․동 주무담당으로 한다. ⑤ 당연직 위원은 그 직의 재임기간으로 하며 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하며 연임할 수 있다. 제25조(지역회의 조정협의회 설치 및 구성) ① (생략) ② (생략) ③ (생략) ④ (생략) ⑤ 당연직 위원은 그 직의 재임기간으로 하며 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하며 연임할 수 있다. 제28조(재정 및 실무지원) ① 도지사는 예산위원회(이하 “지역회의” 및 “조정협의회”를 포함한다.)의 원활한 운영을 위하여 회의장소 제공 또는 사무처리 등 행정적 지원을 할 수 있다. ② (생략) ③ 예산위원회의 위촉직 위원이 회의에 참석하거나 공무로 출장하는 경우에는 예산의 범위에서 「제주특별자치도 각종 위원회 실비변상 조례」가 정하는 바에 따라 수당과 여비를 지급할 수 있다.	제11조(위원의 위․해촉 및 임기) ① (조례안과 같음) ② (조례안과 같음) ③ -------------------------------------------------------- 1회에 한하여 연임할 수 있으며, --------------------------------. ④ 위원장과 부위원장의 임기는 1년으로 하되 1회에 한하여 연임할 수 있다. ⑤ 도지사는 위원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 임기만료 전이라도 해촉할 수 있다. 1. ~ 5. (조례안과 같음) ⑥ 보궐위원의 위촉은 전임위원의 남은 임기가 1년 이상인 경우에 한다. 제22조(지역회의 설치 및 구성) ① (조례안과 같음) ② ---------------------------------- 60명 ----------------. ③ 지역회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 구성한다. 1. 읍․면․동 주민자치위원 2. 예산위원회 위원 3. 지역회의에 참여를 희망하는 자 ④ 읍․면․동장은 지역회의 위원을 선정할 때에는 미리 선정기준, 모집기한을 공고하여야 하며, 선정기준에 적합한 희망자가 정원을 초과할 경우에는 추첨으로 선정한다. ⑤ 위원장과 부위원장은 지역회의에서 호선하고 간사는 읍․면․동 주무담당으로 한다. ⑥ 당연직 위원은 그 직의 재임기간으로 하며 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하며 1회에 한하여 연임할 수 있다. 제25조(지역회의 조정협의회 설치 및 구성) ① (조례안과 같음) ② (조례안과 같음) ③ (조례안과 같음) ④ (조례안과 같음) ⑤ --------------------------------------------------- 1회에 한하여 연임할 수 있다. 제28조(재정 및 실무지원) ① ------ 예산위원회, 지역회의, 조정협의회의 ------------------------------------------------------------------------. ② (생략) ③ -------------------------------------------------------- 범위에서 수당과 여비를 ----------.	❍ 연임 횟수 제한 ❍ 위원장과 부위원장의 임기를 1년으로 제한 ❍ 리․통장이 위원으로 위촉될 수 있도록 지역회의 위원수 확대 ❍ 지역회의 구성원 요건을 명확히 규정함. ❍ 지역회의 참여 희망자가 많을 경우를 대비하여 읍․면․동장이 모집계획을 수립하여 시행토록 함. ❍ 지역회의의 위원장은 자치적으로 위원회에서 호선함. ❍ 연임횟수 제한 ❍ 연임 횟수 제한 ❍ 재정 지원에 있어서는 예산위원회에 한정하고 지역회의나 조정협의회는 읍․면․동 또는 행정시 단위의 자치기구로 활성화시키는 것이 바람직함.