제283회 제주특별자치도의회 제1차 정례회

2011. 7. 27.(수)

제주특별자치도 자율학교의 육성․지원에 관한 조례(안)

검  토  보  고  서

교육위원회 전문위원

제주특별자치도 자율학교의 육성․지원에 관한 조례(안)

검  토  보  고  서

의 안 번 호	330		발의연월일 : 2011. 6. 27. 발 의 자 : 현우범․강경찬 의원 회부연월일 : 2011. 6. 29.

1. 제안이유

□「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제186조(학교 및 교육과정 특례)에 따라 국제교육환경 조성과 국제교육이해 기반 구축 및 특성화된 프로그램 운영으로 최고 수준의 교육활동을 부여하고자 함.

□ 농어촌 지역에 소재한 학교와 도심 공동화학교의 교육의 자율성과 교육과정의 차별화 및 특성화를 부여하여 학생들에 학교 선택의 폭을 신장하고, 교육여건 개선으로 학생유치와 과대․과밀학교 해소로 학교의 균형발전을 도모하는데 있음.

2. 주요내용

□ 자율학교의 지정 및 운영(안 제3조)

□ 자율학교의 교원 임용과 자율학교 소속 교원에 대한 근무여건 개선(안 제4조)

□ 자율학교의 교육활동 보장과 운영의 효율성 증진을 위한 운영비 지원 및 교육비특별회계 전출을 규정함.(안 제6조, 제7조)

□ 자율학교의 지정 취소에 관한 사항을 규정함.(안 제9조)

□ 자율학교의 지속적인 육성 발전을 위한 자율학교 발전 협의회 설치(안 제10조)

3. 검토의견

이 조례안은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제186조에 따라 운영되는 자율학교를 지속적으로 육성하고 지원하기 위한 제도를 마련하고자 하는 것으로서, 자율학교의 지정과 운영 등에 관한 사항들을 규정하고 있음.

가. 자율학교 운영기간 등에 관한 사항(안 제3조)

‘자율학교의 운영기간은 5년으로 한다’고 규정하는 안 제3조제2항의 경우, 「초․중등교육법시행령」제91조의4에 ‘자율형 공립고등학교의 운영 기간을 5년 이내’로 정하고 있는 규정과 비교하였을 때, 특별법에 의한 자율학교인 경우에는 특별법시행령 제30조제1항제1호에서 정하는 바와 같이 자율학교 운영 기간을 학교 급별, 최초 및 재 지정, 학교여건 등을 고려하여 탄력적으로 정할 수 있도록 운영 기간에 대하여는 논의가 필요함.

시행령 제91조의4 (자율형 공립고등학교) ③ 자율형 공립고등학교는 5년 이내로 지정ㆍ운영하되, 시ㆍ도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 연장할 수 있다

제30조(자율학교의 지정절차) ① 법 제186조제1항에 따라 초·중등학교가 자율학교로 지정받고자 하는 경우에는 해당 학교의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 서류를 교육감에게 제출하여야 한다.

1. 자율학교의 운영목적 및 기간

나. 조례 제정에 관한 사항

□ 제주특별자치도교육청은 입법예고된 이 조례안의 일부 규정에 대하여 ‘「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 시행령」제30조 제3항에서 위임한 바와 같이 교육규칙으로 정할 사항’라는 의견서를 제출하고 있으며,

제30조(자율학교의 지정절차) ③그 밖에 자율학교의 지정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 제주자치도의 교육규칙으로 정한다.

교육과학기술부에서도 특별법 시행령의 같은 조항에 대하여 ‘자율학교의 지정 절차, 운영 등 전반에 관한 사항을 관련 절차를 거쳐 교육규칙으로 정함이 타당할 것으로 사료된다’고 회신하고 있음.

□ 또한 ‘자율학교의 운영에 관한 사항을 교육규칙으로 정하여야 하는지’에 대한 도교육청의 질의 사항에 대하여 법제처는

‘제주특별자치도특별법 시행령 제31조에 따른 자율학교의 운영에 관한 사항을 정할 경우, 같은 조 제10항에 따라 명시적으로 도조례로 정하도록 위임한 특별수당 부분을 제외하고는 교육규칙 또는 훈령 등의 행정규칙 형식으로 교육감이 정하도록 하는 것이 더 적합한 것으로 보인다’ 라고 회신하고 있으나,

□「법제업무운영규정」 제26조에 의한 법제처의 법령해석심의위원회의는

제26조(법령해석의 요청) ① 중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 장 또는 민원인으로부터 법률적 판단이 필요한 질의를 받는 등 법령을 운영·집행하는 과정에서 해석상 의문이 있는 경우에는 행정운영의 적법성과 타당성을 보장하기 위하여 법령해석업무를 관장하는 기관(민사·상사·형사, 행정소송, 국가배상 관계 법령 및 법무부 소관 법령과 다른 법령의 벌칙조항에 대한 해석인 경우에는 법무부를 말하고, 그 밖의 모든 행정 관계 법령의 해석인 경우에는 법제처를 말한다. 이하 "법령해석기관"이라 한다)에 법령해석을 요청하여야 한다

‘제주특별자치도특별법 시행령 제30조제3항에서는 ‘그 밖에 자율학교의 지정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 제주자치도의 교육규칙으로 정한다’고 규정하고 있는데, 여기서의 ‘지정 절차 등’의 범위는 지정 절차와 관련된 사항에 한정되며, 운영 등에 관한 사항은 포함되지 않는다‘라고 법령의 해석을 명확히 하고 있으며,

이러한 정부유권 해석은 법령에 담긴 정책집행의 방향을 제시하는      기능을 수행할 뿐만 아니라, 행정기관에 대한 구속력을 가진           다고 할 수 있음. (10쪽)

법령해석이란 법령의 구체적 적용을 위하여 법령의 의미를 체계적으로 이해하고 그 제정목적에 따라 규범의 의미를 명확히 하는 이론적ㆍ기술적인 작업을 말하며, 통상 행정부 내에서 법령해석에 대한 전문적인 의견을 제시할 수 있는 법제처 등이 행하는 법령해석을 “정부유권해석”이라 한다.

정부유권해석은 행정기관이 법령을 집행하기 위한 전제로 법령해석을 하는데 있어서 의문이 있거나 다른 행정기관의 관장업무와 관련된 법령에 대한 해석이 서로 엇갈리는 경우에 정부견해의 통일을 위하여 정부 전체 차원에서 법령해석에 대한 전문적인 의견을 제시하는 업무를 말한다.

정부유권해석은 『 정부조직법』과 『 법제업무운영규정』 등의 법령에 따라 민사ㆍ상사ㆍ형사, 행정소송, 국가배상관계법령 및 법무부 소관 법령의 벌칙조항에 대한 해석을 제외하고는 정부입법의 총괄기관인 법제처가 수행하고 있다.

행정기관의 법집행작용은 구체적 사실을 확인하고 해당 사실에 적용될 법령의 의미와 내용을 해석하여 해당 사실에 적용하는 일련의 과정을 거치는 것으로서 이러한 법집행작용은 각 법령에 따라 각 행정기관이 수행한다.

정부유권해석은 행정기관의 법집행작용을 위한 해석에 대하여 하나의 기준을 제시하여 주는 기능이다.

민원인의 질의에 대한 행정기관의 법령해석이나 하급 행정기관의 질의에 대한 상급 행정기관의 법령해석은 그와 다른 법원의 사법해석이 나올 경우 그 효력이 부인된다.

따라서 행정기관인 법제처의 정부유권해석은 법원의 사법해석과 달리 관계 행정기관을 법적으로 구속하는 효력은 없다.

그러나 법제처의 정부유권해석은 정부 견해의 통일성과 행정 운영의 일관성을 위한 기준을 제시한다는 점에서 관계 행정기관이 정부유권해석과 달리 집행할 경우 부적절한 집행으로 인한 징계나 감사원의 감사 등을 통한 책임문제가 제기될 수 있으므로 법제처의 정부유권해석은 관계 행정기관에 대한 사실상의 구속력은 가진다고 할 수 있다.

법원이 행하는 사법해석은 구체적 쟁송의 해결을 목적으로 추상적인 법규범의 객관적 의미를 파악하는데 중점을 둔다

법제처가 행하는 정부유권해석은 행정기관이 앞으로 법령을 집행하여 행정목적을 달성하는데 있어 그 방향과 기준을 제시, 즉 해당 법령의 집행으로 달성하려는 목적의 효율적 수행에 중점을 둔다.

따라서 법제처의 정부유권해석은 법령에 담긴 정책집행의 방향을 제시하는 기능을 수행한다는 점에서 법 집행의 결과 발생한 구체적이고 특정한 법적 분쟁에 대하여 하는 사법해석과는 기능적으로 차이가 있다.

◈관련법령

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」

제186조(학교 및 교육과정 운영의 특례) ①제주자치도에 소재하는 국·공·사립의 초·중등학교는 도교육감의 지정을 받아 「초·중등교육법」 제8조, 제19조제3항, 제21조제1항, 제22조제2항, 제23조제2항·제3항, 제24조, 제26조제1항, 제29조, 제31조, 제39조, 제42조 및 제46조의 규정을 적용하지 아니하는 학교 또는 교육과정(이하 "자율학교"라 한다)을 운영할 수 있다.(아래표 참조)

②국·공립 자율학교의 장은 도교육감 또는 교육장에게 자율학교 운영에 필요한 교원의 임용 또는 소속 교원의 전보유예를 요청할 수 있다.

③도교육감은 국·공립의 자율학교에 근무하는 교직원에 대하여 「교육공무원법」 제35조 및 「지방공무원법」 제45조의 규정에 불구하고 특별수당을 지급할 수 있다.

④제1항의 규정에서 적용되지 아니하는 사항과 제2항 및 제3항의 규정에 의한 자율학교의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑤「초·중등교육법」 제2조의 규정에 의한 초등학교·중학교 또는 고등학교에 상응하는 자율학교에서 교육과정 전부를 이수한 자는 각각 초등학교·중학교 또는 고등학교를 졸업한 자와 동등한 학력이 있는 것으로 본다.

⑥자율학교의 교원 및 학생은 자율학교 근무 또는 수학으로 인하여 불이익을 받아서는 아니된다.

「초·중등교육법」

제8조(학교규칙) ①학교의 장(학교를 설립하는 경우에는 당해 학교를 설립하고자 하는 자를 말한다)은 법령의 범위안에서 지도·감독기관(국립학교인 경우에는 교육과학기술부장관, 공·사립학교인 경우에는 교육감을 말한다. 이하 "관할청"이라 한다)의 인가를 받아 학교규칙(이하 "학칙"이라 한다)을 제정할 수 있다.

②학칙의 기재사항 및 제정절차등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제19조(교직원의 구분)③학교에 두는 교원과 직원(이하 "교직원"이라 한다)의 정원·배치기준등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제21조(교원의 자격) ①교장 및 교감은 별표 1의 자격기준에 해당하는 자로서 대통령령이 정하는 바에 의하여 교육과학기술부장관이 검정·수여하는 자격증을 받은 자이어야 한다.

제22조(산학겸임교사등) ②제1항의 규정에 의하여 학교에 두는 산학겸임교사등의 종류·자격기준 및 임용등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제23조(교육과정등) ②교육과학기술부장관은 제1항의 규정에 의한 교육과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육과학기술부장관이 정한 교육과정의 범위안에서 지역의 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다.

③학교의 교과는 대통령령으로 정한다.

제24조(수업등) ①학교의 학연도는 3월 1일부터 시작하여 다음해 2월말일까지로 한다.

②수업은 주간·전일제로 함을 원칙으로 한다. 다만, 법령 또는 학칙이 정하는 바에 의하여 야간수업·계절수업·시간수업 또는 방송·통신에 의한 수업등을 할 수 있다.

③학교의 학기·수업일수·학급편성 및 휴업일과 반의 편성·운영 기타 수업에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제26조(학년제) ①학생의 진급 또는 졸업은 학년제에 의한다.

제29조(교과용도서의 사용) ①학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육과학기술부장관이 검정 또는 인정한 교과용도서를 사용하여야 한다.

②교과용도서의 범위·저작·검정·인정·발행·공급·선정 및 가격사정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제31조(학교운영위원회의 설치) ①학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시할 수 있도록 하기 위하여 국·공립 및 사립의 초등학교·중학교·고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성·운영하여야 한다.

②국·공립학교에 두는 학교운영위원회는 당해 학교의 교원대표·학부모대표 및 지역사회 인사로 구성한다.

③국·공립 및 사립학교에 두는 학교운영위원회의 위원정수는 5인이상 15인이내의 범위안에서 학교의 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.

제39조(수업년한) 초등학교의 수업년한은 6년으로 한다.

제42조(수업년한) 중학교의 수업년한은 3년으로 한다.

제46조(수업년한) 고등학교의 수업년한은 3년으로 한다. 다만, 제49조의 규정에 의한 시간제 및 통신제과정의 수업년한은 4년으로 한다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 시행령」

제31조(자율학교의 운영의 특례) ①자율학교의 장은 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 자율학교 운영에 있어서 다음 각 호의 사항을 달리 정할 수 있다.

1. 「초ㆍ중등교육법」 제23조제2항ㆍ제3항 및 「초ㆍ중등교육법 시행령」제43조에 따른 교육과정 및 교과. 다만, 국어 교과ㆍ사회 교과(초등학교 1학년 및 2학년의 사회 교과는 ‘슬기로운 생활’을 말하고, 중학교 2학년ㆍ3학년 및 고등학교 1학년의 사회 교과는 국사를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 및 도덕 교과(초등학교에 한하며, 초등학교 1학년 및 2학년은 ‘바른 생활’을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 교육과정은 교육과학기술부장관이 정하는 바에 따르고, 국민공통기본교육과정(교육과학기술부장관이 고시한 교육과정 중에서 초등학교 1학년부터 고등학교 1학년까지에 편성되는 교육과정을 말한다. 이하 같다)상의 교과의 경우에는 총 수업시간의 2분의 1을 초과하여 달리 정할 수 없다.

2. 「초ㆍ중등교육법」 제24조제1항에 따른 학년도

3. 「초ㆍ중등교육법」 제24조제3항 및 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제44조ㆍ제45조에 따른 학기 및 수업일수. 다만, 수업일수를 단축하는 경우 그 단축 수업일수는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제45조에 따른 수업일수의 100분의 20 이내로 한다.

4. 「초ㆍ중등교육법」 제26조제1항에 따른 학년제

5. 「초ㆍ중등교육법」 제31조 및 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제58조ㆍ제63조에 따른 학교운영위원회 위원의 정수 및 구성비율. 다만, 위원의 정수 및 구성비율을 달리 하는 경우 그 조정범위는 각각 동조에 따른 위원의 정수 및 구성비율의 100분의 20을 초과하여서는 아니 된다.

②교육감은 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 자율학교 운영에 있어서 다음 각 호의 사항을 달리 정할 수 있다.

1. 「초ㆍ중등교육법」 제19조제3항 및 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제33조 내지 제36조에 따른 교원의 배치기준(그 교원의 배치기준 이상으로 교원을 배치하는 경우에 한한다)

2. 「초ㆍ중등교육법」 제39조ㆍ제42조 및 제46조에 따른 수업연한. 다만, 수업연한을 단축하는 경우 그 단축 수업연한은 동법 각 조에 따른 각 수업연한의 1년 이내로 한다.

③자율학교의 장은 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 학교규칙을 제정 또는 개정한 때에는 지체 없이 그 내용을 교육감에게 보고하여야 하며, 교육감은 학교규칙 중 법령에 위반되는 사항이 있다고 인정되는 때에는 그 시정을 요구할 수 있다.

④제3항에 따른 학교규칙에는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제9조제1항에서 정한 학교규칙의 기재사항 외에 교육과정, 학년제, 교과용도서의 사용, 학교운영위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항 그 밖에 교육감이 정하는 사항을 기재하여야 한다.

⑤자율학교에는 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 「초ㆍ중등교육법」 제21조제1항에 따른 교장자격증 및 교감자격증이 없는 자를 교장 또는 교감으로 임용할 수 있다.

⑥자율학교에는 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 전문대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교육감이 정하여 고시하는 법인 및 단체에서 담당 교과와 관련되는 분야의 직무에 5년 이상 근무한 자를 「초ㆍ중등교육법 시행령」 별표 2 제1호에 불구하고 「초ㆍ중등교육법」 제22조에 따른 산학겸임교사로 임용할 수 있다.

⑦자율학교의 장은 법 제186조제1항 및 제4항에 따라 「교과용도서에 관한 규정」 제2조제1호의 교과용도서 외에 국내ㆍ외에서 출판된 도서를 교과용도서(초ㆍ중등학교 교육과정상의 국어 교과ㆍ사회 교과 및 도덕 교과를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)로 사용할 수 있다. 이 경우 미리 제8항에 따른 교과용도서선정심의회의 심의를 거쳐야 한다.

⑧제7항에 따라 국내ㆍ외에서 출판된 도서를 교과용도서로 사용하고자 하는 경우 그 교과용도서의 선정에 관한 사항을 심의하기 위하여 자율학교에 교과용도서선정심의회를 둔다. 이 경우 교과용도서선정심의회의 구성 및 운영 등에 관한 사항은 자율학교의 장이 정한다.

⑨법 제186조제2항 및 제4항에 따라 자율학교의 장이 교원의 임용 또는 소속 교원의 전보유예를 요청하는 경우에는 당해 교원의 동의를 얻어야 하며, 임용권자는 이를 존중하여야 한다.

⑩교육감은 법 제186조제3항 및 제4항에 따라 자율학교에 근무하는 자에 대하여 예산의 범위 안에서 도조례가 정하는 바에 따라 특별수당을 지급할 수 있다.

⑪자율학교의 학생선발에 관하여는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제105조제4항을 적용한다.

「초·중등교육법」

제61조(학교 및 교육과정 운영의 특례) ①학교교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 제21조제1항·제24조제1항·제26조제1항·제29조제1항·제31조·제39조·제42조 및 제46조의 규정을 한시적으로 적용하지 아니하는 학교 또는 교육과정을 운영할 수 있다.

②제1항의 규정에 의하여 운영되는 학교 또는 교육과정에 참여하는 교원 및 학생등은 이로 인하여 불이익을 받지 아니한다.

「초·중등교육법 시행령」

제91조의4(자율형 공립고등학교) ① 교육감은 공립의 고등학교를 대상으로 법 제61조에 따라 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영하는 고등학교(이하 "자율형 공립고등학교"라 한다)를 교육과학기술부장관이 정하는 절차를 거쳐 지정ㆍ고시할 수 있다.

② 자율형 공립고등학교를 운영하려는 학교의 장은 다음 각 호의 사항이 포함된 신청서를 작성하여 교육감에게 제출하여야 한다.

1. 학교운영에 관한 계획

2. 교육과정 운영에 관한 계획

3. 입학전형실시에 관한 계획

4. 교원배치에 관한 계획

5. 그 밖에 자율형 공립고등학교의 운영 등에 관하여 교육감이 정하여 고시하는 사항

③ 자율형 공립고등학교는 5년 이내로 지정ㆍ운영하되, 시ㆍ도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 연장할 수 있다.

④ 교육과학기술부장관 및 교육감은 자율형 공립고등학교의 특성화된 교육과정 및 프로그램 개발, 교원 연수 등을 위하여 자율형 공립고등학교로 지정된 기간 동안 필요한 재정을 지원하여야 한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 자율형 공립고등학교의 지정 및 운영에 필요한 사항은 교육과학기술부장관이 정하여 고시한다.

제105조(학교 및 교육과정 운영의 특례) ① 교육감은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국립ㆍ공립ㆍ사립의 초등학교ㆍ중학교 및 고등학교를 대상으로 법 제61조에 따라 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 학교(이하 "자율학교"라 한다)를 지정ㆍ운영할 수 있다. 다만, 국립학교 및 제77조제2항에 따라 교육감이 입학전형을 실시하는 지역의 후기학교를 자율학교로 지정하려는 경우에는 미리 교육과학기술부장관과 협의하여야 한다.

1. 법 제28조에 따른 학습부진아 등에 대한 교육을 실시하는 학교

2. 개별학생의 적성ㆍ능력 개발을 위한 다양하고 특성화된 교육과정을 운영하는 학교

3. 학생의 창의력 계발 또는 인성함양 등을 목적으로 특별한 교육과정을 운영하는 학교

4. 특성화중학교

5. 산업수요 맞춤형 고등학교 및 특성화고등학교

6. 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제4호에 따른 농어촌학교

7. 그 밖에 교육감이 특히 필요하다고 인정하는 학교

② 자율학교를 운영하려는 학교의 장은 다음 각 호의 사항이 포함된 신청서를 작성하여 교육감에게 제출하여야 한다.

1. 학교운영에 관한 계획

2. 교육과정 운영에 관한 계획

3. 입학전형 실시에 관한 계획

4. 교원배치에 관한 계획

5. 그 밖에 자율학교 운영 등에 관하여 교육감이 정하여 고시하는 사항

③ 제2항에도 불구하고 교육감은 학생의 학력향상 등을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 공립학교를 직권으로 자율학교로 지정할 수 있다. 이 경우 지정을 받은 학교의 장은 지체 없이 제2항 각 호의 사항을 작성하여 교육감에게 제출하여야 한다.

④ 자율학교는 5년 이내로 지정ㆍ운영하되, 교육감이 정하는 바에 따라 연장 운영할 수 있다.

⑤ 교육과학기술부장관 또는 교육감은 자율학교의 운영에 필요한 지원을 하여야 한다.

⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 자율학교의 지정 및 운영에 필요한 사항은 교육과학기술부장관이 정하여 고시한다.