	제주특별자치도의회 Jeju Special Self-Governing Provincial Council	제305회 임시회 제5차 본회의 2013. 4. 24(수) 14:00

관리보전지역 경관보전지구 등급변경 동의안

심   사   보   고   서

환경도시위원회

관리보전지역 경관보전지구 등급변경 동의안

심     사    보    고    서

1. 심사경과

가. 제출일자 : 2012. 11. 1

나. 제 출 자 : 제주특별자치도지사

다. 회부일자 : 2012. 11. 5.

라. 상정일자 : 2013. 2. 25(상정보류)

2013. 4. 23

2. 제안설명의 요지

(제안설명 : 생략)

가. 제안이유

❍ 관리보전지역은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제294조 규정에 의하여 도시지역 및 제주자치도 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원․생태계 및 경관을 보전하기 위하여 지정되는 용도지역으로

❍ 그 환경특성에 따라 지하수자원보전지구․생태계보전지구 및 경관보전지구로 세분하여 GIS로 구축하고 2003년 4월 2일 최초로 지정․고시하여 운영․관리하고 있음.

❍「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」제2조 제3항의 규정에의거 관리보전지역 경관보전지구를 재정비하는 사항으로서,

❍ 자연환경변화 등 여건변화에 따른 유네스코지정 세계자연유산지구(거문오름 동굴계), 생물권보전지역의 완충지역인 제1, 2산록도로의 한라산방면 지역과, 남조로서측에서 5.16도로사이 그리고 관광도로의 조망권확보를 위하여 신설도로인 서성로구간등 을 자연환경의 보전과 개발의 조화를 이룰수 있도록 경관 보전등급을 상향조정 하고,

❍ 그외 취락지역, 농경지 등은 토지이용현황을 고려하여 현실에 맞게 인근지 보전등급으로 하향조정 하였음.

❍ 용역사업추진과정에 주민의견 청취 등을 통한 의견수렴 및 의견제출 토지에 대한 재검증을 실시하여 민원을 사전에 방지하고 체계적인「관리보전지역 경관보전지구 등급변경」안을 마련하였으며,

❍ 「선 보전 후 개발」원칙에 입각한 난개발 방지와 지속가능한 천혜의 자연환경을 보전하고자 같은법 제294조 제4항의 규정에 따라 「관리보전지역 경관보전지구 등급변경안」에 대하여 제주특별자치도의회의 동의를 얻고자 하는 사항임.

3. 사업개요

❍ 대    상 : 관리보전지역 경관보전지구 1,257㎢

❍ 용역기간 : 2011. 5. 2 ~ 2012.10.23(540일)

❍ 용역수행자 : 공간정보기술(주), (주)한일엔지니어링, (주)에이오디

4. 재정비 근거

❍ 「제주특별자치도설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」294조

□ 「제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례」제2조

□ 「제주특별자치도 보전지역 조사에 관한 규칙」

5. 추진상황

❍ 2012. 6. 까지  자문위원회 개최 및 정비(안) 마련

❍ 2012. 6.20 ~ 7. 5.  주민의견 청취

❍ 2012. 7.16 ~ 8.20.  의견제출토지 타당성 검토(용역사, 대학교수)

❍ 2012. 8.  ~ 10.19.  최종(안) 확정

6. 경관보전지구 등급 변경안

단위 :㎢

등급별	경관보전지구
	기 정	변 경	증 ․ 감
합 계	1256.734	1256.734	-
1	83.738	83.557	감)0.181
2	25.982	33.768	증)7.786
3	453.771	570.178	증)116.407
4	326.450	219.771	감)106.679
5	366.793	349.460	감)17.333

※ 읍,면,동별<별표>참조

□ 증․감사유

‣ 1등급 0.181㎢ 감소 사유

☞ 오름지역내 경작지 및 해양수산연구소(표선)시설부지 등 0.181㎢에 대하여 2등급으로 조정.

‣ 2등급 7,786㎢ 증가 사유

☞ 세계자연유산지구(거문오름동굴계) 핵심구역 4.141㎢ 와 서성로 근경(200m이내) 지역 등 3.645㎢을 기존3, 4등급에서 2등급으로 조정.

‣ 3등급 116.407㎢ 증가 사유

☞ 생물권보전지역의 완충지역인 제1, 2 산록도로 한라산 방면 지역, 남조로서측 5.16도로사이, 서성로 113.013㎢을 4등급에서 3등급으로 세계자연유산지구 완충지역 등 3.394㎢을 4, 5등급에서 3등급으로 조정.

‣ 4등급 106.679㎢ 감소 사유

☞ 생물권보전지역의 완충지역인 제1, 2 산록도로 한라산 방면 지역,  105.724㎢ 와 세계자연유산지구 등 0.955㎢이 4등급에서 3등급으로 조정

‣ 5등급 17.333㎢ 감소 사유

☞ 서성로, 도로노선변경 등 지역 18.477㎢은 3, 4등급으로상향조정 하고, 자연취락지, 경작지 등 1.144㎢ 3, 4등급에서 5등급으로 하향조정.

7. 주민의견청취 결과

가. 주민의견청취

❍ 기  간 : 2012. 6.20 ～ 2012. 7. 5(16일간)

❍ 개별통보실시 : 8,100건/13,995필

❍ 공고문 게재

‣ 일간신문(지방지 2개사), 도 홈페이지, 게시판 등

❍ 의견제출

- 총 58건, 160필지(제주시 18/69, 서귀포시 40/91)

나. 의견제출토지 검증

❍ 검증기간 : 2012. 7. 16 ~ 2012. 8.20

‣ 오름지역에 대한 검증(지질분야)

․ 제주생태교육연구소장      현  원학

․ 제주지질연구소장          강  순석

‣ 오름외지역에 대한 검증(경관분야)

․ 제주대학교      김  형준 교수

․ 제주관광대학교  이  성호 교수

다. 의견제출토지 검증결과

❍ 반영현황

‣ 오름지역                           (단위 : 건/필(천㎡)

구 분	접수건수	일부반영	미반영	비 고
합 계	10/35(2,292)	5/11(151)	5/24(2,141)

‣ 오름외지역

(단위 : 건/필(천㎡)

구 분	접수건수	일부반영	미반영	비 고
합 계	48/125(2,389)	2/6(572)	46/119(1,817)

8. 검토의견

(검토보고 : 환경도시위원회 전문위원 김순홍)

가. 관리보전지역 축소 관련

❍ 2010년 2월까지 제주도 관리보전지역 면적은 1,305.44㎢였으나, 이번에 제출된 관리보전지역의 면적은 1,256.73㎢으로 2010년도 보다 48.71㎢ 줄어들었습니다.

❍ 이는 2010년 3월 8일 도시관리계획 재정비시 도시지역이 확장됨에 따라 관리보전지역을 제주도지사가 도의회의 동의 없이 축소하였기 때문에 발생한 것입니다.

- 제주도지사는 특별법 제294조제6항의 단서조항에 의하여 관리보전지역을 축소하였다고 하지만,

- 관리보전지역 등급 3, 4, 5등급의 변경에 대해서는 도의회의 동의가 필요한데 도의회의 동의 없이 변경되었으며,

- 일반법에 의한 용도지역이 변경된다고, 특별법에 의한 용도지역을 의제로 변경시키는 것은 법률 위계상 적절하지 않은 조치라 사료됩니다.

❍ 뿐만 아니라, 2025 광역도시계획상 도시지역의 면적을 확대한 것은 도시지역의 일부를 보전하기 위한 조치였지, 개발을 완화하기 위한 조치가 아닌 것으로 판단됩니다.

❍ 향후 도의회의 권한을 강화하는 차원에서라도 제5단계 제도개선시 제294조 제6항의 단서조항은 삭제되어야 할 것으로 사료됩니다.

나. 건축계획심의 부결 지역에 대한 미반영 관련

❍ 2010년도 행정사무감사에서 “건축계획심의 반려・부결 예상지역에 대해 건축허가제한구역으로 지정하고, 관리보전지역과 도시관리계획재정비시 개발행위, 건축행위가 불가능한 지역으로 지정・고시할 수 있는 방안 강구”를 지적한 바 있습니다.

❍ 이에 제주도는 “① 건축행정발전 T/F에서 건축허가제한구역 지정에 대한 심도 있는 논의를 거쳐 지정・운영하고, ② 관리보전지역과 도시계획 재정비시 개발행위, 건축행위가 불가능한 지역으로 지정․고시될 수 있도록 관련 부서와 협의추진”한다고 답변하였습니다.

❍ 그러나 이번 관리보전지역 경관보전지구등급 변경시 이에 대한 검토가 전혀 이루어지지 않고 있어, 도의회가 제시한 의견이 전혀 반영되지 않고 있는 실정입니다.

다. 참여 연구진 관련

❍ 경관미, 시각적 흡수능력, 가시지역 등의 평가는 경관에 대한 상당한 전문적인 능력을 요구하는 사안입니다.

❍ 그런데 참여연구진에 능력있는 경관, 도시계획, 조경 전문가가 참여하지 않아 경관미, 시각적 흡수능력, 가시지역에 대한 평가가 제대로 이루어졌다고 판단할 수 있는 근거가 미약하다 사료됩니다.

라. 토지이용변화 반영 관련

❍ 현행 경관보전등급의 기준이 되는 토지이용현황은 1995년 10월에 촬영된 항공사진입니다.

- 지난 17년 동안 7천여 건 이상의 개발행위가 관리보전지역에서 이루어졌지만, 이번에 조정된 필지수는 8천여 필지에 불과하고, 변경된 면적이 전체 면적 1,256.73㎢의 9.9%인 124.19㎢에 불과한 것은 토지이용 변화를 제대로 반영하지 못한 결과라 사료됩니다.

❍ 특히 지난 10년 동안 각종 개발사업과 개별 개발행위가 집중적으로 이루어진 한림읍, 한경면, 우도면에 대한 변경내용이 없다는 점과 해안도로 신설, 1136호선 중산간도로 등과 같은 도로에서의 가시지역이 평가되지 않고 있어, 실질적인 가시지역 평가가 제대로 이루어지지 않고 있습니다.

마. 실질적인 변경 내용 관련

❍ 경관등급이 상향된 사유는 제2산록도로 및 서성로 북쪽의 고유한 경관을 보호하고, 세계자연유산(거문오름용암동굴계) 지역이 대부분이며, 1132호선 지방도 우회도로가 건설되면서 일부 주변지역의 등급이 조정되고 있습니다. 하향된 지역을 보면, 취락이 신규로 형성된 지역과 평화로와 번영로의 선형이 일부 변경되면서 일부 완화되고 있습니다.

❍ 변경 내용을 볼 때, 실질적인 토지이용의 변화에 의해서 이루어진 것은 거의 없는 것으로 판단됩니다.

바. 제주특별자치도 경관 및 관리계획과의 관계 관련

❍ 개발공사 인근 종마장은 인근지역과 큰 차이가 없음에도 불구하고 5등급으로 지정되어 있습니다. 이는 오름이 밀집된 지역을 특별히 관리해야 한다는 제주특별자치도 경관 및 관리계획이 표방하는 경관적 가치, 관리원칙과는 맞지 않고 있어 이에 대한 논의가 필요하다 생각합니다.

사. 경관등급 기준 관련

❑ 경관미 설정기준 관련

❍ 제주도 경작지 대부분이 그 경계가 돌담에 의해서 구분되고 있음. 제주도 돌담은 문화관광체육부가 지정한 분야별 민족문화유산이며, 2013년 1월 국내 최초로 중요농업유산으로 선정되었습니다.

❍ 돌담의 경관적, 인문학적 특성을 감안할 때, 경작지의 경관미 평가기준을 ‘보통’과 ‘낮음’으로 설정하여 경관보전등급을 설정하는 것은 재검토되어야 할 것으로 사료됩니다.

❑ 시각적 흡수능력 관련

❍ 시각적 흡수능력을 시각적 차폐성과 시각적 복잡성으로 구분하여 결정하고 있습니다.

❍ 제주특별자치도 경관 및 관리계획은 제주도의 경관을 서사적(敍事的) 경관으로 정의하고 있는데, 이는 아마도 관리지역 대부분이 건축물이나 시설물이 없기 때문이라 사료되며, 인간의 시야는 사물의 형태와 세부적인 디자인․재질을 동시에 보는데, 일반적으로 ‘둘러보는(see around)’ 특성을 가지고 있습니다.

❍ 이러한 점을 감안할 때, p.36-45 조사표에 나타난 사진에 의해서 평가한 시각적 흡수능력의 타당성에 대해서도 근본적으로 논의를 해야 할 것으로 사료됩니다.

❑ 가시지역 관련

❍ 가시지역을 근경, 중경, 원경으로 구분하여 평가하고 있습니다. 근경 3점, 중경 2점, 원경 1점을 부여하고 있는데, 근경역 200m, 중경역 200~1,000m, 원경역 1,000m 이상으로 설정한 것은 혼잡한 도시지역에서 가시지역을 평가하는데 적합한 구분일 뿐, 서사적이고, 파노라믹한 제주도 관리지역 경관분석시에 적용할 수 있는 기준인지에 대해서는 논의가 필요하다 사료됩니다.

9. 종합의견

❍ 본 안건은 의회와 사전 논의 없이 주민의견 공람 및 우편 발송을 한 후 도의회에 동의안이 접수 되었습니다.

❍ 이번 조정이 지난 17년 동안 제주도 토지이용현황 변화에 대해서 충분히 반영되지 않았으며, 경관등급 기준 설정이 제주도 관리지역의 경관특성을 제대로 반영하지 못하고 있음을 감안하여 동의여부는 심도있는 논의가 있어야 할 것으로 사료됩니다.

10. 질의 및 답변요지 : 생략

11. 토론요지 : 생략

12. 심사결과 : 원안가결-부대의견(의견서 별첨)

13. 소수의견 요지 : 생략

14. 기타 필요한 사항

별첨 : 제주특별자치도 보전지역관리에 관한 조례

〔별표 1〕

보전지역 보전지구별 등급지정기준(제2조 관련)

1. 지하수자원보전지구 등급지정기준 (생략)

2. 생태계보전지구 등급지정기준 (생략)

3. 경관보전지구 등급지정기준

등 급	경관평가점수	경 관 평 가 내 용
1등급	경관미 ｢매우 높음｣지역	H+(기생화산, 해안선 주변)
2등급	9점	H-L-근, 기생화산 지역내 경작지
3등급	7～8점	H-H-근, H-M-중, H-L-원, M-M-근, M-L-중, L-L-근, H-L-중, H-M-근, M-L-근
4등급	6점	H-H-중, H-M-원, M-H-근, M-M-중, M-L-원, L-M-근, L-L-중
5등급	3～5점	H-H-원, M-M-원, M-H-중, L-H-근, L-M-중, M-H-원, L-H-중, L-M-원, L-H-원, L-L-원

비고 : 1. 경관평가항목 조합내용은 경관미, 시각적 흡수능력, 가시지역순 임

2.  경관미평가요소: H+(매우높음), H(높음), M(보통), L(낮음)

3. 시각적 흡수능력평가요소 : L(낮음), M(보통), H(높음)

4. 가시지역평가요소 : 근(근경), 중(중경), 원(원경)

5. 경관평가점수

구 분	경 관 미	시 각 적 흡수능력	가 시 지 역
			구 분	평가점수
높 음	3 점	1 점	근 경	3 점
보 통	2 점	2 점	중 경	2 점
낮 음	1 점	3 점	원 경	1 점

〔별표 4〕

경관보전지구 안에서의 행위제한(제11조 관련)

등 급	허 용 범 위	비 고
1등급	시설물 설치 금지 및 토지형질 변경금지	․ 해안선 주변(해안선에서 50m이내)은 농‧수산업용 시설로서 높이 5m(1층) 이하만 허용하고, 해수욕장부지내는 탈의장, 샤워장, 화장실 등 해수욕을 위한 부대시설은 높이 5m(1층)이하 설치 허용 ․ 기생화산이 아닌 지역에서의 재해복구용 및 공공공사용 가설건축물로서 높이 5m(1층)이하 설치 허용
2등급	시설물 높이 9m(2층) 이하 시설물 길이 90m 이하	․ 사찰 등 전통건축물의 높이는 12m 이하로 하되, 1층으로 제한 ․ 기생화산지역내에서는 경작지에 한하여 농‧임‧축‧수산업용시설로서 높이 5m(1층) 이하만 허용하고, 타목적으로의 토지형질 변경은 금지
3등급	시설물 높이 12m(3층) 이하 시설물 길이 120m 이하	․ 2층 이하의 농‧임‧축‧수산업용시설은 시설물 길이 제한에서 제외
4등급	시설물 높이 15m 이하 시설물 길이 150m 이하	․ 2층 이하의 농‧임‧축‧수산업용시설(생산물의 유통‧가공시설 포함)은 시설물 길이 제한에서 제외
5등급	개별법 적용	개별법 적용

비 고 : 1. 시설물의 길이는 시설물의 최대길이인 대각선길이를 기준으로 하며, 시설물의 높이 산정방법은 건축법이 정하는 바에 의함.

2. 같은 부지 또는 사업장내에 2동 이상의 건축물을 시설하는 경우에는 인접한 시설물중 길이가 긴 시설물을 기준으로 하여 시설물의 5분의 1 이상을 이격하여 시설함.

3. 조례 제6조에 해당하는 행위는 허용한다. 단, 제5호에 의한 행위는 적용하지 아니한다.

【 의     견     서 】

□ 안 건 명

○ 관리보전지역 경관보전지구 등급변경 동의안

□ 채택의견

건축계획심의 부결지역에 대한 미반영 관련

❍ 지속적으로 경관상의 이유로 건축계획심의에서 부결이 이루어지는 지역에 대해서는 건축행위가 불가능한 경관1등급으로 지정하는 방안을 검토하거나,

❍ 경관등급이 변경되지 않는다면 주변 경관과 어울리는 새로운 건축디자인 대안을 제시하는 방안 강구

토지이용변화 및 경관 및 관리계획 반영 관련

❍ 국도대체우회도로, 제안로 등과 같은 주요 간선도로의 신설・변경과, 해안도로, 제1산록도로 등과 같은 경관도로 주변의 경관등급 조정방안을 검토할 것.

❍ 경관 및 관리계획에서 제시된 동부오름군락의 특별관리구역에 대한 경관등급 재조정 방안을 검토할 것.

돌담에 대한 경관미를 조정할 것

❍ 제주도 돌담은 문화관광체육부가 지정한 분야별 민족문화유산이며, 2013년 1월 국내 최초로 중요농업유산으로 선정

❍ 돌담의 경관적, 인문학적 특성을 감안하여 경작지의 경관미 평가기준을 상향할 것

시각적 흡수능력 기준을 전면 재검토할 것

❍ 제주도 관리보전지역 대부분 중산간의 경관을 제주특별자치도 경관 및 관리계획은 서사적(敍事的) 경관으로 정의하고 있으며, 관리보전지역 대부분에 건축물이나 시설물이 없기 때문에, 모든 사람은 사물을 형태와 디테일을 동시에 둘러보는 특징을 지니고 있다는 점을 반영하여, 시각적 흡수능력에 대한 기준을 객관화할 것

가시지역 평가 관련

❍ 관리보전지역에서의 가시지역을 구분하여 등급을 설정함에 있어서 근경역(200m 이내), 중경역(200~1,000m), 원경역(1,000m 이상)으로 구분하여 근경역 3점, 중경역 2점, 원경역 1점으로 부여하는 것은 중산간 경관특성이 파노라믹한 경관과 서사적 경관에 적합하지 않으므로 가시지역을 종합적으로 재검토하여 등급을 재설정할 것

보전지역관리조례 전부개정 필요

❍ 경관보전지구 2등급(시설물 높이 9m, 길이 90m)부터 5등급(15m, 시설물길이 제한 없음)까지 차이는 시설물의 길이의 정도와 높이 밖에 없음

❍ 하지만 경관2등급과 경관5등급간의 경관미, 시각적 흡수능력은 상당한 차이를 보이고 있기 때문에, 관련 기준을 보다 현실적인 것으로 개정되어야 할 것임.