제314회 제주특별자치도의회 임시회

문화관광위원회 제6차 회의

2014. 2. 26(수) 10:00

제2차제주국제자유도시종합계획 변경 동의안

검  토  보  고  서

문화관광위원회

전 문 위 원

제2차제주국제자유도시종합계획 변경 동의안

검 토 보 고 서

의안 번호	1495	제출연월일 : 2014. 2. 7. 제출자 : 제주특별자치도지사 회부연월일 : 2014. 2. 10.

1. 제안이유

○ 제2차제주국제자유도시종합계획의 내용 중 건축물 고도기준을 합리적으로 개선하기 위하여 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제223조에 따라 도의회의 동의를 얻고자 하는 사항임

2. 변경사유 및 주요내용

가. 변경사유

○ 도시관리계획(지구단위계획 또는 도시계획시설)으로 건축물 고도를 완화할 수 있도록 한 예외 규정을 「제1차제주국제자유도시종합계획 보완계획」에서 도입되었음

○ 제주지역에 어울리지 않는 과도한 고층 건축물을 제한하고자 「제2차 제주국제자유도시종합계획」에서는 예외규정을 이미 절차 등이 진행 중인 사업에 한하여 적용하도록 변경되었음.

○ 이로 인하여 주민들의 주거환경개선을 위한 재건축 및 구도심(원도심) 활성화 사업 추진 등에 애로가 있어 민원이 제기되고 있는 실정임.

○ 구도심(원도심) 및 읍․면지역을 활성화하기 위하여 전문가 자문과 도민설명회를 거쳐 마련한 고도관리계획을 반영하고자 제2차제주국제자유도시종합계획의 건축물 고도기준을 변경하고자 하는 사항임

나. 주요내용

○ 지구단위계획 및 도시계획시설에 의한 건축물 고도완화(주4)

- (적용지역) 제주시 및 서귀포시 도시지역. 단. 신제주, 관광단지․지구, 유원지, 제주시 동지역내 녹지지역 등 제외

- (적용방법) 최대높이의 100%～140% 범위에서 도시․건축공동위원회의 심의를 거쳐  허용

- (시행) 심의기준을 마련 후 심의기준 고시일부터 시행

○ 가로구역별 건축물 최고높이 지정(주5)

- (적용지역) 제주시 및 서귀포시 도시지역

∙제주시 및 서귀포시 구도심 2개소 지정(15m 이상인 도로)

- (적용방법) 개별토지(330㎡이상)에 대한 건축물 고도완화 제안시

∙‘최고고도지구’ 해제, ‘가로구역별 건축물 최고높이’ 지정

- (시행)가로구역 최고높이 완화기준은 건축조례로 정하여 시행

○ 현상공모 건축물 높이 완화(주6)

- (적용지역) 읍․면 도시지역, 서귀포시 동지역 자연녹지지역

- (적용방법) 최대높이의 130% 범위에서 설계하여 건축위원회 심의를 거쳐 채택된 건축물에 한하여 고도완화 허용

- (시행) 도시계획 조례를 개정하여 시행

3. 추진경위

○ ‘13. 7. 3. 고도관리 기본계획(기초안) 마련

○ ‘13. 7. 5. 도 본청 및 사업소, 행정시 등 전 부서 의견수렴

○ ‘13. 8. 1. 관계공무원(도․행정시) 토론회 개최

○ ‘13. 8 - 9월.  관련 전문가 자문

- 도시계획위원회 자문 : ‘13. 8. 23(금), 14:00, / 도청2별관 생태마루

- 건축위원회 자문(30명) : ‘13. 9. 5(목), 13:00, / 도청2별관 소회의실

- 전문가 그룹 자문(도시, 건축, 환경, 문화예술, 경관 등) : ‘13. 9. 25(수), 11:00, / 도청2별관 생태마루

- 경관위원회 자문 : ‘13. 9. 27(금), 11:00, / 도청2별관 소회의실

○ ‘13. 11월 지역주민 의견 수렴을 위한 설명회 개최

- 제주시 지역 : ‘13. 11. 4.(월) 15:00～17:00 / 제주상공회의소

- 서귀포시 지역 : ‘13. 11. 6(수) 14:00～16:00 / 서귀포학생문화원

○ ‘13. 12. 30. 국제자유도시종합계획심의회 심의(원안 심의)

○  환경도시위원회 의견 수렴 : ‘14. 2. 19

- 제314회 임시회 환경도시위원회 제1차회의

4. 환경도시위원회 검토사항(전문위원) 및 제시의견 : 별첨

5. 종합검토의견

○ 본 제2차제주국제자유도시종합계획 변경 동의안은 문화관광위원회 소관이나 개정되는 부분이 건축물 고도규제에 관한 사항으로 심의에 앞서 지난 2월 19일 관련 상임위원회인 환경도시위원회로부터 별지와 같이 의견을 수렴하였습니다.

- 환경도시위원회에서 제시한 주요의견을 보면

․최상위 계획인 종합개발계획에서 고도의 범위를 구체적으로 설정하고 있는 점

․종합계획에서 관광단지, 관광지구 및 개발진흥지구에 대한 건축물의 최대 높이를 설정하고 있는 점

․행정시의 구도심 2개 지역에 기반시설 추가공급 없이 고도를 완화할 수 있도록 하는 점 등

- 집행부가 제출한 동의안에 대하여 상당 부분 의견을 달리하고 있음에 따라 심도 있는 논의가 필요할 것으로 보아집니다.

○ 의원님들께서 아시는 바와 같이 동의안은 수정사항이 있는 경우 동의안을 부결시키고 동의안 내용을 수정하여 다시 의회에 제출하도록 하고 있으나, 제출기관의 동의가 있으면 동의안을 수정하여 가결할 수 있도록 하고 있습니다.

○ 전문가그룹 토론과정에서도 단기적 개선안이 1년 정도 적용되고 장기적 개선안인 경관계획이 수립된 후 불필요하게 되는 만큼 단기적 개선안 시행에 신중할 필요가 있다는 의견을 제시하고 있어 예외규정이 원칙을 흔들리게 해서는 안된다고 보아집니다.

○ 이번 동의안의 경우 고도관리계획을 전면 재수립하기에 앞서 특정지역의 재건축사업에 적용하기 위한 일회성 국제자유도시 종합계획의 변경 우려와 건축물고도완화가 주민들의 재산권행사와 관련된 부분에 대하여 설명이 필요하며,

○ 동의안대로 고도규제가 완화되어서 재건축사업이 추진될 경우 향후 고도관리계획이 수립된 후 이번에 완화되는 기준과의 형평성 문제에 대한 논의도 필요하다고 봅니다.

○ 또한 제2차 제주국제자유도시종합계획에서는 『건축물의 고도기준을 경관계획이 마련되기 전까지는 기존 계획의 범위에서 운영』토록 하고 있고, 금년도에 도시기본계획, 도시관리계획, 경관고도계획을 통합한 재정비 용역을 실시하기 위하여 25억원의 예산을 편성하고 있는바, 기 제출된 변경 동의안의 시급성 등에 대하여도 논의가 필요하다고 사료됩니다.

【 별첨 1 】

【 환경도시위원회(전문위원) 검토사항 】

❑ 종합계획에 의한 고도관리 방안에 대하여

❍ 제주국제자유도시종합계획은 제주도내에서 이루어지는 모든 개발계획에 우선하는 최상위 계획임

❍ 최상위 계획인 종합계획에서는 건축물 고도정비에 대한 거시적인 방향을 제시하고, 구체적인 계획은 하위계획에서 결정할 수 있도록 위임 혹은 유보를 하는 것이 일반적임

• 하지만 제2차 제주국제자유도시종합계획에서는 그 구체적인 기준을 명시하고, 하위계획에서 상황에 맞게 수정하지 못하도록 규정하였기 때문에 문제가 발생하여 제2차 제주국제자유도시종합계획의 내용을 변경하는 사안임

❍ 이번 동의안 내용 또한 여건에 따라 고도완화 범위를 종합계획에서 구체적으로 정하고 있어, 향후 하위계획인 도시관리계획이나 경관계획, 그리고 각종 개발계획에서 구체적인 고도관리계획을 수립하는데 많은 어려움이 있을 것으로 사료됨

모든 계획은 위계에 따라 상황에 맞게 탄력적으로 수립되고, 집행하는 과정이나 하위계획 수립과정에서 문제가 발견되면 환류(feedback)과정을 통해 문제를 해결하는 것이 일반적인 계획수립과정임. 그런데 제2차 종합계획처럼 경직되게 계획이 수립되면, 하위계획의 융통성이나 유연성이 상실되어, 모든 계획체계에 혼란이 발생하게 되는 것임

❑  단서조항을 신설하여 본 조항의 문제를 해결하는 것과, 적용 시효에 대하여

❍ 제2차 종합계획의 경직성을 해소하기 위하여 단서조항을 신설하면서, 주4), 주5), 주6)에 해당하는 경우에 한하여 고도를 완화하고, 이 또한 건축물 고도기준 경관계획이 수립시까지 적용하는 것으로 하고 있음

• 제2차 종합계획의 경직성을 해소하기 위해서는 고도정비기준에 대하여 계획의 위계와 하위계획의 연계성 확보 등을 신중히 검토할 필요가 있음

❍ 또한 종합계획의 내용을 종합계획에서 제시된 계획이 수립될 때 까지 적용한다고 하는 것은 계획의 위계상 맞지 않기 때문에 종합계획에서는 향후 수립될 ‘건축물 고도기준 경관계획’의 기본방향을 제시하는 것이 바람직 함.

❑ 1차 종합계획 수립시 마련된 건축물의 고도기준을 경관계획으로 관리한다는 의미에 대하여

❍ 2003년 제1차 제주국제자유도시종합계획 수립시 고도기준이 도입된 것은 구 제주도종합개발계획에 의해 수립된 ‘경관고도규제계획’이 고층개발을 유발하는 부작용을 해소하기 위하여 새로운 기준을 도입하였음

• 제1차 종합계획에서 건축물의 최대높이가 제시되기는 하였지만, 이를 도시관리계획(경관・미관・고도지구, 지구단위계획)에 반영하지 않아 사실상 제대로 집행되지 않았을 뿐만 아니라, 택지개발계획 수립시에도 반영되지 않았음

신제주 상업지역은 35미터까지만 건축할 수 있다고 되어 있지만, 개별건축에 의해서 55미터까지 건축된 사례가 많음. 노형2지구 개발사업시 아파트의 높이가 건축물의 최대 높이 20미터가 아닌, 기수립된 경관고도규제계획에 따라 45미터로 택지개발계획으로 결정하였음

❍ 보고서에 명시된 경관계획이 도시관리계획(경관・미관・고도지구, 지구단위계획)이나 건축법에 의한 가로구역으로 지정되지 않고는 사실상 관리가 불가능하다는 것을 의미하므로, 이에 대해서는 제2차 제주국제자유도시종합계획상에 기본방향을 제시하고 도시관리계획으로 관리할 필요가 있음.

❑ 관광단지, 관광지구 및 개발진흥지구와 관련하여

❍ 2009년 6월 29일 제주특별자치도고시 제2009-84호 ‘제주국제자유도시종합계획 변경계획 고시’에 의거하여

❍ 구 제주도종합개발계획에 의한 경관고도규제계획이 수립된 관광단지, 관광지구 및 개발진흥지구에 대해서만 기존 경관고도 규제계획에 의한 높이를 관리하고,

• 관광단지・지구 지정방식에 의한 개발방식은 폐지되고 개별법에 의한 개별허가 방식으로 일원화되므로 해당 지역들에 대한 건물의 고도기준은 국토계획법에 따라 도시관리계획으로 건축물의 고도를 결정하는 경우에는 그 도시관리계획에 의하여 결정된 높이에 의하도록 하고 있음

❍ 2009년도 종합계획 변경 내용을 감안할 때, 종합계획에 대한 이해를 높이기 위해서라도 1차 종합계획에서 제시되었던 관광단지・관광지구 및 개발진흥지구에 대한 건축물의 최대 높이는 삭제되어도 무방할 것으로 사료됨

❑ 주 4) 도시관리계획을 통한 고도완화에 대하여

❍ 적용지역의 경우 사실상 제주시의 경우에는 지금 재건축 논의가 진행 중인 이도주공아파트가 적용대상이 될 것이며,

❍ 지금 무근성 일대 원도심 재생사업을 추진하는 경우 관련 법령에서 고도완화가 가능함에도 불구하고, 그 범위를 종합계획에서 100~140%로 한정하게 된다면, 이전 계획 수립시 논의되었던 고도완화 범위와 큰 차이가 발생하고 있어, 행정의 일관성 논란이 발생할 것으로 사료됨

❍ 또한 종합계획과 같은 최상위 계획에서 완화할 수 있는 고도의 범위를 구체적으로 설정하는 것은 도시기본계획・도시관리계획이나 경관계획의 유연성과 융통성을 제한할 수 있기 때문에 바람직하지 않다고 사료됨

❑ 주 5) 가로구역별 건축물 최고높이와 관련하여

❍ 제주시와 서귀포시 구도심 2개 지역에 대하여 가로구역을 설정하여 최고고도지구 이상으로 건축이 가능하도록 하고 있으나,

❍ 기반시설 추가 공급 없이 고도를 완화하는 것은 구도심 지역의 기반시설 부족문제를 초래할 수 있기 때문에 충분한 논의가 필요하다고 사료됨

❑ 주 6) 현상공모로 채택된 건축물에 대한 높이

❍ 읍면지역내 이미 도시가 형성된 도시지역 및 서귀포시 동지역내 자연녹지지역에서 현상설계에 의해서 설계안을 공모하여 채택된 경우 기존 높이 15미터의 130%인 19.5미터까지 건축위원회의 심의를 통해 완화할 수 있도록 하는 내용을 제안하고 있음

❍ 하지만 자연녹지지역인 경우는 장래 토지이용을 위한 유보지 성격을 띠는 용도지역으로 이러한 곳에 현상 설계를 통해 6층까지 허용된다면, 충분하고 계획적인 기반시설 공급 없이 개발되기 때문에 자연녹지지역이 난개발이 주된 대상이 될 것으로 사료됨

【 별첨 2 】

【환경도시위원회 제시의견】

□ 안  건 : 제2차 제주국제자유도시종합계획 변경동의안 의견제시의 건

□ 의견내용

1. 제주국제자유도시종합계획은 제주도내에서 이루어지는 모든 개발계획에 우선하는 최상위 계획으로서 종합개발계획에서 고도의 범위를 구체적으로 설정하는 것은 도시기본계획 ․ 도시관리계획이나 경관계획의 유연성과 융통성을 제한할 수 있기 때문에 바람직하지 않음

2. 2009년 6월 29일 제주국제자유도시종합계획 변경계획 고시에 의하면 관광단지, 관광지구 지정방식에 의한 개발방식이 폐지되고 개별법에 의한 허가방식으로 일원화 되므로 해당 지역들에 대한 건물의 고도기준은 도시관리계획에 의하여 결정된 높이에 의하도록 하고 있어 관광단지, 관광지구 및 개발진흥지구에 대한 건축물의 최대 높이는 삭제되어도 무방할 것임

3. 제주시와 서귀포시 구도심 2개 지역에 가로구역을 설정하여 최고고도지구 이상으로 건축이 가능하도록 하고 있으나, 기반시설 추가 공급없이 고도를 완화하는 것은 구도심 지역의 기반시설 부족문제를 초래할 수 있기 때문에 신중히 검토 되어야 함.

4. 읍․면지역내 이미 도시가 형성된 도시지역 및 서귀포시 동지역내 자연녹지지역에서 현상공모로 채택된 건축물의 높이를 완화하는 것은 자연녹지지역의 성격상 맞지 않으며, 충분하고 계획적인 기반시설 공급 없이 개발되기 때문에 자연녹지지역 난개발을 초래할 수 있음.

5. 구도심의 활력을 다시 찾고, 정체성을 회복하기 위하여 “재정비촉진지구” 및 “도시재생 선도지역”의 경우에는 구도시 재생사업 추진의 원할을 기하기 위하여 “재정비촉진계획” 또는 “도시재생활성화계획”에 의하여 개발될 수 있도록 해야 함.

6. 시가화지역의 노후화된 도시주거환경에 대하여는 「도시 및 주거환경정비법」제2조제2호에 의한 “정비사업”이 원활하게 추진될 수 있도록, 주변 도시경관과의 조화성을 유지하는 범위내에서 정비계획으로 건축물의 고도를 정하도록 유도할 필요가 있음.

7. 1차 종합계획 보완계획의 건축물 고도기준 주3)은 객관적인 기준 없이 고도완화의 명분만 제공하고 있으므로 고도완화에 대한 원칙을 명확히 할 필요가 있음.