제317회 제주특별자치도의회 임시회

행정자치위원회 제1차 회의

2014. 6. 13(금) 16:00

제주특별자치도 행정시장 인사청문회 실시에 관한 조례안

검 토 보 고 서

행정자치위원회

전 문 위 원

제주특별자치도 행정시장 인사청문회 실시에 관한 조례안

검 토 보 고 서

의안 번호	1625	제출연월일 : 2014. 6. 9 발 의 자 : 위성곤 의원 회부연월일 : 2014. 6. 9

1. 제안이유

○ 현행 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제18조에 의하면 도지사 후보는 행정시장 예고를 할 수 있도록 하고 있고, 제17조제3항에서는 행정시장의 임기를 2년으로 규정하고 있지만 강제규정이 아닌 만큼 예고제의 도입 취지를 살리지 못하고 있음.

○ 실제로 2006년 제주특별자치도 출범 이후  양 행정시 행정시장 임면 사항을 보면 서귀포시인 경우 7명의 행정시장이 거치면서 평균 임기 13개월, 제주시인 경우 5명의 행정시장이 거치면서 평균 19개월을 재직했던 것으로 분석되고 있음.

○ 행정시장의 잦은 교체는 행정의 연속성과 안정성이 보장되지 못하거나 논공행상의 돌려막기 자리로 변질되어 결국 이로 인한 피해는 주민에게 전가되고 있는 실정임.

○ 따라서 향후 행정시장을 임명함에 있어 인사의 투명성을 확보하고 고위 공직자의 도덕성과 업무수행 능력 등을 검증하기 위하여 인사청문을 실시하는 사항을 규정하고자 함.

2. 주요내용

가. 행정시장은 제주시장과 서귀포시장을 말함(안 제2조)

나. 인사청문 대상은 도지사 후보 당시 예고하지 않고 임명하려는 자에 한함(안 제3조)

다. 도지사는 행정시장을 임명하고자 할 경우 인사청문 대상자를 도의회에 인사청문회 실시를 요청함(안 제4조)

라. 도의회는 조례에 따라 인사청문을 실시하고 도지사의 인사권을 침해하지 않은 범위에서 그 결과를 도지사에게 통보함.

3. 조례안 : 따로 붙임

4. 기타사항

가. 관계 법령: 따로 붙임

나. 예산 조치: 별도 조치 필요 없음.

- 비용추계 미첨부 사유서 : 따로 붙임

5. 검토내용

□ 조례안제정 법령위반여부 검토

○ 지방자치법에 따라 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없는데(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결)

【지방자치법 상 집행기관과 의결기관의 권한 배분원칙】

○ 지방자치법은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없음

○ 조례안은 제주특별법 제44조에서와 같이 별정직지방공무원으로 보하는 부지사에 대한 인사청문의 실시요청이나(제1항), 감사위원회 위원장에 대한 임명동의안 심사하는 인사청문회 실시하는 것(제3항)과 같이 행정시장을 대상으로 인사청문회를 실시하려는 것으로써 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이므로 지방자치법에 위배된다고 사료되며,

○ 또한, 지방자치단체의 장의 고유권한에 속하는 소속 지방공무원에 대한 임용권 행사에 대하여 지방의회가 동의 절차를 통하여 단순한 견제의  범위를 넘어 적극적으로 관여하는 것을 허용하는 것은 지방자치법에   위반되는데(대법원 2001. 2. 23. 선고 2000추67)

○ 조례안은 인사청문회를 통하여 행정시장 임명에 관한 제주특별자치도지사의 권한에 관여하는 것으로 지방의회의 동의절차를 요구하는 수준은 아니지만 지방자치단체의 장의 임용권 행사에 대하여 단순한 견제의 범위를 넘어  적극적으로 관여하는 것으로 상위법령에 위배될 여지가 크다고 판단됨

○ 지방자치법 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 같은 조 단서에 따라 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하나,

○ 조례안은 조례로 임명하는 행정시장 즉, 제주특별법 제17조제4항 및 단서에 따라 개방형 직위로 운영하는 일반직 지방공무원 임용대상자에 대하여   제주특별자치도의회 인사청문회 조례 제7조에 따른 선서 및 답변 등의   의무를 부과한 것으로 지방자치법 제22조 단서에 위배된다고 사료됩니다.

□ 종합검토 의견

○ 행정시장을 임명함에 있어 인사의 투명성을 확보하고 고위 공직자의 도덕성과 업무수행 능력 등을 검증하기 위하여 인사청문을 실시하는 사항을 규정하는 것은 타당하다고 사료되나

○ 현행 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제44조에 따르면 인사청문회 대상은 별정직지방공무원으로 보하는  부지사 및 감사위원회 위원장으로 한정하고 있고,

○ 지방자치법 제22조 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한  사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.” 라고 규정하고 있어 본 조례안 행정시장에 대한 인사청문은 상위법 법령의 범위를 벗어나고 있는 것으로 판단되는 바, 우선 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시  조성을 위한 특별법」을 개정하는 것이  타당하다고 사료됩니다.

제주특별자치도조례  제        호

제주특별자치도 행정시장 인사청문회 실시에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 행정시장을 임명함에 있어 인사의 투명성을 확보하고 고위 공직자의 도덕성과 업무수행 능력 등을 검증하기 위하여 인사청문을 실시하는 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(행정시장) “행정시장”이라 함은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제17조제1항의 규정에 의해 행정시에 두는 시장으로서 제주시장, 서귀포시장을 말한다.

제3조(인사청문 대상) 행정시장에 대한 인사청문 대상은 법 제18조에 의해 예고하지 않고, 법 제17조제2항의 규정에 의해 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다.)가 임명하려는 자에 한한다.

제4조(인사청문 요청) 도지사는 법 제17조 제2항에 의해 행정시장을 임명하고자 할 경우 인사청문 대상자를 제주특별자치도의회(이하 “도의회”라 한다)에 규정된 절차에 따라 인사청문회 실시를 요청하여야 한다.

제5조(인사청문회의 실시) 제4조에 의해 인사청문을 요청받은 도의회는 「제주특별자치도의회 인사청문회 조례」에 근거한 제반 절차와 규정을 준용하여 인사청문회를 실시하고 도지사의 인사권에 대한 본질적 권한을 침해하지 않은 범위에서 그 결과를 도지사에게 통보한다.

부칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

관 계 법 령

■제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법

제17조(행정시의 장) ①행정시에 시장을 둔다.

②행정시의 시장(이하 "행정시장"이라 한다)은 일반직 지방공무원으로 보하되, 도지사가 임명한다. 다만, 제18조제1항의 규정에 의하여 행정시장으로 예고한 자를 임명할 경우에는 정무직지방공무원으로 보한다. <개정 2012.12.11.>

③제2항 단서의 규정에 의하여 임명된 행정시장의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다.

④행정시장으로 임명할 자를 예고하지 아니하거나 행정시장으로 예고 또는 임명된 자가 사망, 사퇴 또는 퇴직하거나 임기가 만료되는 등으로 새로 행정시장을 임명하는 것이 필요한 때에는 일반직 지방공무원으로 보하되, 「지방공무원법」 제29조의4의 규정에 따라 개방형 직위로 운영한다. <개정 2012.12.11.>

⑤행정시장은 도지사의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무 및 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속직원을 지휘·감독한다.

⑥ 다른 법령에서 시장을 인용하는 경우 해당 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정시장은 포함되지 아니한다. <신설 2009.3.25.>

제18조(행정시장의 예고 등) ①「공직선거법」에 의한 도지사 선거(재선거 및 보궐선거를 포함한다)의 도지사 후보자로 등록하고자 하는 자(이하 "도지사후보자"라 한다)는 제17조제2항 단서의 규정에 의하여 임명할 행정시장을 행정시별로 각각 1인을 예고할 수 있다.

②제1항의 규정에 의하여 행정시장을 예고한 경우에는 도지사 후보자는 「공직선거법」 제49조의 규정에 의한 후보자의 등록을 신청하는 때에 예고한 자의 명부와 본인승낙서를 함께 제출하여야 한다.

③도지사후보자는 「지방공무원법」 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 행정시장으로 예고할 수 없다.

④도지사후보자는 선거권자가 행정시장으로 예고된 자의 성명·직업·학력·경력 등을 알 수 있도록 하여야 하며, 그 예고방법·기간 및 내용 등은 도조례로 정한다.

제19조(행정시장의 퇴직) 제17조제2항 단서의 규정에 의하여 정무직지방공무원으로 행정시장에 임명된 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당된 때에는 그 직에서 퇴직된다. <개정 2009.3.25.>

1. 「지방공무원법」 제31조 각 호(제5호를 제외한다)에 해당하게 된 때

2. 「공직선거법」에 의해 도지사의 재선거 및 보궐선거의 사유가 발생한 때

3. 행정시장을 지명한 도지사의 임기가 만료된 때

4. 「주민소환에 관한 법률」 제23조에 따라 주민소환이 확정되어 공표된 때

제44조(인사청문회) ①도지사는 「지방자치법 」 제110조제2항 단서의 규정에 의한 별정직지방공무원으로 보하는 부지사에 대하여 관계법령의 규정에 불구하고 그 임용 전에 도의회에 인사청문의 실시를 요청하여야 한다. <개정 2007.5.11.>

②도의회는 제1항의 규정에 의하여 도지사가 인사청문의 실시를 요청한 자에 대하여 그 인사청문을 실시하기 위하여 인사청문특별위원회를 둔다.

③도의회는 제66조제3항 단서의 규정에 의하여 감사위원회 위원장에 대한 임명동의안을 심사하기 위하여 인사청문특별위원회를 둔다.

④제2항 및 제3항의 규정에 의한 인사청문특별위원회는 도의회의 동의를 요하는 자에 대한 임명동의안 및 도지사로부터 요청된 인사청문요청안(이하 "임명동의안등"이라 한다)이 도의회에 제출된 때에 구성된 것으로 보며, 그 임명동의안등이 본회의에서 의결될 때 또는 인사청문경과가 본회의에 보고될 때까지 존속한다.

⑤인사청문특별위원회는 제2항 및 제3항의 규정에 의한 인사청문 또는 심사를 위하여 인사에 관한 청문회(이하 "인사청문회"라 한다)를 연다.

⑥제1항 내지 제5항에 규정된 사항 외에 인사청문회에 관하여는 「인사청문회법」 제4조제2항, 제5조 내지 제9조, 제10조제1항·제2항, 제11조 내지 제18조의 규정을 준용한다. 이 경우 "위원회"는 "인사청문특별위원회"로, "위원장"은 "인사청문특별위원회의 위원장"으로, "국회"는 "도의회"로, "임명권자(대통령당선인을 포함한다) 또는 지명권자" 및 "대통령 또는 대법원장"은 각각 "도지사"로, "의장"은 "도의회 의장"으로, "헌법재판소재판관등" 및 "국회법 제65조의2제2항의 규정에 의한 공직후보자"는 각각 "인사청문대상자"로 본다.

⑦이 법에 규정된 사항을 제외하고 인사청문특별위원회의 구성·운영, 인사청문회의 운영, 임용예정자에 대한 답변 및 의견청취방식 등에 관하여 필요한 세부적인 사항은 도조례로 정한다.

비 용 추 계 서

1. 재정수반요인

○ 해당사항 없음

2. 미첨부 근거 규정

○ ｢제주특별자치도의회 의안의 비용추계 등에 관한 조례」 제3조(비용추

계서의 제출범위) ① 의원이나 위원회 또는 도지사가 비용을 수반하는

의안을 제출하는 경우에는 별지 제1호서식의 비용추계서를 첨부하여야

한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니한다.

1. 추계기간 예상되는 연평균 비용이 1억원 미만이거나 한시적 경비로서 3억원 미만인 경우

2. 의안의 내용이 선언적·권고적인 형식으로 규정되는 등 기술적으로 추계가 어려운 경우

3. 미첨부 사유

○ ｢제주특별자치도의회 의안의 비용추계 등에 관한 조례」제3조제1항제2호 “의안의 내용이 선언적·권고적인 형식으로 규정되는 등 기술적으로 추계가 어려운 경우”에 해당함

4. 작성자

작성자 이름	제주특별자치도의회 위성곤 의원
연 락 처	064) 741 - 1923 E-mail : wsk1987@empal.comr